環境保護地方立法權下移風險防控研究

葉璇 田信橋

[提要] 環境保護地方立法權的下移是提升地方環境治理能力的有效途徑之一，針對地區差異的區別立法是符合當前環境保護理念的立法模式。但是，將環境保護地方立法權下放到設區的市仍存在一定的風險，設區的市人大無法主導環境保護地方立法，環境保護地方立法質量不高和地方環境保護立法備而不審、審而不言的監督缺位問題尤為突出。通過提升地方人大在環境保護地方立法的主導作用，研究提高地方環保立法質量和保障監督的風險防控方式。

關鍵詞：地方環保立法;風險;備案審查

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年11月22日

一、環境保護地方立法現狀分析

2015年《立法法》的修改，將一般地方立法的主體進行了調整，將原本較大的市所擁有的地方立法權下移至設區的市，但是將地方立法權限包括并局限在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三方面。

截至2017年12月，我國環境保護地方立法的展開仍處于探索階段，經統計，274個被新賦予地方立法權的設區的市、自治州、不設區的地級市共制定地方性法規共計595件，關于環境保護的地方立法總計137件。（表1）

由以上統計數據可知，環境保護地方立法的提出與確立在大多數情況下都是以法律與行政法規為依據的，僅有山體保護與濕地保護的地方立法是在沒有上位法依據的基礎上由環境保護地方立法主體所提出的，因此我國環境保護地方立法的實踐是不全面、不徹底的。

二、環境保護地方立法權下移產生的風險

環境保護地方立法權的下移必然有實踐意義上針對區域環境特殊性的重大利好，但是在設區的市落實環境保護地方立法的過程中，也必然會產生一定的風險，地方環境保護立法的立法主體模糊，立法質量較低，監督落實不到位導致區域環境質量的提升遇到了相當程度的困難。

（一）地方人大在環境保護地方立法中主體功能較弱。在關于環境保護的地方立法權限上，地方人大與地方政府都掌握一定的實權，而地方政府由于在公共事務的管理上占據著完全的主動，在日常執法中通過大數據的支持能更全面地探索與發現環境問題的所在，所以針對環境保護地方立法的草案提出在實踐上占據強勢地位，并容易產生以利益為導向的部門傾向，而忽視環境保護地方立法的最終目的，導致地方人大主體在關于環境保護的地方立法上立法功能較弱。但是人大代表來自人民，更能切身體會最廣大人民群眾的心聲，在環境保護地方立法的過程中，地方人大應該更加主動地承擔責任，將人民群眾對于環境可持續發展的根本訴求體現到地方立法實踐中，這也呼應了《立法法》中所強調的地方人大在設區的市環境保護地方立法中的主導作用。

（二）環境保護地方立法質量參差不齊。首先，在目前我國環境保護地方立法中，關于水環境保護的地方立法在數量上達到了將近一半的比重，水污染防治得到了中央以及地方的環境保護立法重視，但是大氣污染的問題難以遏制就是環境保護地方立法不作為的一個體現，根據《2017中國生態環境狀況公報》數據統計顯示，338個全國地級以上城市發生重度污染2，311天次、嚴重污染802天次，以PM2.5為首要污染物的天數占重度及以上污染天數的74.2%，其中，有48個城市重度及以上污染天數超過20天，分布在新疆、河北、河南等12個省份（部分城市受沙塵影響）。其次以《湖北省環境保護條例》和《河北省環境保護條例》為例，上述兩省的環境保護條例在體制設置上均照搬1989年《環境保護法》的內容，條文數量相差不超過五條，一些條文完全復制上位法，還有一些只是做少量的文字性修改，而對本該加以具體化的制度規則鮮有涉及。

（三）環境保護地方立法備案審查缺陷。環境保護地方立法的備案審查中的備案只是程序性的規定，審查才是實質的監督途徑所在，備案的主要內容是地方人大在地方性環境保護法規制定后報請省級人大備案，這有利于地方性環境立法在制定之初就充分考慮其合法性，根據2015年修改后的《立法法》的規定，審查制度與方式主要分為三種：（1）主動審查;（2）要求審查;（3）建議審查。但是在審查的過程中，關于環境保護地方立法的審查又沒有具體的規定，目前，在環境保護地方立法的審議通過制度上，以常委會的兩次審議交付表決和常委會兩次審議，再次交付表決兩種形式為主，因此存在地方環保立法備案審查制度備而不審，審而不嚴的問題。

三、環境保護地方立法權下移風險防控對策

（一）突出環境保護地方立法主體主導作用。始終堅持發揮地方人大在環境保護地方立法中的主導作用，是推動環境保護地方立法所必須堅持的基本原則之一。環境保護地方立法所涉及的問題眾多，部門利益復雜，在各個機關內部進行協調的難度較大，因此，突出地方人大在環境保護地方立法過程中的主導作用，是保障環境保護地方立法穩步向前的內在要求。首先，是在環境保護地方立法的立項環節的主導作用，合理安排地方環保立法項目，加強地方環保立法的科學性和可行性;其次，是在環境保護地方立法起草環節的主導性，人大法工委可以在地方環保立法的過程中提前介入，避免部門利益的沖突導致立法有效性難以實現;最后，是在環境保護地方立法的審議中的主導作用，在保證地方環保立法質量的前提下，必須敢于質疑，避免由經濟利益驅動所帶來的對于地方環境的不良影響。

（二）提升環境保護地方立法質量。針對環境保護地方立法不作為與立法重復現象，需要從內部與外部找到解決問題的途徑。首先，在地方環境保護立法人才隊伍建設上，在立法機關內部，需要解決人才短板問題，全國人大常委會有環境保護委員會這一機構是地方人大可以仿照設立的，在組織內部培訓的基礎上，提升立法機構本身立法的環境保護專業程度;其次，積極利用第三方組織機構的智慧，是從外部提升環境保護地方立法質量的方法，將高校專業師資力量和環保機構人員的建議充分考慮，選擇性地納入地方環境保護立法的過程中。

與此同時，在環境保護地方立法的制定中，可分為程序性立法和實質性立法，程序性立法的重復性在一定程度上是不可避免的，但是實質性立法在遵循以上原則和地方立法權的正當行使前提下，應從實際出發，突出地方特色，針對性地解決地方環境問題，提升地方環保立法質量。

（三）探索備案審查與司法審查相結合的可能性。環境保護地方立法的審查方式可以借鑒英美法三國的域外經驗，以下將以域外違憲審查模式的經驗分析我國備案審查與司法審查模式相結合的可能性。首先，英國的違憲審查由于其對民主的信仰，主要包含法律解釋和不一致宣告，在此基礎上，不一致宣告不能否認議會法案的效力，在一定程度上與我國的人民代表大會立法權和法院的司法建議權類似，法院在針對議會的相關法案有異議時，只有建議權，而不存在與強違憲審查國家一樣直接宣告議會法案無效的權力，最終英國的違憲審查還是在民主信仰下，對議會主權有一定的保護，針對我國目前的環境保護地方立法審查，也可以充分利用法律解釋技巧，在不違背憲法原則的基礎上，充分發揮基層立法的民主監督作用。其次，美國的違憲審查制度審查范圍比較廣，除立法外還有行政行為，在向美國違憲審查經驗借鑒過程中，是否應該有限縮小審查范圍，僅在法律法規范圍內作合理的擴充，因為我國的司法審查在針對行政行為部分時，所采用的方式是對其他規范性文件的附帶性審查，如果將備案審查與司法審查相結合，是否可以將地方性法規作為行政訴訟司法附帶性審查的所擴張包含的內容之一，在此基礎上，如何避免地方立法權下移和附帶性司法審查范圍擴張所產生的雙重風險，成為域外經驗借鑒的難點。最后，對比法國的合憲性先決機制，我國的憲法和法律委員會更傾向于作為人大內部的自我監督、自我糾錯的機制，不作為獨立的憲法審查機關。法國的合憲性先決機制中的通過解釋立法將法律法規合憲化在我國的備案審查過程中可以借鑒。但是，成立專門組織進行備案審查，是否可以視為審查進一步獨立的一個過程，在我國建立合憲性先決機制是否可行是目前需要探討的問題之一。

綜上所述，探索將備案審查與司法審查相結合的監督方式，借鑒域外違憲審查的經驗，探索中國特色的環境保護地方立法監督機制。

主要參考文獻：

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