引入資產證券化化解地方政府債務風險簡析

陳凌白

[提要] 當前，地方政府債務問題越來越受到社會各界的重視和憂慮，為更好地化解地方政府債務風險，國家出臺很多相關的政策和文件，以尋求地方政府債務的有效化解途徑。本文通過分析資產證券化業務在化解地方政府債務方面的可行性和重要作用，尋求化解地方政府債務的突破途徑，以期為后續我國化解地方政府債務問題提供可資借鑒的方法和手段。

關鍵詞：地方政府債務;資產證券化;可行性

本文為遼寧省社科基金規劃項目（編號：L18BJY013PY）結題階段成果之一

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年11月20日

地方債主要是指地方政府負有償還與擔保責任的債務以及與此相關的其他債務等。由于1994我國實施了分稅制改革，根據事權與財權相結合的原則，重新劃分了稅種。分稅制造成地方政府財政稅收大幅度下降，但地方政府為追求GDP的增長，投資沖動持續旺盛。造成以地方政府融資平臺公司為主要舉債模式的大規模實施。尤其是在2009年，我國政府為阻擊次貸危機的影響，實施了4萬億救市計劃，我國經濟在全球范圍內率先復蘇。其中，地方政府融資平臺所帶動的基礎設施投資和建設發揮了重要作用;但同時也導致地方政府債務問題的加劇。此外，由于我國仍將長期處于工業化與城市化的加快發展階段，地方政府的公共基礎設施建設與服務方面所面臨的融資需求必將不斷增長，且將是長期趨勢。因此，我國地方政府債務問題具有歷史性與制度性雙重特征。

目前，我國各地政府對地方政府債務，特別是隱性債務的化債模式主要有以下幾種嘗試：

1、鎮江模式：2019年初，鎮江化解隱性債務的構想是引入國開行，未來十余年內以每年國開行出具約200億元的長期資金貸款，并以接近基準利率的水平，用低成本的舉債借款來實現鎮江地區高成本平臺債務置換的目的。目前具體方案已在議定中，但暫未落地。

2、山西模式：整合公路資產+債務重組+政府注資。一方面，該模式需要全部資產系統性的整合梳理能力較高，對有穩定現金的公用事業項目有一定借鑒意義，但其可推廣性并不強。這一模式是把那些自身有現金流的資產進行重組，實現把政府性債務置換為市場債務，實現化解隱性債務的目的。另一方面，這一模式對銀團實現有效溝通、政府高層級統一協調要求度極高，所需投入的協調工作量很大，需要一定程度的政府介入，尤其對網狀的抵質押貸款所對應的債務如何分割、條款的設定等，都需要投入大量人力和精力去處理，因此對整個過程的政府層面的統一協調要求度很高。

3、海口模式：是打一場目標明確的攻堅戰，概括起來就是：嚴控債務規模，隱性債務顯性化，落實年度、每項具體資產的化債思路與對策。海口模式主要的核心點是對債務化解進行了詳細拆分，明確相關時間節點，步步為營，節節推進，逐項落實，且牽頭部門嚴格落實任務明細，主管部門嚴格把關，逐步、有序推進存量隱性債務顯性化，同時，嚴控隱性債務增量。

4、陜西模式：分類轉型——空殼類融資平臺需加以清理+有條件的融資平臺市場化轉型+公益類的融資平臺轉型為國有企業。是對于那些突破預算硬約束，只為達到融資目的的空殼類平臺機機構，應當及早清理整頓，控制隱性債務的增長;對于那些公用事業類平臺機構，具備一定的公益或準公益屬性，市場整體認可度尚可，也極易過度融資且成為監管真空;對于經營性融資平臺，則是在前兩類債務規模不斷增加后，以一些政府管控的經營性業務，包裝平臺，繼續不斷融資。這三類融資平臺機構呈明顯的遞進性質，且總體上均缺乏核心的償債資金來源，那么就需要通過有序的梳理、整頓、轉型與整合，以最終達到管控隱性債務發生源頭目的。

5、湖南模式：區域平臺整合+嚴控項目融資。為防范和化解隱性債務風險，湖南省于近年出臺了專項化債方案和多項細則。相關文件精神梳理如下：化債思路要圍繞“停緩調撤”嚴控增量隱性債務的發生、“降化轉改”大力化解存量隱性債務、“控量提質”促融資平臺轉型、“開源節流”、“保社會經濟穩定”，整體協調，統籌安排，高起點、高標準、高要求。

由于當前我國地方政府債務問題的現實性壓力巨大：一是許多地方政府的償債高峰逼近，一些地方政府的資金鏈有可能會面臨流動性風險。二是地方政府投融資平臺貸款期限錯配現象嚴重，短貸長投，擠壓央行貨幣政策實施與操作空間，同時，使我國銀行業面臨的流動性風險增大。三是我國地方政府融資是以高杠桿率并以土地未來預期實現價值為支撐的，對中央政府的土地調控政策依賴度很高，由此，進一步給我國銀行業和金融體系帶來極大的風險。同時，在地方政府土地出讓收入銳減的背景下，中央政府推出和實施了1，000萬套保障房建設規劃，也在一定程度上對地方政府債務問題造成壓力和考驗。

綜合上述分析，可以發現，僅靠常規化的單一手段很難實現地方政府債務的有效化解，使其擺脫制度性困境。鑒于此，積極引入信貸資產證券化工具作為化解地方政府債務問題的突破口，是當前的必然選擇。證券化過程本身是促進資產向流動性轉化的過程，不但能拓展融資渠道，分散風險，且可以有效提高資金運用效率。

具體分析，資產證券化對提高我國地方投融資平臺的安全性和流動性具有如下現實意義：

1、能有效盤活大量國有資產，極大緩解我國地方政府到期償債的壓力。地方政府平臺貸款多數向城鎮基礎設施建設、交通設施以及市政建設等基礎設施項目集中，以這些資產作為證券化的主要對象，不但可以有效盤活上述資產，使這些基礎設施項目的資產價值得到極大提升;同時，也可以更好地滿足投資人與發行人在融資、會計、監管等方面的需求。

2、能有效解決資產與債務期限錯配問題，化解存量債務風險。在當前的地方政府融資平臺債務困境中，對銀行貸款或平臺公司的部分資產采用資產證券化技術，通過證券化過程，可以有效化解平臺貸款中資產與債務的期限錯配問題，提高資產流動性，并可以合理化解存量債務的信用風險。

3、能有效解決平臺貸款項目的個性化問題，化解地方債務風險。平臺公司通過運用資產證券化技術，根據不同項目特點、不同風險資產層次，設計并采用個性化的融資模式與方案，可以使不同項目的風險問題得到個性化解決。同時，借助資本市場的廣闊平臺，在實施證券化過程中，實現資金需求與供給的有效對接，提高平臺公司的資產流動性管理能力，達到化解地方政府債務風險的目的。

當前，從現實選擇出發，資產證券化的實施宜采取分階段推進，分步驟發展的原則：近期以引入融資平臺信貸資產證券化為主導，力求化解潛在的金融風險;遠期則應嘗試融資平臺企業資產證券化的開展，盡最大努力實現地方政府債務整體風險的有效化解。具體措施建議如下：

一是要積極穩妥，大力嘗試融資平臺信貸資產證券化的有效突破。運用證券化工具化解地方政府融資平臺債務，對于銀行業來說，可以盤活銀行業的長期債權，降低其風險加權資產;通過證券化的“真實出售”，將融資平臺貸款轉化為銀行業的流動性資產;同時，實現風險的“有效分散和轉移”，商業銀行可以不再需要為此部分資產計提風險監管資本。一方面信貸資產證券化有利于商業銀行有效補充資本金，提高資本充足率水平。據測算，如果每年將2，000億元融資平臺貸款進行信貸資產證券化，按資本充足率15%的標準要求，每年可以實現少注資300億元，有利于減輕商業銀行資本金壓力。同時，商業銀行將融資平臺貸款出售變現，可以有效實現“以存量換增量”的目的，有利于商業銀行資產負債動態管理能力的提高;另一方面，我國基礎設施建設貸款占商業銀行存量資產比重相對較大，由于其在未來有著穩定的可預見現金流，適宜證券化。此外，經過多輪信貸資產證券化的試點與實踐，目前我國已建立起證券化業務發展的操作流程和法律框架，因此已具備在平臺貸款領域嘗試信貸資產證券化業務的可行性。

二是要有效開展融資平臺企業資產證券化，以徹底化解整體風險。與銀行信貸資產證券化相比，融資平臺的企業資產證券化擁有獨特的優勢和特征。首先，發起人由商業銀行轉換為地方政府融資平臺公司，包括城投公司、電力企業、高速公路公司等;其次，地方政府作為融資平臺的主體是公共基礎設施的主要提供者與服務者，而這些資產絕大多數都是債權類或收益權類資產，屬于優質的、可以用于證券化的基礎資產;最后，企業資產證券化作為一種直接融資工具，在引導民間資本進入基礎設施建設領域，優化資源配置的同時，有利于針對融資平臺公司實施證券化，降低融資成本，實現融資變現目標，進而賦予融資平臺更多的財務自主權。此外，資本金周轉效率的提高有利于改善融資平臺公司的資產負債結構，緩解現金流緊張的局面，實現資產向資本轉化，為徹底解決地方政府債務開創條件。

由于當前我國的信貸資產證券化業務已從起步試點階段邁向了大規模實施階段。在資產證券化初期，為保障試點運行的健康發展，在基礎資產的選擇、交易結構的設計、投資機構的準入等相關各個環節的管理與監督都非常嚴格審慎;同時，由于發展的規模所限，信貸資產證券化業務還主要只在有限的金融機構中展開。因此，目前我國的信貸資產證券化業務是在嚴密的監管和高度的風險防范意識下有序展開的，對可能引發的各類風險采取了嚴密的防范措施。證券化業務可能引發的相關風險尚未得到充分的顯現。但我們必須看到，為應對未來隨著我國經濟發展的需要這一業務的大規模展開，以及在試點運營期間所產生的各類問題，我們有必要進一步加強和提高風險防范意識，協調好各管理部門的職能，加強對相關業務的監督和管理，以確保這項業務在我國的健康、可持續發展。

主要參考文獻：

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