湖南張家界市的地方旅游立法現狀與發展

關鍵詞 全域旅游 張家界市 立法現狀 發展方向

基金項目：本文系2018年度湖南省大學生研究性學習和創新性實驗計劃項目結題成果，編號：612。

作者簡介：文啟明，吉首大學張家界學院。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.182

全域旅游將傳統的由點到點式旅游鏈條轉變為聚點成片式旅游區塊，核心是指以行政區域為單位，統籌、協調各項數據資源、社會資源、生態資源，并把旅游業作為核心產業，以此為契機大力發展第三產業，從而帶動第一、二產業鏈的連環發展，是促進當地生態文明和社會經濟共同建設的旅游新形態。

一、發展全域旅游對于張家界市的意義

開展全域旅游項目后，市政府宣布了張家界武陵山大道和張家界高鐵站的建設計劃。這兩項總投資約47億元的基建工程是加速張家界旅游提質升級的重大工程，將徹底破解張家界旅游交通發展的“瓶頸”。同時，投資百億元的張家界旅游新城寧邦廣場項目在張家界高鐵新區舉行開工奠基儀式，該項目用地規模約700畝，計劃引入世界500強萬豪國際酒店集團旗下的兩大高星級酒店品牌——威斯汀酒店和福朋喜來登酒店，將為當地提供幾千甚至上萬個就業崗位，拉動經濟的增長。以上事例足以體現全域旅游的優勢，它不僅僅有助于加大政府資金投入，推動張家界基礎設施建設，優化旅游體驗感，還有助于吸引外來資金，增加就業崗位，穩定張家界社會治安環境，在實現可持續發展的前提下，打造世界知名的一流旅游城市。

二、張家界市關于旅游的地方立法現狀

雖然本市早在2011年就提出“全域提升”計劃;并在2013年，明確了“一城一區、錯位發展;三星拱月，全域旅游”的布局和發展路徑。 但卻未正式將全域旅游寫入地方法規、規章中，政府部門僅依照各個零散的條文，來管理、發展旅游業，導致本市長期未形成相應的全域發展法律規范體系。而今，本市作為全國首批全域旅游示范區建設單位，在這種情形的驅使下，經我市第七屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，湖南省第十三屆人民代表大會常務委員會第三次會議批準，全國首部全域旅游地方性法規——《張家界市全域旅游促進條例》（以下簡稱為“條例”）就此孕育而生。該條例包括七大章節，共五十三條內容。 不僅對公共服務、資源開發、環境保護、責任承擔進行了明確規范，也對鄉村旅游、文化旅游方面進行了改革創新，同時促進了張家界本地特色的傳播與發揚。為張家界大力開展全域旅游提供了基本的法律支持，從而結束了本市發展全域旅游無法可依的局面。

三、張家界關于促進全域旅游立法方面存在的問題

本市雖作為全國首批全域旅游示范性城市，同時也是全國首個頒布全域旅游地方性法規的城市，但從現實情況來看，其相關立法依然無法滿足當地社會的實際需求，無法妥善解決發展全域旅游所遇到的部分突發問題。

（一）現實可操作性較弱

首先，微觀操作方面研究較為欠缺。《條例》雖對本地全域旅游起到了指導作用，這一點毋庸置疑。但條例很大一部分是宏觀指導性內容，比如：應當做什么，從哪方面做，而該怎么做，卻沒有具體細化的表達出來，也未用其他文件進行補充說明某些具體活動如何展開。加之《條例》對于不符合其規定的評判標準，也有部分未做具體說明，這就可能導致現實中有關部門的自由裁量權無形增大，將難以實現實質公平，容易滋生腐敗。

（二）責任承擔形式單一 ，監督保障機制較弱

在條例中，法律責任部分雖然單獨成章，但保障其懲處實施到位的制度并未有相應條款，缺少公眾監督的懲罰會顯得較為形式化，且就立法而言，未對部分行為的具體處理辦法進行明確答復，這會導致實質處罰不到位，容易滋生違法行為的發生，也難以另公眾信服。次者，從條例的具體規定中可以看出，除構成犯罪的情形外，對于旅游經營者的其他違法、違規行為，都是予以財產罰，此種責任承擔形式較為單一，不能起到良好的警示、懲罰作用，通俗的說：不能讓違法違規的旅游經營者們長記性，反而會刺激他們產生繼續違法、違規的欲望，希望通過進一步侵害消費者的利益，來從中補回自己之前失去的利益，這就違背了立法者的本意，屬于立法與現實發展間的脫節問題。

（三）立法規定解決實際問題的能力有限

僅從目前的立法規定來看，現存法律規定對于實際問題的解決能力依然是有限的。對于最關鍵的旅游體驗問題，如：熱門景區“人從眾”，核心道路“車連排”，實景演出“票難求”，住宿環境“臟亂差”，特色產品“推騙漲”等現實問題，依然無法從源頭將其瓦解。

四、完善立法對策的思考

（一）出臺相關解釋文件，完善具體操作流程

以頒布法律補充性文件、發布政府文件或其他形式，將條例中某些僅提出事項，卻未提及具體要求、流程的規定以及缺失的評判標準補充完整，讓公眾了解到政府的具體計劃，監督政府的實施進度，以此來遏制行政自由裁量權肆意擴大的現象，達到保障公眾合法權益的要求。

（二）懲罰公開化，多種責任承擔形式相結合

除涉密或其他特殊情況，要求相關責任部門對外公示每一種違法、違規行為對應哪一種處罰措施，對外公布相關機構、人員懲處的具體情況，避免出現令公眾不服的“內部罰”“形式罰”等。在責任承擔形式方面，筆者認為，懲罰最終目的是要求有關機構、人員知錯能改，日后做到依法、依規辦事，使公眾的合法權益得到應有的保護，而非以苛扣工資、獎金、罰款的形式嚴懲、訓誡相關責任人。僅一味處罰，缺乏教導，可能會導致事與愿違的結果。因此筆者認為，可以比照“駕照”的管理形式，要求違法、違規者除接受相關財產處罰外，同時要求相關人員參加相關宣講課、培訓課，對其開展思想教導，嚴重者可要求其重修相關專業，來達到教主懲輔結合的形式，這樣更有利于減少違法、違規行為的出現。

（三）針對現存常態化違規行為進行補充立法

全域旅游開展的主要目的，是為了廣大消費者有更好的旅游體驗感，吸引更多消費者來此消費。因此，全域旅游法律的制定，要把提升游客旅游質量這一要求放在首位。正如前文所述，對于人群分流，排隊時間長、住宿不理想、消費額突增、產品欺詐、交通擁堵、停車難、餐飲差、環境臟等現實問題，現存立法，還不能有效的全部解決，對于這些“老大難”問題，筆者在此選擇性的闡述一下個人見解。第一，對于產品欺詐問題，大多發生在旅行團中，很多旅客外地而來，并不了解本地推銷的產品實際情況，很多時候僅聽取導游“一面之詞”，而現實中導游提成很大一部分來自于團內旅客的購物消費，因此有些導游會與賣家聯合起來侵犯消費者利益，最為典型的是網上宣稱的一類“購物觀光團”，以低廉的團價吸引消費者報團，再從旅行過程要一點一點讓游客支付高昂的費用。筆者也經歷過類似的情況，在此引用一句名言：“不會有人去做沒有好處的壞事”。對于這種情況，應通過明文立法的方式改變導游取得提成的方式，斷絕團內消費與導游提成間的內部利益聯系，來消除這種降低游客體驗感的行為。 第二，對于排隊時間長的問題，在旅游高峰期，有關部門可實行分段售票、限時入園的制度。分段售票指每個固定時間段設置售票上限，避免一時間售出過多的票，達到控制總人數的目的;限時入園指每一張票指定入園時間，保障同一時刻入園的人數，在景區合理人數范圍內。避免一到節假日景區就出現人長排，步難行，無體驗的局面，讓節假日“在別處看人影，在此處看風景”，這一觀念潛移默化的成為一張最具有宣傳力的名片，深入每一名來此游玩旅客的心中，讓游客體驗到更多的“詩和遠方”，進一步刺激游客在本市吃、住、行、游、購、娛的全領域消費。外表看似實行了“限量”制度，實際來此旅游的消費者數量卻并不會因該制度而過度減少，從長遠來看，更有利于樹立一線國際旅游城市的形象。

注釋：

王晨光.基于“域”變的全域旅游發展研究[J].中國經貿導刊，2019-05-17.

胡昊.張家界：激發全域旅游發展新活力[N].中國旅游報，2017-10-03.

吳凱.張家界市全域旅游促進條例的解讀[EB/OL].張家界市人民政府門戶網站，2018-07-04.