基于全面質量管理視角探索政府采購問題及對策

相玉娟

[摘要]隨著《政府采購法》正式實施，政府采購工作不斷規范，但在實踐中仍存在一些不足。文章借助于全面質量管理理念，采用因果圖分析政府采購問題的根本成因，借鑒PDCA戴明環、ISO 9000思想，采用信息化手段、標準化管理、全員參與、人才庫建設全方位提升政府采購工作質量及效率。

[關鍵詞]政府采購;全面質量管理;PDCA;ISO 9000

[DOI]1013939/jcnkizgsc202007176

政府采購制度最早形成于18世紀末和19世紀初的西方國家，目的是規范政府利用公共資金獲取貨物、服務、工程的行為。我國在2003年1月1日正式實施《政府采購法》，進一步規范和完善了政府采購制度。2017年全國政府采購規模占全國財政支出GDP的比重分別為122%和39%。政府采購必須履行節約能源、保護環境、促進中小企業發展、支持“國貨”等國家政策，政府采購對國家的經濟發展起著非常重要的作用。但在具體實施過程中仍存在一些不足，文章基于全面質量管理視角分析政府采購中存在的常見問題，提出針對性的解決對策。

1全面質量管理的理念

全面質量管理（Total Quality Management，TQM），最早由美國費根堡姆在1961年出版的《全面質量管理》一書中提出，TQM概括總結即全員參與、全過程控制、全面運用一切有效手段、全面控制質量因素。TQM包含質量管理全過程，即質量規劃、質量保證、質量控制，質量保證主要采用質量審計、過程分析方法，質量控制采用因果圖、流程圖、帕累托圖、趨勢圖、控制圖等工具，PDCA戴明環用于質量改進。

因果圖又叫魚刺圖，分析存在的問題及成因的關系。基本步驟：找出存在的問題，分析問題的原因，按照“人、機、料、法、環”等要素進行匹配，找到問題的根本成因。通過因果圖可以找到問題的根源，從而有針對性地提出解決方案。

PDCA戴明環由美國質量管理專家戴明（W Edwards Deming）提出，其基本內容包括四個階段，分別為計劃階段（P：plan）、執行階段（D： do）、檢查階段（C：check）和處理階段（A： action）。計劃階段制訂質量改進計劃，設置目標;執行階段根據預定的目標執行;檢查階段，對照計劃進行檢查，及時糾正和改進;處理階段，總結分析，總結成功經驗，形成質量標準，查找存在問題分析根本原因，找出解決對策。通過“計劃一執行一檢查一處理”的循環操作，達到質量的不斷改進。

ISO 9000族標準作為TQM實踐，是重要的項目質量管理方法之一，基于全過程的標準化質量管理，通過采用過程管理方法和系統管理方法，實現質量提升。ISO 9000質量管理體系強調八大原則，即以客戶為中心、強調領導作用、強調全員參與、強調過程管理方法、強調系統管理方法、進行持續改進、釆用基于事實的決策方法、互惠關系。

2目前政府采購中存在的問題

（1）政府采購預算編制不完整、審批不嚴。預算管理是財政支出計劃，采購工作按照預算執行。項目采購執行前，需要編制項目預算，列出項目可行性分析、市場調查情況、功能需求等內容，預算編制后履行項目審批程序，審批通過后才開展采購工作。但在實際操作中，經常出現項目預算僅簡單幾句話、預算編制內容不完整、未履行審批手續或者審批手續不全，也有很多采購實施、預算審批同步進行，預算審批后補的現象，甚至存在采購金額超過項目預算，預算管理功能形同虛設。

（2）采購需求、評標/評審辦法具有傾向性。政府采購必須履行節約能源、保護環境、促進中小企業發展、支持“國貨”等國家政策，購買進口產品，必須履行財政審批制度。但政府機構采購時需求部門依然希望尋找規模較大的供應商、功能完善進口產品，需求部門理想品牌型號經常有悖于政府采購政策，這就導致在制定采購需求參數時無形中設置部分傾向性、排他性條款。政府機構存在部分合作供應商，雙方溝通比較順暢，對于陌生供應商，政府機構經常存在一定顧慮，對于產品質量、供應商能力等各種不確定因素的擔憂，導致政府機構比較排斥陌生供應商進入，在評標/評審辦法中隱形設置一些傾向性評分細則。基于以上各種因素，采購需求、評標/評審辦法具有隱形傾向性。

（3）采購全生命周期成本較高。由于政府采購存在內部腐敗、高價質低情況，各單位為了改變這種狀態，強化對采購結果的關注，變成了結果導向型采購。結果導向型采購很容易導致低價中標，危害性很大。低價中標容易導致項目質量一般、頻繁發生變更簽證、總費用增加情況。低價中標還容易造成項目全生命周期費用偏高，例如貨物、工程的后期維修、保養、改造費用，甚至部分項目造成負外部性，對其他項目產生負面影響。

（4）驗收結算經常流于形式。采購項目質量如何，除了控制采購需求、項目評審環節外，采購實施過程中監督、項目驗收環節同樣重要。在政府機構經常重視項目采購前端環節，忽視后端驗收環節，直接在驗收單上簽字，未赴現場逐項驗收。這種形式驗收，流程合規，但未發揮實質驗收作用，經常出現實際供應品牌型號不對、數量不符、工程缺少部分環節等問題。

（5）項目采購績效、供應商評價反饋機制不完善。政府采購普遍存在項目采購績效、供應商評價反饋機制不完善現象。采購績效即對項目采購情況進行總體評價，分析存在問題及不足，總結成功經驗。供應商評價反饋即對供應商進行多維度評價，根據評價結果決定下次采購優先級別。項目采購績效、供應商評價反饋機制對采購質量改進起重要作用，但現實中僅有部分單位開展供應商綜合定性評價，評價結果如較好、一般等，這種反饋機制對以后工作指導意義不大。

3利用因果圖分析存在問題的根本成因

（1）政府采購理論、思想意識淡薄。政府機關采購職責采用“管、采、需”分離模式，政府采購涉及多個部門，相關人員協調配合完成采購工作。政府采購包含一系列相關制度政策，需要落實國家相關政策，只有執行部門人員或部分其他人員掌握政府采購制度，很難落實政府采購公平、公正、公開原則。

（2）事后監督檢查多，事前、事中監督欠缺。政府機構采購一般采用內部審計或其他專項檢查模式對工作進行檢查，檢查模式一般采取調閱部分采購檔案資料，對照法律法規、各項規章制度開展檢查。這種事后檢查模式存在一定弊端，檢查問題不及時、不全面，容易通過偽造資料方式應對。缺乏事前預防機制，事中流程監督不足。采購質量只能依靠采購工作人員責任心，不確定因素較多。

（3）項目重視結果，對采購過程管理不足。政府機構采購只關注采購結果及采購價格，忽略采購質量，即只管結果不注重過程管理。在這種理念推動下，經辦人員側重采購最終結果、短期效益，不注重全生命周期管理。對項目驗收、供應商反饋等對結果影響不大的過程管理重視程度不高。

4基于全面質量管理理論提高政府采購質量的技術措施

（1）建立采購管理信息系統，全流程工作記錄留痕。搭建采購管理信息系統，全流程記錄采購工作信息，包含項目立項、預算審批、項目需求、采購方式選擇、發布信息、評審/評標、發布結果、合同審核、簽訂合同、項目驗收、供應商評價等所有流程。通過工作流定制模式，根據不同采購模式設計相應工作流程，根據預設工作流自動流轉項目狀態。通過這種模式，實現自動提醒待辦事項、預警臨近到期合同、分析工作進度延遲原因，完成傳統模式難以開展的統計分析、數據挖掘功能。

（2）全面提高采購公示范圍，建立自動監管功能。政府采購預算編制不完整、審批不嚴，采購需求、評標/評審辦法具有傾向性，驗收結算經常流于形式等問題均與未建立全程自動化監督有關。通過采購管理信息系統擴大公示范圍，全面公示項目預算、項目需求、工作流程等信息，使采購工作在陽光下運行，增加透明度。所有工作接受群眾實時監督，工作人員傾向性、形式化問題將大幅縮減。建立自動化監督系統，共享采購管理信息系統數據，按照各項法律法規、規章制度制定監督規則，自動監督各項采購工作。通過建立檢驗規則提前開展校驗檢查第一時間避免問題發生。監管模式從管結果到管過程，從靜態管理到動態管理。通過擴大公示范圍、建立自動化監督系統使采購工作透明化、智能化，提高了工作質量及效率。

（3）加強績效管理，建立問題、知識管理制度。根據PDCA思想，工作需要進行不斷總結、分析，查找問題對策才能不斷改進完善，質量螺旋上升。績效分析可以根據項目類型、規模選擇部分項目分析，召集工作涉及人員，對采購工作流程進行分析、總結，找出不足及改進方向。采購管理信息系統記錄所有績效情況，用于以后項目參考。根據監督檢查、職工反映情況建立問題清單，在工作中對照問題清單逐項檢查是否存在問題，待問題徹底解決后關閉問題記錄。加強知識管理，建立知識庫，便于相互共享交流。制作各種類型較為完善的案例庫，形成工作參照。

（4）借鑒ISO 9000思想，建立標準化工作流程、模板。ISO 9000族標準基于全過程的標準化質量管理，通過采用過程管理方法和系統管理方法，實現質量提升。建立采購工作標準化流程，所有項目均執行標準化管理。制作全流程標準化模式，例如貨物類/服務類/工程類詢價書、響應文件、各種合同模板、驗收報告模板、績效報告模板、供應商評價模板等。通過這種標準化模式統一不同采購項目之間格式差距，避免內容缺失。

5全面持續改進采購管理的保障措施

（1）強化單位“一把手工程”，提高全員政府采購意識。工作的推動，離不開領導的組織管理。只有得到領導的支持與重視，采購工作改進才能有效開展。政府采購質量全面提升需要全體人員積極參與，轉變傳統思想觀念，建立政府采購意識，落實節約能源、保護環境、促進中小企業發展、支持“國貨”等國家政策，支持國家經濟發展。

（2）強化組織管理、制度建設，加強各部門溝通配合。采購工作涉及需求部門、管理部門、實施部門、法律部門等多個部門，需要加強各部門之間溝通配合。根據單位內部職責分工，建立采購工作規章制度，明確人員崗位職責、工作流程，采用組織方式論模式，解決職責不清，互相推諉問題。

（3）加強采購人才庫建設。政府采購嚴格按照《政府采購法》《招標投標法》《中華人民共和國合同法》等法律法規執行，同時需要執行《政府采購進口產品管理辦法》《政府采購信息公告管理辦法》《政府采購供應商投訴處理辦法》等眾多制度辦法。在此基礎上還需要對采購項目需求具備一定熟悉程度，因此采購人員需具備較高的綜合素質。但實際上很多單位采購人員老齡化比較嚴重，已不適應時代的發展。需要建立采購人才庫，培養采購專業人員，確保采購工作合法、合規，采購結果物有所值。

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