迎接城市更新未來新浪潮

程新文

摘要：在新時代的歷史機遇之下，粵港澳大灣區內各城市熠熠生輝、蓄勢待發，這同樣也賦予了城市更新難得的發展契機。在城市升級改造的同時，如何保留歷史傳承和文脈延續？如何以新技術引領智慧城市未來，推動城市創新？如何在為城市打造新面貌的同時，滿足城市居民新需求？如何實現宏大的戰略目標，又要立足當地實際謀發展，這是大灣區各個城市都需要面對巨大挑戰。

關鍵詞：粵港澳大灣區;城市更新;城市規劃

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0018-23 收稿日期：2020-01-06

1 一場關于城市更新的精彩大幕已正式拉開

2019年是中華人民共和國成立70周年，這70年來，中國城市化進程不斷加快，城市發展布局和結構日趨合理，但同時也面臨著城市開發漸趨飽和、土地資源日益稀缺的現狀。

在此背景下，城市更新成為中國經濟新風口和未來城市發展的新增長極。尤其是2019年以來，城市更新態勢日益火爆。不僅中央和地方政府連續出臺城市更新相關政策，加快推進城市老舊小區改造，社會各界對城市更新的關注度也空前提升，一系列城市更新會議和活動相繼舉辦，“城市更新”成為時下大熱話題。

近年來，城市更新已經成為國內外城市規劃界使用頻率最高的詞匯之一，但這并不是一個新鮮話題。城市更新最早出現于二戰后西方國家對不良社區的改造運動。雖然各個國家的歷史背景和社會經濟條件不同，對于城市更新的具體規劃實施過程和遇到的問題也不一樣，但城市更新的基本發展趨勢卻是大體相同。整體而言，西方國家的城市更新主要經歷了大規模清理貧民窟運動、具有福利色彩的鄰里重建、以市場為導向的舊城再開發，以及注重人居環境與城市可持續發展的多元化復興發展歷程。在不斷地實踐過程中，西方國家的城市更新逐漸形成了成熟的理論體系，同時也積累了豐富的更新改造經驗。

在中國，城市更新則始于上世紀50年代，由于當時政府精力有限加上各項資源短缺，因此城市更新的內容主要著眼于舊城區棚戶和危房改造，以保證居民的基本生活問題。改革開放后，中國經濟飛速發展，城市建設如火如荼，世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化現象應運而生。根據國家統計局發布的“新中國成立70周年經濟社會發展成就報告”顯示：1949年中國常住人口城鎮化率為10.6%，1978年末常住人口城鎮化率也僅為17.9%，2011年，這個數字首次超過50%。到了2018年末，我國常住人口城鎮化率已經達到59.6%，比1978年末上升41.7個百分點。

伴隨城鎮化進程不斷加快，城市化水平持續提升，中國城市發展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。

但與此同時，粗放的城市增長模式與快速擴張所帶來的城市空間利用不合理、土地低效運轉、資源過度消耗以及歷史文化特色遭受沖擊等問題不斷顯現，成為城市良性發展道路上不得不面對和解決的問題。

上世紀90年代后，中國的城市更新以空前的規模和速度展開。隨著城市整體經濟實力的增長和社會生活水平的提高，加之房地產市場和社會各界力量的推動，城市更新模式從一元決策變為多元參與，投資方式從“投入型”轉向“產業型”，進入新的歷史時期。

近幾年，中國大城市開發日趨飽和，存量土地的改造和提升迫在眉睫，城市更新的內涵不斷被豐富，對城市更新的探索與研究愈加成為政府和社會各界關注的焦點話題。

城市更新改造不再是簡單的推倒重建，而是更加注重城市整體空間規劃和土地利用、資源配置的均衡以及人居環境的改善等。新時期、新形勢下的城市更新被賦予更高的歷史使命，成為城市未來發展的新主題。

城市更新是一種將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活動。雖然在中國城市建設過程中，城市更新一直如影相隨，但直到2015年，政府工作報告中才首次引入城市更新相關概念。李克強總理曾指出：“要發展智慧城市，保護和傳承歷史、地域文化，加大公共設施建設”。如果說，以前的城市更新更像是城市建設中錦上添花式的輔助存在，那么現在的城市更新則正式走向臺前挑起了大梁，成為城市發展的新增長點。換句話說，城市更新已經扎根于中國的城市之中，成為實現城市可持續發展目標的核心引擎，具體表現為城市空間盤活、人文記憶再生、社交活力重塑、產業轉型升級、促進經濟發展等幾大方面。在這種背景下，無論是政府還是企業都積極參與到新一輪的城市更新浪潮之中，共同提高城市的可持續性、宜居性和經濟競爭力，以促進城市的繁榮發展，城市更新開始全面爆發。

自2015年始，國家先后提出“有序推進老舊小區綜合整治”舊改計劃、《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》、確定“15個舊改試點城市”等。緊接著在2018年，包括廣州、沈陽、宜昌、長沙等在內的一二線城市紛紛提出城市更新年度計劃、老舊小區改造提質試點工作方案。至2018年底，全國106個試點城市老舊小區被改造，惠及5.9萬戶居民。進入到2019年，城市更新熱潮更是一波接一波，如火如荼，甚至被業界稱為“城市更新元年”。大灣區城市群城市更新工作啟動較早，早在2009年，大灣區內地9城所在的廣東省便與國土資源部開展部省合作，推進節約集約用地試點示范省建設，一場轟轟烈烈的“三舊改造”就此拉開序幕。十年來，廣東省在城市更新方面積累了豐富的實踐經驗。至2019年8月底，全省共實施改造73.59萬畝，完成改造42.58萬畝，投入改造資金1.48萬億元，節約土地約18.88萬畝。進入2019年，廣東省政府又多次出臺有關城市更新的引導支持政策，并制定了更新改造目標。在9月4日發布的《廣東省深入推進“三舊”改造三年行動方案（2019-2021年）》中提到：“至2021年，廣東全省新增實施‘三舊改造面積23萬畝以上，完成改造面積15萬畝以上，投入改造資金5000億元以上，其中珠三角城市新增實施改造面積占比在80%以上。”大灣區城市群城市更新發展空間很大，目前相關工作取得了初步成效，并形成了各自的特點和模式，非常值得借鑒和總結。

2 大灣區9城城市更新政策比較分析

隨著中國大城市開發日趨飽和，存量土地的改造和提升迫在眉睫，房地產行業歷經數十年繁榮發展后，逐漸由增量時代走向存量時代。在舊城、舊廠、舊村“三舊改造”新戰場上，一場轟轟烈烈的城市更新浪潮席卷全國。國家統計局數據顯示，截至2017年年末，中國平均城市化率為58.52%，珠三角城市群城市化率為83.84%，長三角68%，京津冀超過60%。要知道，當城市化率發展至50%時，城市發展便會放緩步伐，城市更新成為城市可持續發展的新機遇。眾多熱點城市包括粵港澳大灣區的廣州、深圳和東莞等一批一、二線城市，紛紛借力城市更新“騰籠換鳥”。隨著城市更新政策的逐步完善，粵港澳大灣區各城市的城市更新進程明顯加快。2018年，大灣區主要城市通過城市更新完成改造的土地面積共計5.4萬畝，同比上升32%，如圖1所示。

2019年9月4日，廣東省自然資源廳發布了廣東省深入推進“三舊”改造三年行動方案（2019-2021年）。方案提到，至2021年，廣東全省新增實施“三舊”改造面積23萬畝以上，完成改造面積15萬畝以上，投入改造資金5000億元以上。其中，大灣區新增實施“三舊”改造面積就達18.76萬畝。廣州新增實施“三舊”改造面積5.4萬畝，完成改造任務面積3.5萬畝，當之無愧成為“舊改之王”，如圖2所示。

大灣區9城土地情況不盡相同，政策、模式也各有千秋。

2.1 廣州城市更新——從“政府引導”到“政府主導”

與深圳不同，廣州以政府為主導，主要改造方向包括微改造及舊村改造。其中全面改造以拆除重建為主，微改造以局部拆建及功能置換為主。這是為了適應廣州地區歷史發展久遠，改造難度較大的問題，因地制宜提出的改造方式。

2016-2018年發布的城市更新計劃中，廣州舊村改造占全面改造土地面積的比重高達85.9%。具體到改造數量上，2019年廣州市已批復舊村46個，體量達2200萬㎡;舊廠323個，體量達1800萬㎡。

2019年4月18日，廣州市發布《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》，創造性地提出了收購（市場評估價）→獎勵（按時簽約）→回購（建安成本價）模式。并且明確了各種舊廠房改造繳交土地出讓金的標準。

2019廣州最新“三舊”改造模式，如表1所示。

2.2 深圳城市更新——市場化程度高

深圳是全國首個城市更新項目無需土地招拍掛，可通過協議出讓的城市。深圳的城市更新主要由市場主導，存量市場是土地供應的主力軍，其最大特點是一二級市場聯動，開發商自主性較強。

2016-2018年深圳城市更新土地供應量高達1.8萬畝，為一級土地成交量的1.5倍。截至2019年9月，深圳已列入城市更新計劃項目805個，已通過城市更新專規批復項目469個，通過率58.3%，實施主體確認公示項目306個，實施率38.1%。

2019年6月11日，深圳市規劃和自然資源局正式印發《關于深入推進城市更新工作促進城市高質量發展的若干措施》，其中提到，規范集體資產管理，嚴禁開發商私下進駐城中村及私下倒賣，降低改造成本及社會風險。同時，本次措施還提出，涉及以集體資產為主的城市更新項目，原農村集體經濟組織繼受單位通過公開招標方式選擇市場主體。

2.3 珠海城市更新——廣深結合：整治、改建、拆建

珠海城市更新以整治、改建、拆建三種方式為主，在城市更新項目開展方式上與廣州模式相同，采用政府優先推動，市場主體后續介入的模式。

2019年，珠海各區域城市更新中長期（2019年至2021年）計劃表陸續公示。據統計總共包含107個項目，囊括了舊村、舊廠、舊城鎮等拆建類、改建類、整治類項目。9月12日，珠海市政府印發《珠海市城市更新項目地價計收辦法》，明確城市更新項目地價按照舊廠房、舊村、舊城鎮、“三地”及補公五個類別進行計價，對珠海市行政區域范圍內經批準的城市更新項目地價計收標準作出了明確規定。

2.4 東莞城市更新——連片改造，潛力巨大

東莞三舊改造的操作主體多元化，政府積極引導各類主體參與。包括政府主導改造模式、單一主體掛牌招商模式、土地權利人自行改造模式三種。其中政府主導改造模式細分為：政府土地儲備模式、政府土地整備開發、政村合作模式。

東莞的城市開發強度接近50%，土地供應量嚴重稀缺。并且由于位居深圳、廣州兩大大灣區重點城市中間，城市更新市場發展潛力巨大。據《東莞市“三舊”改造專項規劃（2015-2020年）》披露，未來五年東莞規劃市級重點改造片區23個，總改造規模約8355.33萬m2。

東莞三舊改造的更新方式主要為連片改造及單宗項目改造，其核心指導政策為《東莞市“三舊”改造實施細則》及《東莞市“三舊”改造實施細則操作指南》等30多份“三舊”改造配套性政策文件，已經建立起了相對完善的政策體系。

2.5 佛山城市更新——“政府補貼市場”模式

佛山三舊改造主要有政府主導、規劃控制、連片改造、市場參與等改造方式。

在舊改業務中，政府擔任主導角色，同時表現出高度的信譽擔保和高度介入性，但在具體的利益分配上更加寬松。對于舊城鎮、舊村莊的居住類用地更新，主要強調非營利公共服務設施的建設要求、更新中房地產項目的建設要求等。

佛山的三舊改造用地總規模為16866萬m2，其中舊廠房規模為11333萬m2，占比為67.2%，舊村莊占比20.84%，舊城鎮占比11.96%，舊廠房改造是其核心。截至2019年9月，佛山房企介入改造情況，如圖3所示。

8月15日，佛山市出臺《佛山市利用集體建設用地新建租賃住房土地供應管理實施辦法》等4份文件，對集體租賃住房土地供應行為、集體租賃住房項目建設運營審批、村級工業園改造配建租賃住房的行為以及城中村存量房源規模化租賃行為進行規范。

2.6 中山城市更新——細分片區功能

中山市三舊改造方式與東莞相同，分為成片拆遷改造及單宗項目改造。

在改造上自主劃分了片區改造功能，將各片區分成了十余個發展差異化的片區，其中主城區細分十余個片區來完善未來的居住、商貿、政務等一系列功能，其他各個片區劃分為綜合服務型片區、特色工業型、歷史文化型、生態休閑型等功能。

作為廣東省面積排名倒數第二的城市，中山市的建設用地使用也已接近“天花板”，存量用地改造成為突破土地瓶頸的唯一方式。2012年至今，中山市累計推動實施三舊改造用地總規模為845.3萬m2，完成改造550.2萬m2。

10月15日，中山市更新局開展了《中山市“三舊”改造（城市更新）專項規劃（2017-2020）》補充完善工作，挖潛舊廠房改造項目348個，面積約1275公頃;新增符合納入條件的舊廠房改造項目188個，面積約532公頃，其中納入后可馬上辦理“三舊”改造方案的75個，面積約159.8公頃。

2.7 惠州城市更新——受深圳影響較大

惠州市三舊改造的更新方式分為政府實施改造;原產權人自行改造;市場主體實施改造;農村集體土地改造;政府主導，引入社會資金成片拆遷改造;國有企業、資產經營公司、集體企業所持有的土地改造等六種改造模式。

由于惠州臨近深圳，故而其三舊改造在模式上受深圳影響較多。據《惠州市惠城區土地整治規劃（2016- 2020）年》（征求意見稿）指出，2020年，惠州閑置土地盤整規模為39.7萬m2。規劃期內，全市將規劃三舊改造項目將達12個，改造規模120.9萬m2，預計總投資18.14億元。

2019年，惠州市自然資源局組織編制的《惠州市“三舊”改造實施辦法（第二次征求意見稿）》 （下稱《改造辦法》）完成修訂正式對外公示。

《改造辦法》明確了“政府主導、規劃統籌、產業優先、公益保障、規范有序、多元共贏”的改造原則，將摒棄以往零散、點狀的改造形式，劃定改造單元推動成片連片、成規模改造的實施。在改造技法上將實施以拆建更新和微改造兩種方式相結合。

2.8 江門城市更新——土地供給寬松 注重市場導向

江門市三舊改造在政策導向上注重統籌協調，注重利益共享，推動連片更新改造，注重市場導向機制。同時江門市也將舊改審批權限下放到區，改造方案審批由各區政府組織，提高涉及三舊改造審批效率。

城市更新現狀：江門市的土地供應相對寬松，2018年江門市區房地產開發用地供應總量達179.3萬m2，相比上年同比增長74.2%，其中商住用地三舊改造供應土地總面積34.5萬m2，占比24.4%。

2019年8月14日，江門市自然資源局 發布關于繼續執行《江門市城鄉規劃局 江門市發展和改革局 江門市財政局關于征收城市基礎設施配套費的通知》的通知，江門市城市基礎設施配套費的征收范圍及對象、征收標準、征收辦法、減免事項等有關規定。

2.9 肇慶城市更新——工改工不征收地價

肇慶市三舊改造政府鼓勵各地探索利用社會資金開展三舊改造，在拆遷階段可通過招標方式引入企業單位承擔拆遷工作，拆遷費用和合理利潤可以作為收（征）地補償成本從土地出讓收入中支付。

在工改工項目上，肇慶市采用不征收土地價款的鼓勵方式。三舊改造符合城鄉規劃且改造后不改變用途的工業用地，能提高土地利用率及增加容積率的工改工項目，不增收土地價款。

自2009-2017年末，肇慶市共批準213個三舊改造項目，批準實施面積1516.33萬m2，至今已動工1453.87萬m2，投入資金345億元。通過三舊改造已完成的保障房項目有7個。

近期頒布的《廣東省深入推進“三舊”改造三年行動方案（2019-2021年）》中，肇慶改造目標任務是：計劃新增實施改造面積達8000畝。另外，到2021年肇慶還須完成“工改工”改造項目任務面積500畝。

未來，粵港澳大灣區將成為國家建設世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體，迎來發展建設熱潮。在新時代的歷史機遇之下，大灣區內各城市熠熠生輝、蓄勢待發，這同樣也賦予了城市更新難得的發展契機。在城市升級改造的同時，如何保留歷史傳承和文脈延續？如何以新技術引領智慧城市未來，推動城市創新？如何在為城市打造新面貌的同時，滿足城市居民新需求？又如何更好打造產、城、人三位一體，迎接城市更新新浪潮……大灣區城市群的城市更新戰略既有統一的思想，形成密切的聯系，又立足本地，各具特色。

可以預見，隨著政府大力的引導支持、城市更新政策體系的不斷完善以及社會各界的積極參與，大灣區城市更新將全面提速，進入嶄新的發展階段。