國(guó)土空間規(guī)劃編制問題探討

劉衛(wèi)東

摘要：國(guó)土空間規(guī)劃是基于原有空間規(guī)劃和職能而提出的創(chuàng)新性、適應(yīng)性和綜合性規(guī)劃任務(wù)。分析了國(guó)土空間規(guī)劃和原有空間規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系，提出了國(guó)土空間規(guī)劃必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，重視生產(chǎn)力布局優(yōu)化，重視經(jīng)濟(jì)區(qū)劃研究，并對(duì)于國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)及國(guó)土開發(fā)空間管制，生態(tài)環(huán)境建設(shè)等問題提出了自己的見解。

關(guān)鍵詞：國(guó)土;空間規(guī)劃;生產(chǎn)布局優(yōu)化

中圖分類號(hào)：TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）01-0036-38 收稿日期：2019-12-10

國(guó)土空間規(guī)劃是我國(guó)深化改革，自然資源管理體制與機(jī)制發(fā)生重要變革，新的自然資源部成立以后，基于原有空間規(guī)劃和職能而提出的創(chuàng)新性、適應(yīng)性和綜合性規(guī)劃任務(wù)。目前全國(guó)各地正在如火如荼地開展國(guó)土規(guī)劃編制，形成了一系列創(chuàng)新性成果。但是，如何編制好國(guó)土空間規(guī)劃，科學(xué)地進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃管理，就本人管見所及，有些問題仍然需要引起重視，進(jìn)行深入研究。

國(guó)土空間規(guī)劃是原有空間規(guī)劃體系的繼承和發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土整治規(guī)劃是我國(guó)過去最具有代表性的空間規(guī)劃。空間規(guī)劃在科學(xué)上是相對(duì)于部門（行業(yè)）規(guī)劃而言的。例如，農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃等都是大家非常熟悉的部門（行業(yè)）發(fā)展規(guī)劃。部門（行業(yè)）規(guī)劃以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，而空間規(guī)劃則是以空間優(yōu)化為核心。

國(guó)土空間規(guī)劃致力于以國(guó)土統(tǒng)籌人口、資源、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，打破原來部門發(fā)展規(guī)劃以我為中心爭(zhēng)奪資源，原有空間規(guī)劃因?yàn)榉謱儆诓煌块T，部門利益競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)劃編制和管理格局。各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接，容易產(chǎn)生規(guī)劃目標(biāo)、戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置、管理政策不協(xié)調(diào)，相互割裂，甚至相互矛盾，造成資源浪費(fèi)，投資效率較低，經(jīng)濟(jì)效果差，環(huán)境生態(tài)破壞，不利于區(qū)域可持續(xù)的態(tài)勢(shì)。國(guó)土空間規(guī)劃綜合原有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土整治規(guī)劃的科學(xué)職能和研究任務(wù)，通過規(guī)劃編制，形成科學(xué)、合理，具有法律保障的“一本規(guī)劃”和“一張圖”，實(shí)現(xiàn)原有“多規(guī)合一”。按照國(guó)土空間規(guī)劃“一本規(guī)劃”和“一張圖”一直干到底，不僅能夠做到有力地提高規(guī)劃實(shí)施的可行性和管理的可操作性，也能夠使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境建設(shè)過程中少折騰，克服政府官僚主義和形式主義的危害。

國(guó)土空間規(guī)劃編制首先應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)國(guó)土是具有主權(quán)意義的物質(zhì)空間。國(guó)土具有區(qū)位、權(quán)益和實(shí)物三位一體的性質(zhì)。

國(guó)土空間規(guī)劃要認(rèn)真研究地理環(huán)境的區(qū)域相似性和差異性，注意揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該遵循自然環(huán)境地域分異規(guī)律和生產(chǎn)布局規(guī)律。區(qū)位論在科學(xué)上也就是生產(chǎn)布局理論，區(qū)位論強(qiáng)調(diào)區(qū)位級(jí)差地租的杠桿作用，突出市場(chǎng)對(duì)于資源的基礎(chǔ)性配置作用。除區(qū)位論外，生產(chǎn)地域綜合體理論也是重要的生產(chǎn)布局理論，生產(chǎn)地域綜合體理論強(qiáng)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃，按比例科學(xué)發(fā)展，生產(chǎn)布局可以按照市場(chǎng)供求關(guān)系、產(chǎn)品生產(chǎn)過程、資源循環(huán)利用過程和基礎(chǔ)設(shè)施共享等優(yōu)化生產(chǎn)布局設(shè)計(jì)和地域經(jīng)濟(jì)組織。依照生產(chǎn)地域綜合體理論，科技發(fā)展，理性增長(zhǎng)和宏觀調(diào)控有利于資源的節(jié)約集約利用。

國(guó)土是政府管轄空間，各級(jí)政府是國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施和管理的主體。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象明顯，國(guó)土空間規(guī)劃編制既要尊重區(qū)域合理權(quán)益，通過建立利益誘導(dǎo)機(jī)制，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域合作和競(jìng)爭(zhēng)活力。與此同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃還必須促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，消除諸侯經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)分割的不利影響。國(guó)土規(guī)劃要積極推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群和區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)。

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的技術(shù)力量相對(duì)雄厚。近年來，主體功能區(qū)規(guī)劃適應(yīng)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)需求，也得到了政府部門高度重視。這是國(guó)土空間規(guī)劃編制的有利條件，也提出了國(guó)土空間規(guī)劃創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)不應(yīng)該是上述各種規(guī)劃目標(biāo)的綜合。國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)是為建立繁榮、富強(qiáng)、健康、安全、和諧的美麗中國(guó)。國(guó)土空間規(guī)劃是基于國(guó)土資源合理開發(fā)、利用、保護(hù)和改造，通過土地利用合理供給，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)，形成生產(chǎn)力布局優(yōu)化格局，推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力增強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)真正落到實(shí)處。

從傳統(tǒng)的觀點(diǎn)看，土地利用規(guī)劃的核心是土地資源合理利用，土地只是生產(chǎn)力發(fā)展的基本要素之一。城鄉(xiāng)規(guī)劃是土地利用+景觀設(shè)計(jì)+建筑填充，城鄉(xiāng)建設(shè)只是國(guó)土空間的一部分。主體功能區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)土地生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能的區(qū)分;按開發(fā)方式，國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大功能區(qū)域。主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)際上只是國(guó)土空間的均質(zhì)性類型區(qū)劃。從經(jīng)濟(jì)意義上講，每個(gè)功能區(qū)只是一個(gè)整體的一部分。例如，國(guó)家主體功能區(qū)劃分，本質(zhì)上它是把整個(gè)國(guó)家范圍的領(lǐng)土或者領(lǐng)海看成是一個(gè)整體，每個(gè)功能區(qū)必須依靠其他功能區(qū)而獨(dú)立存在。就像人體一樣，西醫(yī)將人體分為各個(gè)器官，并將一些相關(guān)的器官組成系統(tǒng)，例如循環(huán)系統(tǒng)、消化系統(tǒng)、呼吸系統(tǒng)、運(yùn)動(dòng)系統(tǒng)、內(nèi)分泌系統(tǒng)、生殖系統(tǒng)、免疫系統(tǒng)等七大系統(tǒng)。這里，各個(gè)系統(tǒng)具有獨(dú)立的功能，共同支撐著人體這個(gè)整體的生存和發(fā)展。

國(guó)土空間規(guī)劃必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，重視經(jīng)濟(jì)區(qū)劃。經(jīng)濟(jì)區(qū)劃是以城市為中心，帶動(dòng)周圍農(nóng)村，統(tǒng)一組織生產(chǎn)和流通而形成的地域生產(chǎn)綜合體。經(jīng)濟(jì)區(qū)和主體功能區(qū)不同，它強(qiáng)調(diào)專業(yè)化與綜合發(fā)展相結(jié)合，城市中心的輻射和集聚作用，國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的相對(duì)完整性。主體功能區(qū)劃屬于類型區(qū)劃，在空間分布上具有不連續(xù)性。經(jīng)濟(jì)區(qū)劃屬于區(qū)域個(gè)體識(shí)別，在空間分布上具有獨(dú)立的唯一性。

國(guó)土空間規(guī)劃基于國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，必須明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要充分利用資源稟賦，經(jīng)濟(jì)建設(shè)設(shè)施基礎(chǔ)，合理投資，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提高，人口再分布，環(huán)境保護(hù)和建設(shè)等均是國(guó)土空間優(yōu)化的基本內(nèi)容。過分強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，不研究生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)布局規(guī)律，容易陷于環(huán)境決定論的泥沼。

國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)不僅包括土地利用需求和土地質(zhì)量匹配為核心的土地利用適宜性評(píng)價(jià)，還包括土地質(zhì)量和生產(chǎn)布局需求適應(yīng)性的生產(chǎn)布局適宜性評(píng)價(jià)，土地質(zhì)量和景觀設(shè)計(jì)要求相得益彰的景觀美化適宜性評(píng)價(jià)、土地生態(tài)自平衡和自我修復(fù)能力與環(huán)境破壞損益的區(qū)域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，不僅應(yīng)該科學(xué)地論證土地利用的適宜性，更加重要的是應(yīng)該加強(qiáng)區(qū)位分析，重視確定和判斷不同土地用途轉(zhuǎn)型的可能性和生態(tài)脆弱性。

資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，應(yīng)該注意該研究的本來研究前提是基于封閉性區(qū)域。現(xiàn)實(shí)環(huán)境條件下，經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，人口遷移、商品流動(dòng)、信息經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的常態(tài)，城市經(jīng)濟(jì)區(qū)由單一經(jīng)濟(jì)中心，演替為多中心，甚至具有網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的城市連綿區(qū)，對(duì)于人口、資源、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的“流”的識(shí)別和測(cè)算，是基于開放型經(jīng)濟(jì)區(qū)域的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)成功的保證。

國(guó)土空間規(guī)劃力求區(qū)域范圍內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)均衡。實(shí)際上，國(guó)土空間規(guī)劃又必然打破區(qū)域范圍內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)均衡，更加強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)分工和合作，要求充分發(fā)揮地域?qū)ｉT化生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)。地域?qū)ｉT化生產(chǎn)，有利于發(fā)揮自然資源優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，有利于降低生產(chǎn)成本，有利于基礎(chǔ)設(shè)施配套和生產(chǎn)服務(wù)體系建設(shè)和完善，有利于發(fā)揮集聚效益和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，有利于科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率，有利于實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用和減少環(huán)境污染，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境美化。國(guó)土空間開發(fā)過程中實(shí)行用途管制，其理論前提是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，生產(chǎn)布局優(yōu)化，土地得到充分合理有效利用。國(guó)土空間優(yōu)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾是發(fā)展不充分和不平衡的矛盾。非均衡開發(fā)是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律和效率優(yōu)先的合理選擇。國(guó)土空間規(guī)劃采用非均衡發(fā)展模式和用途管制策略，務(wù)必要看到由此帶來的土地發(fā)展權(quán)不平等，正視耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)區(qū)域分工，用途不同所帶來的單位土地面積經(jīng)濟(jì)報(bào)酬的差距，必須通過建立公平合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保護(hù)和資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)保護(hù)，應(yīng)該看到“綠水青山就是金山銀山”的潛力。也必須看到資源優(yōu)勢(shì)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)變成市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，需要一定的前提和條件。例如“綠水青山”通過鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，變成農(nóng)村致富的有效途徑，其主要得益于改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民生活水平有了很大提高，旅游休閑健體成為了廣大人民群眾的消費(fèi)需求的一部分，形成了有效的旅游市場(chǎng)需求。我國(guó)近年來豬肉供應(yīng)緊張，一方面是因?yàn)榉侵挢i瘟疫情所致;在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因環(huán)保壓力限制生豬產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，零星散養(yǎng)農(nóng)戶大量快速退出養(yǎng)豬行列，土地政策與發(fā)展規(guī)模化養(yǎng)豬的要求不相適應(yīng)，在零星散養(yǎng)戶大量退出后，規(guī)模化生產(chǎn)沒有形成足夠的市場(chǎng)供應(yīng)能力密切相關(guān)。適應(yīng)我國(guó)工業(yè)化和城市化發(fā)展，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村振興，自然保護(hù)區(qū)和耕地保護(hù)區(qū)建立等各項(xiàng)需要，國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)和政策不能一刀切。