改革土地計劃管理方式的原因和影響

成立 魏凌

摘要：土地計劃管理的本質是政府“自上而下”運用公權力對土地開發權進行配置和管理。2019年的中央經濟工作會議明確提出“要改革土地計劃管理方式”，這主要是由于現有的土地計劃管理制度難以平衡公平和效率，同時新《土地管理法》實施后需要制度配套。未來通過改革土地計劃管理制度，將有助于深化土地制度改革、推動土地財政向稅收財政轉型和服務優勢地區的高質量發展。

關鍵詞：土地制度改革;土地計劃管理;土地財政;區域經濟

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）01-0039-40 收稿日期：2019-12-30

中央經濟工作會議2019年12月10日至12日在北京舉行。會議總結了2019年經濟工作，對當前經濟形勢作了分析，并部署了2020年經濟工作。在2020年深化經濟體制改革的工作中，會議明確提出“要改革土地計劃管理方式”。這會對我國未來的土地制度和財稅制度改革以及區域經濟發展產生重大影響。

1 土地計劃管理改革的兩大動因

1.1 自上而下的土地計劃管理難以平衡公平和效率

土地利用年度計劃是國家對計劃年度內新增建設用地量、土地整治補充耕地量和耕地保有量的具體安排。土地利用計劃管理是我國在現行產權制度和政府管理體制下開展土地非農化調控的制度選擇，其本質是政府“自上而下”運用公權力對土地開發權進行配置和管理。但在這種純計劃的管理制度下，一方面中央與地方、地方與項目之間的信息不對稱和政府決策者的有限理性會導致計劃用地指標與實際項目需求難以精準匹配，不少地方都有“端著鍋找米”和“端著米找鍋”的現象，制約了土地非農化帶動經濟增長的效率;另一方面，在土地財政和政績考核的利益驅動下，地方政府往往重指標申請而輕批后管理，批下的土地指標在分配過程中又容易集中于能產生較高收益的項目和區域，從而造成新的區域發展不公平。

1.2 為新《土地管理法》的實施做好制度配套

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案（下稱新《土地管理法》），自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙，并規定土地利用年度計劃應對集體經營性建設用地作出合理安排。受過去的土地管理體制所限，2016年第三次修訂實施的《土地利用年度計劃管理辦法》并未包含集體經營性建設用地，仍然是以新增建設用地作為土地計劃管理的核心。新《土地管理法》2020年實施以后，對集體經營性建設用地入市的空間規劃、指標管理、區域分配、評估考核等問題就需要進一步的研究和規范，并在條件成熟后對《土地利用年度計劃管理辦法》作出新的修改和調整。

2 土地計劃管理改革的三大影響

2.1 土地計劃管理方式改革是下一階段土地制度改革的重要組成部分

雖然新修訂的《土地管理法》在“三塊地”改革上邁出了一大步，但對占農村集體建設用地主體的宅基地入市改革上仍然限制在農村集體經濟組織范圍內，這與構建城鄉統一的建設用地市場的目標有一定的距離。而現在自上而下的土地計劃管理制度與集體建設用地市場化的發展方向本身也存在一定的矛盾。因此，未來通過改革土地計劃管理方式，將集體經營性建設用地指標納入計劃管理，創新管理方式和管理手段，建立統籌經濟效率、區域公平和行政績效的建設用地指標配置方式，將會有力推進下一階段的土地制度改革深化。

2.2 有助于推動土地財政向稅收財政轉型

土地計劃管理制度的改革與土地財政的改革本身就是緊密相連的。2019年在整體經濟下行壓力加大和房地產調控保持基本穩定的環境下，土地市場增長明顯減緩。根據財政部公布的數據，2019年前11月，土地出讓收入同比增長8.1%，相比上年增速下降了20.8個百分點。為緩解地方財政壓力，支持其減稅降費，2019年9月國務院印發的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》中提出了保持中央和地方增值稅“五五分享”比例穩定，調整完善增值稅留抵退稅分擔機制和后移消費稅征收環節并穩步下劃地方三大措施。在2019年12月的中央經濟工作會議的文件中，“改革土地計劃管理方式”與“深化財稅體制改革”放在一句內，這意味著未來中央會統籌考慮土地計劃管理制度和土地財政制度的改革，并將制定相關制度措施來優化房地產稅收體系和培育夯實產業稅源，逐步實現由土地財政向稅收財政的轉型。

2.3 服務優勢地區的高質量發展

新增建設用地指標的規模對一個地方的城市化和工業化發展具有直接的影響。2019年12月的中央經濟工作會議提出“要加快落實區域發展戰略，完善區域政策和空間布局，發揮各地比較優勢，構建全國高質量發展的新動力源”。2019年12月15日，習近平總書記在《求是》雜志發表的重要文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》中提出：“要加快改革土地管理制度，建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜，城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府統籌負責。要使優勢地區有更大發展空間。”當前以城市群為主體的發展格局已經不適合于過去我國主要按行政單元分配建設用地指標的管理方式，未來通過土地計劃管理方式的改革，使建設用地指標更多更好地與京津冀、長三角、粵港澳大灣區里的中心城市和重點城市相匹配，不斷提升土地資源的利用效率，充分激發優勢地區的集聚經濟效益，推動優勢地區的經濟高質量發展，將有力地引領帶動區域協同發展。

參考文獻：

1.馮俏彬.以深化八大改革推動經濟量增質升.中國經濟時報.2019.12.27 （A05）

2.朱宗威.土地計劃管理改革釋放何種信號.瀟湘晨報.2019.12.13 （A02）