英國房產(chǎn)稅征收的經(jīng)驗和啟示

張興

摘要：英國是世界上較早建立房產(chǎn)稅收制度的國家，擁有比較完善的管理體系。深入分析英國房產(chǎn)稅征收方式和特征，試圖找出在稅收管理方面值得學習和借鑒的經(jīng)驗，以期為我國房產(chǎn)稅改革和房地產(chǎn)制度建設提供參考。

關鍵詞：英國;市政稅;房產(chǎn)稅

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0046-50 收稿日期：2019-11-18

2019年在英國學習自然資源管理制度期間，讓我感受到了一種欣喜和收獲。正好這次培訓課程講述了房產(chǎn)稅收體系和房產(chǎn)估價、方式及用途等方面基礎知識，我出于長期以來對房地產(chǎn)管理行業(yè)的興趣，并結合我國房地產(chǎn)稅改革，與外方老師就房產(chǎn)管理機制、管理模式和手段等方面積極互動交流，有了系統(tǒng)而具體的認識，使我拓寬了視野，受益匪淺。

稅收是國家干預和調(diào)節(jié)經(jīng)濟并使經(jīng)濟平衡發(fā)展的重要工具。英國是現(xiàn)代“房產(chǎn)稅”的發(fā)源地，在推動房地產(chǎn)管理制度改革和經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，后來許多國家房產(chǎn)稅政策制定都借鑒了其較為健全、高效的房產(chǎn)稅征收體系的經(jīng)驗。雖然中英兩國歷史不同，制度有異，但是英國基于社會歷史對房地產(chǎn)管理所做的頂層設計構思以及為順應不斷發(fā)展演變的社會經(jīng)濟變革而對房產(chǎn)稅征收所做的一些實踐經(jīng)驗是值得我們進一步思考和借鑒的。

1 英國開征房產(chǎn)稅簡要概述

英國作為世界上開征房產(chǎn)稅最早的國家之一。從1667年的爐灶稅到1691年的戶稅和窗稅，再到1851年針對住宅用房和商業(yè)用房的房產(chǎn)稅。對英國而言，延續(xù)了400多年的稅收征收方式，經(jīng)進化演變發(fā)展成為如今的房產(chǎn)稅，可以通過直接或間接方式流入本地的稅收收入當中。

英國房產(chǎn)稅可追溯到1572年的英國《貧窮法案》（Poor Law Act 1572）中開征強制性的地方房產(chǎn)稅，更多稅收來源不是基于擁有者而是占用使用者，在稅法邏輯上是誰占用使用房產(chǎn)，誰就來交稅原則。英國領土由英倫三島蘇格蘭、英格蘭、威爾士和北愛爾蘭四個區(qū)域構成，各個區(qū)域征收環(huán)節(jié)中的稅收政策可按照實際狀況做出一定的變動或調(diào)整，2005年4月1日之后，威爾士采用新修訂的房產(chǎn)稅分級標準，新增I類級房產(chǎn)稅收取比例，與其他三個區(qū)域的政府設置和稅收政策略有不同。房產(chǎn)使用者的納稅收入用于資助當?shù)毓卜眨苿恿斯哺＠鐣闹贫然M程。

從表面上來看，英國規(guī)劃體系包含國家（National）、區(qū)域（Region）、郡（County）、區(qū)/鎮(zhèn)（District/Borough）級四級行政區(qū)劃體系，中央和區(qū)域的時限為20年，郡級和地方規(guī)劃一般為5年。在規(guī)劃制定過程中，上級規(guī)劃控制下級規(guī)劃，上級可直接否決下級規(guī)劃，下級規(guī)劃則必須修改。但在實際操作中，上級規(guī)劃僅從戰(zhàn)略宏觀角度間接影響下級規(guī)劃的制定，原則上或者發(fā)展方向上只要不與上級規(guī)劃相悖，郡、區(qū)/鎮(zhèn)兩級基層行政區(qū)劃的作用更趨明顯。

從稅法角度來講，英國的稅收主要基于收入、資產(chǎn)這兩方面制定收入稅率和資產(chǎn)利得稅相應稅率，其中房地產(chǎn)資產(chǎn)是地方政府一個重要的稅收來源，資產(chǎn)的增值產(chǎn)生的稅收，也是產(chǎn)生財政收入的主要來源。當然土地擁有者可采取一系列方法盡可能減少納稅支出，如在實際操作中土地擁有者可以借助土地租賃行為降低納稅比例，同樣房產(chǎn)擁有者也可通過房屋出租方式減少納稅。

2 英國開征房產(chǎn)稅主要方式和特征

這個稅制在1988年通過的《地方政府金融法案》（Local Government Finance Act 1988），相當于當?shù)卣囊粋€金融法，又對稅法進行了一個重新修訂、補充和跟進，對于可征用的稅收體系分為住宅房產(chǎn)稅（市政稅）和非住宅房產(chǎn)稅（商業(yè)房產(chǎn)稅）兩大類：一類針對國內(nèi)居住住宅房產(chǎn)，實際上起初稱為“社區(qū)費”（Community charge），住宅房產(chǎn)的名義價值通過社區(qū)費的概念收取，后來改稱地方市政稅（Council Tax）概念，當?shù)卣笾?5%的稅收是來自于市政稅，是英國地方政府重要的收入來源之一。二類針對商用的非住宅房產(chǎn)稅，即非住宅房產(chǎn)使用（non-Domestic Rates），約占英國總稅收的3.5%，通常年平均征收比例約為98%。

2.1 住宅房產(chǎn)稅征收

住宅房產(chǎn)稅的征稅基于房產(chǎn)的評估價值。英國2005年起對樓房、公寓、城鎮(zhèn)平房、租賃房、活動房及居住用途的船舶等住宅需依照市場評估價值繳納市政稅，不論住宅是自住還是出租均需納稅。改擴建或拆除等情況造成房產(chǎn)價值發(fā)生變化的，納稅人可以申請重新評估房產(chǎn)價值。稅率由地方政府自行確定，其做法是：對于每個等級房產(chǎn)規(guī)定相應的納稅額比例，并對各價值等級內(nèi)應稅的住宅數(shù)量作出必要的統(tǒng)計。

1991年4月1日，英國針對所有住宅房產(chǎn)市場價值制定了8個不同的稅收評估標準，通過8個分級征收標準在全國實施住宅房產(chǎn)納稅。將本區(qū)域內(nèi)的所有住宅類房產(chǎn)依照市場價值進行從最低級A到最高級H 8個不同等級的區(qū)分，對大致的房產(chǎn)內(nèi)容和價值進行初步的估算，對不同類型的住宅房產(chǎn)做出差異性繳納等級界定，可對應找到相應的納稅額度，這樣在全國范圍形成了一個基本的、初步的評估體系。除經(jīng)濟狀況與財政收入發(fā)生重大變動特殊情況外，一般以每5年周期再重新評估一次。

房產(chǎn)價值不同的等級次的房屋對應的稅率不同。英國按照專職權威房產(chǎn)評估機構的價值評估，政府將住宅房產(chǎn)價值應稅高低劃分為A-H 8個等級，以D等級為基準價，其他等級參照D稅級標準。稅率和房產(chǎn)類別直接關聯(lián)，A類型房產(chǎn)稅最低，H類型房產(chǎn)稅最高。通過A到H不同價值的變化，當?shù)卣畷鶕?jù)當?shù)貙嶋H情況，針對8個不同等級給予相應的累進稅率，制定不同類別的計稅方式，最終實現(xiàn)稅收的收取。例如，2018年英國2430萬套住宅，其中劃歸為A類別的住宅房產(chǎn)稅，按照房產(chǎn)市場評估價值，與面積大小沒有直接關聯(lián)，全國平均折算每套上交1114英鎊市政稅，最高級別H達到3343英鎊。當然有時當?shù)卣矔@個市政稅作出相應的浮動，但市政稅必須及時繳納，否則政府會通過法律途徑提起訴訟。若對房產(chǎn)價值評估分類持反對意見，房產(chǎn)存在受其他開發(fā)因素對房產(chǎn)價值、級別產(chǎn)生一定的影響，邏輯上可以向政府或法院提出申訴，要求做出相應的調(diào)整，但通常法院不一定支持提出的申訴，不會對房產(chǎn)評估價值類型進行調(diào)整，申訴過程中法院很可能推向更高級別稅率，理論上可以這么做，現(xiàn)實中卻很少發(fā)生。

英國所有注冊的房子都需交房產(chǎn)稅，當然對一些特殊群體，堅持以人為本的政策導向，會有特殊稅收優(yōu)惠政策給予關照，如學生、外交、軍人、殘疾或嚴重智障而沒有能力等群體的住宅空間可以享受市政稅級減免政策，無人居住或又無人租用的住宅房產(chǎn)享有6個月免稅期，地方政府有權提高稅率以激勵空房源的充分占用使用。長期閑置空房或第二套房產(chǎn)同樣需繳納房產(chǎn)稅，則可減征50%。以家庭中兩個成年人共同居住，若僅有一名成年人居住則按25%市政稅折扣優(yōu)惠。

2.2 非住宅房產(chǎn)稅征收

英國商業(yè)用房、其他個人商業(yè)用房實施房產(chǎn)征稅政策，非住宅房產(chǎn)稅的征收是基于房產(chǎn)的年凈收益。2015年4月1日，英國一家政府附屬的價值評估官方機構，對非住宅房產(chǎn)類型制定了一個針對性的、大致的稅率評估標準，根據(jù)市場租賃價值對非住宅房產(chǎn)應稅稅率進行獨立評估，稅率會因房產(chǎn)占有使用的用途不同而不同。

非住宅房產(chǎn)稅和市政稅存在一定的區(qū)別，更多指的是商店、寫字樓、倉庫、工廠或其他非住宅等商業(yè)經(jīng)營性的的房產(chǎn)，作為運營商業(yè)的住戶或租戶。從1990年開始非住宅房產(chǎn)稅的全部收益歸中央政府所有，中央政府有支配和利用專項基金的權力，地方政府并不享有占有使用權，但可使用按人口基數(shù)轉移支付、撥款反饋的稅額。除非因自然災害原因對房產(chǎn)帶來影響可申請降級稅率，否則納稅難以避免。在商業(yè)的實際運營中，即使在經(jīng)濟不景氣或者經(jīng)營瀕臨公司破產(chǎn)特別情況下，對于運營商業(yè)客戶而言，降低可征納稅量比較困難，仍需向政府足額足量交稅。應繳納稅額等于乘以相應等級非住宅房產(chǎn)占用使用的實際繳納稅額比率（非住宅評級乘數(shù)）獲得年度稅費，例如，應繳納稅額10000英鎊，評級稅收乘數(shù)為40%，每年需上交4000英鎊的稅費。

3 英國房產(chǎn)稅開征的啟示和借鑒

3.1 房產(chǎn)稅收充當了政府解決社會問題的重要角色

英國的發(fā)展也面臨著住房提供不足，收入不平衡導致的大量普通工作人員無力承擔住房費用（包括租賃和購買）等一系列社會問題。對于這些問題的解決英國當?shù)卣ǔ檬袌龅牧α拷Y合規(guī)劃許可作為手段，調(diào)動社會資本來推動問題的解決。如對于任何新的開發(fā)或改造項目政府都會以規(guī)劃許可的附加條件向開發(fā)商要求免費的經(jīng)濟適用房、社區(qū)就業(yè)等，以行政手段交易取得部分社會問題的解決和緩和。我國以政府為主導，有著強大的財政基礎，對房產(chǎn)征稅有利于優(yōu)化我國財政收入結構，克服地方財政過度依賴土地出讓金。英國住宅房產(chǎn)稅征收經(jīng)驗表明，住宅房產(chǎn)稅是地方政府財政稅收的唯一渠道來源，地方財政稅收推動了公共基礎設施建設進程。

3.2 明確房產(chǎn)稅開征等級規(guī)范標準

英國房產(chǎn)稅按地區(qū)和市場評估價值進行房產(chǎn)稅率分級繳納，地方稅法明確地方政府5年循環(huán)周期定時開展納稅者房產(chǎn)市場價值進行重新定級評估，界定房產(chǎn)納稅最高額和最低額界限，采用累進稅率，側重于重新評估房產(chǎn)納稅者房產(chǎn)市場價值分布統(tǒng)計。鑒于我國地域遼闊，東、西、中部區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差異較大，可以嘗試借鑒英國制定不同類別的計稅模式征收房產(chǎn)稅。在實際具體操作中，地方相關部門可以成立專門的征稅機構或委托專業(yè)權威的評估機構進行，房產(chǎn)價值評估以我國頒布的基準地價級別范圍，明確不同的房產(chǎn)征稅系數(shù)，提高房產(chǎn)價值評估的公允，保障房產(chǎn)稅開征效率，進而實現(xiàn)征收的良性發(fā)展。

3.3 完備的房產(chǎn)稅登記系統(tǒng)

英國對于承載建筑物的土地，本著房從屬于地、房隨地走的原則予以登記，政府不保護未登記的土地買賣、抵押行為。土地登記局的宗地信息分5級進行保密，土地所有權人、宗地圖等信息完全公開。同時按照與房屋關系的密切程度，劃分不同的查詢權限，如交易相關人可查詢房屋土地權屬、土地（及地上房屋）的情況、產(chǎn)權人的情況、交易情況和限制條款、抵押等利益相關方、勘測定界圖等信息。普通人則僅能查詢房屋面積等基本信息，較好地把公民的知情權與保護隱私有機結合起來。

英國房產(chǎn)稅征收做法表現(xiàn)出配套性和完整性，從對房產(chǎn)納稅人的信息、能力、地點、居住狀況及減免條款等方面均進行了信息數(shù)字化處理，有效掌控了稅源。2011年上海、重慶開始試點房產(chǎn)稅以來，經(jīng)過近9年的試點探索，取得的改革成效僅是初步的、階段性的，相較而言，鑒于我國實施房產(chǎn)稅試點周期短，很多方面和環(huán)節(jié)有待進一步完善、精細準備。借鑒英國房產(chǎn)稅收登記經(jīng)驗，可以啟發(fā)我國房產(chǎn)稅在改革的初步成效基礎上，著力破解房產(chǎn)稅的關鍵節(jié)點問題，延長試點和擴大試點范圍中加快推進征管信息系統(tǒng)建設，健全完善征管手段和方式。

建立和完善房地產(chǎn)登記和評估制度。我國在逐步建立起房地產(chǎn)登記制度的同時，也要著手完善評估體系。建立并完善估價人員考試注冊制度、估價機構的注冊管理制度和估價執(zhí)業(yè)管理制度。同時要積極引入第三方機構，由社會民間中介組織承擔，既節(jié)省了時間成本和經(jīng)濟成本，又有利于征稅過程中的開放、透明。

4 幾點建議

4.1 盡快推進房產(chǎn)稅征收立法

法律是蘊含法治精神的國家規(guī)則，法律體系建設是一切制度建設的基礎和保障。近年來，我國房產(chǎn)稅收處在不停地摸索中，積極嘗試“試水”探路試點，以求不斷推進。從房產(chǎn)稅制度體系和組織結構層面來看，借鑒國外發(fā)達經(jīng)濟體房產(chǎn)稅征收經(jīng)驗，順應形勢積極推進房產(chǎn)稅立法，配套相應的法律法規(guī)對房產(chǎn)稅的設立、運行結構、稅收規(guī)則等進行相應規(guī)定，確保房產(chǎn)稅征收管理的規(guī)范標準化。

“所當乘者勢也，不可失者時也”。隨著新時期國家機構職能的調(diào)整和合并，按照部門職責，順勢而為，改革要于法有據(jù)，固本強基，做好頂層制度與行業(yè)相關制度銜接，推進房產(chǎn)稅收條例立法進程，盡快建立健全房產(chǎn)稅征收相應的法律體系，立足行業(yè)，秉承用制度保駕推進征收工作法制化、制度化、規(guī)范化步伐，為房產(chǎn)稅征收提供法律依據(jù)，增強依法征收的權威和效能。

4.2 構建公平公正的房產(chǎn)稅收征收原則

馬塞諸塞州本特里學院社區(qū)服務部主任愛德華·茲洛特斯基（Edward Zlotkowski）曾講，“各種方案必須協(xié)調(diào)運行，我們需要的是一個一攬子規(guī)劃”。目前我國房產(chǎn)稅征收更多針對非住宅商業(yè)房產(chǎn)范圍內(nèi)，征稅對象范圍擴寬，如何保障房產(chǎn)稅征收的公平合理性至關重要。除了與房產(chǎn)相關的土地增值稅、契稅、土地使用稅等，房產(chǎn)稅開征首當其沖就是規(guī)避重復納稅問題，重復納稅會增加納稅人負擔，直接就會阻礙房產(chǎn)稅征收工作順利推進。因此，避免重復納稅應作為稅制設計時的一個重要原則。

建議在房產(chǎn)稅征收中，本著中央關于“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，以滿足新市民住房需求為出發(fā)點，對于住宅房產(chǎn)稅收、非住宅商業(yè)和公益性房產(chǎn)征收的原則應明確區(qū)分清楚，稅收既要體現(xiàn)量能課稅的精神，又要兼顧效率和公平原則。不管是依照房產(chǎn)數(shù)量、用途還是房產(chǎn)評估價值多檔分類進行征收，均應做到稅負的縱向公平，依照不同經(jīng)濟條件、收入水平不同的人享受不同的稅收政策的公平理念，才能確保房產(chǎn)稅征收行穩(wěn)致遠。

4.3 科技賦能房產(chǎn)稅征收便捷化

互聯(lián)網(wǎng)在房產(chǎn)領域的應用不僅是一種聯(lián)系方式的變化，它還引起整個產(chǎn)品服務模式的深刻變革，它正在改變未來房產(chǎn)管理模式。在傳統(tǒng)的房產(chǎn)業(yè)務管理服務模式下，要想實現(xiàn)房產(chǎn)業(yè)務信息的對接，需親自到辦公場所辦理房產(chǎn)業(yè)務，信息化程度低，業(yè)務工作更多采取人工方式，英國房產(chǎn)稅征收做法值得借鑒：建立全國統(tǒng)一稅收征管體系，把房產(chǎn)管理業(yè)務方式轉移到互聯(lián)網(wǎng)上，通過多種方式并以高效服務向提供產(chǎn)品和服務，需求者需要一種或多種服務時，可以要求房產(chǎn)管理機構通過網(wǎng)絡將房產(chǎn)狀況信息迅速發(fā)給需求者。

建議健全完善房地產(chǎn)稅收征收管理的信息化建設，探索“互聯(lián)網(wǎng)+房產(chǎn)”新模式，向科技要監(jiān)管能力，搭建基于“大數(shù)據(jù)+云計算”為特點的房產(chǎn)信息系統(tǒng)平臺網(wǎng)絡，集房產(chǎn)稅開征數(shù)據(jù)管理、處理和咨詢服務一體的互聯(lián)網(wǎng)智能信息共享平臺，完善產(chǎn)權登記制度。通過稅收征管信息共享平臺對稅務征收、繳納、調(diào)整等環(huán)節(jié)全程監(jiān)管，以最快捷便利的方式向網(wǎng)上訪問者傳遞房產(chǎn)信息，向需求者和其他信息咨詢者提供“大規(guī)模客戶定制”（Mass Customization）服務，打通房產(chǎn)稅征收綜合管理信息通道，消除信息壁壘，這對建立房產(chǎn)稅征收制度是大有裨益的。

4.4 加大房產(chǎn)稅征收人才培訓

從本質上講，房地產(chǎn)運作更側重于理財，并非僅僅局限于房地產(chǎn)專業(yè)技術，其注重的是房地產(chǎn)資產(chǎn)運作，而非具體項目的實施。我國房產(chǎn)稅征收還處在摸著石頭過河階段，沒有開展此類業(yè)務的歷史經(jīng)驗，從本質上講，房地產(chǎn)理財和投資管理經(jīng)理人更注重的是房地產(chǎn)資產(chǎn)運作，而非具體項目的實施，不一定精通房產(chǎn)稅征收，房地產(chǎn)業(yè)務復合型人才較少，房產(chǎn)稅征收專業(yè)經(jīng)理人更是缺乏，難以適應房產(chǎn)稅征收業(yè)務的順利開展。建議加強人才隊伍建設，加大專業(yè)房地產(chǎn)價值評估師的培養(yǎng)，尤其應加快律師、會計師、審計師、資產(chǎn)評估師等服務型人才的隊伍建設，為精細化劃分房產(chǎn)稅征收奠定堅實的基礎。