城鄉一體化導向的遠安生活垃圾處理模式研究

蘇進　何懷林　袁軍　王化江　趙圣文

摘要：調查遠安縣城鄉垃圾處理一體化工作的現狀，分析其模式特征，總結其成功經驗，為其它地區城鄉垃圾治理提供借鑒。通過現場訪談、問卷調查、現場觀察法對該縣生活垃圾處理措施、保障制度及運行機制進行收集，運用系統歸納法對該治理模式的特點進行提取總結。垃圾收集全縣城鄉無縫化覆蓋，“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”一體化體系，以財政為主體的多元化籌資，全方位全周期的監管措施，動員全民參與，是遠安縣建立城鄉垃圾處理一體化模式的基本特征。遠安城鄉垃圾處理一體化模式對推進新時代“五位一體”總體布局，破解城鄉生活垃圾治理各自為政的難題，實現城鄉基本公共服務均等化，具有重要的意義，值得其它地區借鑒。

關鍵詞：垃圾處理;城鄉一體化;鄉村振興;遠安縣

中圖分類號：S181

文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200215044

收稿日期：2019-12-31

作者簡介：蘇進（1981-），碩士，講師。研究方向：公立醫院改革與健康中國;通訊作者趙圣文，男（1978-），博士。研究方向：健康中國、醫療保險、藥物經濟學及醫保支付方式改革。

1 研究背景與目的

建設健康環境是“健康中國2030”建設的重要組成部分，是建設健康城市和健康村鎮的重要任務內容，是實現人與自然和諧相處的必然要求，是建設資源節約型、環境友好型社會的必然途徑，是實現“鄉村振興”戰略的重要支撐，也是建設富強民主文明和諧美麗現代化強國的必然要求[2]。習近平總書記近期指出要推進形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度[3]。改善農村人居環境，實施村莊清潔行動是落實國務院《農村人居環境整治三年行動方案》和中央農辦《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》的必然要求[4]，村莊環境衛生整治也是廣大農民群眾最為關心、最現實、最亟需解決的一項生態治理難題，對于推進城鄉服務均等化具有重要意義。2018年末我國鄉村常住人口為5.64億人[5]，我國村鎮兩級居住社區的人均生活垃圾產生量，分別為0.5～1.0kg/（人·d）和0.4～0.9kg/（人·d）[6]，據此測算，我國鄉村每年產生生活垃圾1.03～2.06億t。調查顯示，我國大約30%的生活垃圾未能投放到指定位置，超過40%的生活垃圾未能得到有效處理[7]。生活垃圾有效處理，不僅對我國，對其它許多發展中國家甚至全球也是一項嚴峻的考驗[8]。鄉村居民生活水平普遍提高，健康環保意識持續提升，農村公共服務品需求出現新特點，農村居民對垃圾處理的不滿意率（77.5%）高于對教育（39.2%）和醫療衛生（55.9%）的不滿意率，對將垃圾處理作為農村公共品投資的意愿達17.8%，對提高農民滿意度有顯著影響[9]。鄉村垃圾處理體系建設難度大，由于鄉村居民居住分散、受教育程度低、老齡人口比重大，對垃圾分類工作認識還不到位[10]，垃圾回收轉運、集中處理距離遠，成本較大，縣級財政普遍薄弱，相比于城市成熟的規范化垃圾轉運處理流程面臨著更大的困難。

為在財政能力有限、城鎮化率低的地區，有效保護綠水青山，實現自然環境保護與經濟發展的雙贏，遠安縣在全省首創城鄉垃圾處理一體化模式，實現了縣域內城市、鄉鎮、村所有生活垃圾全覆蓋、無害化、轉運處理，被湖北省列為城鄉垃圾處理的示范縣，被評為“國家衛生縣城”，是“綠色湖北、美麗荊楚的典范，全省全面發展、綜合發展的典型”[11]。研究總結以遠安縣為代表的城鄉垃圾處理一體化模式符合示范先行，有序推進的原則，對于其它地區開展村莊整潔行動具有一定借鑒意義。

2 研究對象與方法

2.1 研究區域概況

湖北省遠安縣地處湖北省西北部，轄6鎮1鄉、117個村（居），國土面積1752km2，鄉村人口10.3萬人，2016年地方公共財政預算收入11.1億元，全體居民人均可支配收入20883元[12]，低于全國同期水平12.33%。遠安縣生態環境優良，森林覆蓋率達到74%，是“國家園林縣城”、“湖北省綠化達標第一縣”、“全國綠色小康縣”。

2.2 研究方法

2.2.1 現場觀察

課題組根據該研究區域城鄉特點，隨機選取了鳴鳳鎮、茅坪場鎮駐地，并在該鎮各隨機抽取2個村進行現場調研，查看垃圾處理收集、轉運、集中處理設施，現場觀察各環節運轉情況，并攝影攝像進行了資料的收集。

2.2.2 問卷調查與現場訪談法

查閱并收集了遠安縣愛衛辦城鄉生活垃圾處理的規范性文件、工作記錄、總結報告等資料，利用半結構化問卷對縣愛衛辦、村委會主任、村民就生活垃圾的產生、分類、收集、轉運、處理、監管、動員等方面進行了訪談，了解其對該模式的認識及態度。

3 結果

3.1 建立城鄉垃圾處理體系，實現遠安縣城鄉無縫化覆蓋

3.1.1 垃圾收集設施全境覆蓋

按照20戶以上的集中戶建垃圾集并房，農村分散戶在房前屋后園地里建垃圾池，距離集并房較遠的農戶配備垃圾桶的方式，遠安縣共新建、改造村組垃圾集并房（池）10354個，配備垃圾桶22368個，垃圾收集設施覆蓋到所有村居。同時，按照鄉鎮建建筑垃圾填埋場（點）、村組建垃圾分類池、集并房外安垃圾分類容器、農戶建廚余垃圾漚肥坑的要求，完善垃圾分類設施，實施農村垃圾分類減量處理工作。

3.1.2 垃圾轉運設施高效運行

為解決農村垃圾轉運難的問題，建設了8座標準化的鄉鎮垃圾中轉站，平均每個中轉站占地面積2530m2，站內管理房、工具房、綠化等配套設施齊全，管理人員到位，各項操作規程、管理制度健全，運行規范。

3.1.3 環衛配套設施管理規范

對垃圾集并房和垃圾池等基礎環衛設施采取“編號管理”和“盯崗放哨”管理：即對每個垃圾池按村編號，并根據所在位置繪制區域示意圖，方便保潔人員準確定位、快速清理;對每個垃圾集并房和垃圾池落實專人“放哨”，監督村民垃圾入池和保潔公司按時清運垃圾。

3.2 垃圾處理城鄉一體化模式

建立了“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”的城鄉垃圾收集處理體系，實現城鄉垃圾處理一體化工程（當地簡稱“清白”工作）長效化、常態化。

3.2.1 戶分類

每戶負責自己房前屋后垃圾的清掃，并鼓勵居民對垃圾進行初步分類。對于廢鐵、包裝盒、玻璃瓶、塑料瓶等可利用垃圾，由農戶自行收存后賣給廢品收購員;廢電池、過期藥品等有害垃圾，由農戶投放到垃圾分類容器;廚余、農作物邊料等有機垃圾，由農戶在自家園田漚肥后還田;建筑垃圾，按照誰產生、誰負責的原則，由村干部督促產生人運往建筑垃圾填埋場（點）集中填埋;其它垃圾由農戶倒入垃圾集并房（池）。

3.2.2 村收集

按照每村配備3～5名保潔員的標準建立村級保潔隊伍，遠安縣共聘用保潔員763人，并整合鄉村公路清掃人員，共同做好村級衛生保潔工作。保潔員的職責主要是村域公共部位垃圾清掃與日常保潔，督促村民按分類減量標準投放垃圾，將廚余等有機垃圾運至組分類池漚肥，并監督保潔公司按時清運垃圾。各村還落實環境衛生巡視員，對全村垃圾清理工作進行監督。

3.2.3 鎮轉運

推行市場化運作。各鄉鎮通過購買服務的方式，將垃圾清運發包給保潔公司，由公司將垃圾房（池）垃圾清運到鄉鎮中轉站，有害類、可利用類、不可利用類分別放進中轉站分類池中，建筑類倒入鄉鎮建筑垃圾填埋場（點）。政府負責考核監督，走出了政府“大包大攬”困境。同時，建立“鄉鎮加公司加村居”三位一體的管理模式，鄉鎮負責對公司和村居考核，按考核結果分比率兌現公司承包費用，為村居保潔工作打分;公司負責垃圾池垃圾清運并監督村居對垃圾池的管理;村居監督公司及時清運垃圾。

3.2.4 縣處理

玻璃瓶、塑料瓶等可利用垃圾由縣內可利用垃圾粗加工企業進行資源化處理。不可利用垃圾由縣環衛所每天派垃圾壓縮清運車現場壓縮后運往縣城垃圾填埋場衛生填埋，有害垃圾運往縣垃圾填埋場暫存后交由專業機構處置。

3.3 財政為主體的多元化籌資模式

遠安縣本著“不新增村級債務”的原則，通過財政投一點、部門幫一點、社會捐一點、項目捆一點、群眾籌一點，多渠道籌集資金，為“清白”工作提供資金保障。

3.3.1 財政預算逐年遞增

縣政府將環衛工作經費納入財政預算，并逐年增加。從2012年起，縣財政按每村5000元標準安排農村保潔經費。2015年，縣政府專門下發文件由縣財政每年按人均20元的標準落實全縣農村垃圾治理經費，各鄉鎮每年按人均不低于10元標準安排農村垃圾治理經費。2016年，縣財政投入約350萬元用于環境衛生治理，各鄉鎮投入均不低于60萬元。

3.3.2 村民籌資成效顯著

各村采取“一事一議”方式，按每人每月1元的標準由村民繳納環境衛生費（五保戶、貧困戶不收）。所有經費打入農村垃圾綜合治理專用帳戶，專款專用，并向社會公開。遠安縣洋坪鎮雙路村、鳳凰村率先自籌資金處理農村生活垃圾，有力提升村民環境衛生意識，取得了較好效果。

3.3.3 多措并舉籌措建設資金

結合“三萬”、“第一書記”幫扶等活動，采取政府投資、部門幫扶、項目捆綁、社會捐贈等多渠道籌集資金1200多萬元，用于農村環境整治、環衛設施建設、垃圾分類減量處理等。

3.4全方位全周期考核督辦措施

制定了《遠安縣城鄉環境衛生管理考核細則及評分標準》，嚴格檢查考核。縣、鄉鎮主要領導隨時抽查、不定期檢查“清白”工作，發現問題第一時間督辦整改。

3.4.1 月檢查通報

縣愛衛辦每月檢查30%以上的村，實行文字通報，電視、微信平臺曝光。環境衛生整改不落實或連續2個月排名最后的由分管縣領導約談，連續3個月排名最后的由鄉鎮長向縣主要領導說明情況。各鄉鎮都實行一月一檢查、一月一通報制度。

3.4.2 季鄉鎮互評

每季度由縣分管領導組織，各鄉鎮鎮長、相關單位等組建工作專班，進行交叉檢查，互評打分，進行半年小結。同一環境衛生問題被媒體曝光2次以上的，取消單位和單位主要負責人評先表模資格。

3.4.3 年終總結表彰

遠安縣安排30萬元用于衛生獎勵，根據考核結果按6萬、4萬、3萬3個檔次對各鄉鎮進行重獎。在全縣范圍內評選10個“最干凈村”，每村給予了1萬元獎勵。

3.5 動員全民參與，提高環境意識與環境行為

通過“清白”工程，全縣上下普遍形成一種觀念，即“清白”工作不是面子工程、形象工程，而是呵護遠安秀水青山、保護群眾身體健康的民生工程，是一件讓城鄉居民共享綠色福利的大實事、大好事。正是基于這種認識，使遠安縣的“清白”工作并不是自上而下的單向運動，而是政府主導、部門協同、群眾參與的全民化運動。

動員群眾廣泛參與。通過召開村民大會、發放宣傳資料、入戶走訪宣傳、村級無線廣播等途徑，宣傳“清白”工作的目的和意義，號召廣大群眾積極參與。結合“最干凈村”創建和“十星級文明戶”評選活動，充分發揮示范帶動作用，定期組織村（居）民對轄區內的臟亂差現象進行集中整治。遠安縣按照“全民合力抓環衛”的思路，使上級部署轉化為自覺行動，使長期行為轉變為內在習慣。只有全民促成“健康中國”共識，“美麗鄉村”愿景，才能保證城鄉垃圾處理一體化工程的長久效果。

4 討論與思考

隨著新時代“五位一體”總體布局的確立，生態文明建設成為實現全面小康的必要環節。轉變發展方式，建設美麗鄉村，保護綠水青山，促進經濟發展與環境和諧，是貫徹習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”、“長江流域不搞大開發”指示，落實創新、協調、綠色、開放、共享發展理念的必由之路。

如何實現我國廣大縣域內城鄉垃圾生態化、經濟化、無害化的有效治理，是擺在基層政府及人民面前的一道難題。農村地區由于居住分散，農民環保意識普遍薄弱，基層財政能力不足的普遍現狀又是實現這一目標所面臨的普遍困難。遠安縣作為國家級貧困縣，能夠通過有限的財力，通過動員群眾廣泛參與，探索建立“村收集、鎮轉運、縣處理”的城鄉一體化模式，多方籌集資金、建立有效監管機制，自2012年起，已經建立起一套運行高效、得到各方廣泛認可的新機制，并將這一模式在宜昌市全面移植，甚至在湖北全省推廣，對于我國城鄉垃圾處理具有積極的借鑒意義。

城鄉垃圾處理一體化作為城鄉生態一體化的組成部分，可以領先于城鄉人口一體化、經濟一體化、社會一體化、空間一體化，率先實現，破解了城鄉生活垃圾治理各自為政的難題，填補了治理主體缺位的空白，在實踐中探索建立了其他學者所倡導的農村生活垃圾處理技術標準體系[13]，改變了鄉村垃圾治理無序的現狀，在垃圾治理方面實現了城鄉基本公共服務均等化，提升了城鄉居民環境意識，改變了環境行為，形成了“知強行強”的最優狀態，探索出了一條經濟、生態可持續發展的新路。

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（責任編輯 木易）