基于“內部人控制”視角研究國有企業治理

王梓琦

摘要：國有企業在中國經濟發展中擔任重要角色，但是失控的“內部人控制”不僅提高了企業的管理成本，而且影響了國有企業的經濟績效，阻礙國有企業良性健康發展。文章在已有文獻的基礎上，分別從經營管理、財務使用及人事任用三個方面總結了國有企業出現“內部人控制”問題的表現。然后詳細地分析了 “內部人控制”問題形成的原因及危害，根據國有企業的經營現狀，從企業內部規章制度治理和外部市場環境治理兩個角度給出解決“內部人控制”問題合理化的建議。

關鍵詞：公司治理;內部人控制;國有企業

一、背景意義

中國的國有企業具有時代的特色，關系國家經濟安全，作為共和國經濟“長子”，國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”。自計劃經濟轉為市場經濟時，國有企業就開始探索合適發展的道路。2016年5月，國務院發布《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》，2018年10月，全國國有企業改革座談會在北京召開。雖然國有企業改革取得了一定的成績，但是我國國有企業有其特殊性和時代性，由于管理權和經營權分開，國有企業普遍存在監督機制缺乏和職業經理人職權過大的問題，這也就形成了典型的“內部人控制”的現象。這類問題阻礙我國國有企業的健康發展。目前，在供給側改革的驅動下，我國國有企業面臨重要的挑戰和機遇，如何在經濟轉軌時期保持穩步持續增長，企業科學有效的內部治理顯得至關重要，而“內部人控制”問題是所有國有企業的通病，所以，解決和預防“內部人控制問題”是國有企業成功與否的關鍵。本文通過分析“內部人控制”問題的現象和成因，制定出解決該問題的對策和預防措施，意在提高國有企業內部自身治理能力，促進企業發展。

二、文獻綜述

最開始對于“內部人控制”研究追溯到19 世紀 40 年代，學者稱這種現象為“經理革命”。隨后，日本學者青木昌彥提出“內部人控制”的概念，他認為這種現象在經濟發展的過程中不可避免且對企業影響很大。“內部人控制”指能夠接觸和運作企業核心機密的經營人員為自己謀求私利，因而損害企業的利益。內部人控制出現的根本原因是企業所有權和經營權分離。20世紀末，“內部人控制”才真正引起中國重視，因為當時我國正處于計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，國有企業經營管理中存在的問題引起國內學者的關注。1995年張春霖提出“內部人控制”問題會給國有企業帶來負面影響，降低生產效率和經濟效率。1998年潘石認為“內部人控制”問題會使得企業的戰略定位和經營目標出現偏差，企業發展更傾向與為經營者謀求私利。縱觀已有文獻，學者研究的聚焦點更多是內部人控制是否影響企業發展和經濟績效，很少有學者研究“內部人控制”預防和整治策略。本文從這一角度入手，研究國有企業“內部人控制”問題，推動相關領域發展，這也是研究這篇文章的理論意義。

三、企業出現“內部人控制”問題的表現

從經營管理角度上分析，內部人在其位不謀其政，由于中國特殊的國情，政府決定了國有企業經理人的去留，經理人的業績往往由其在職期間的績效決定。經理人為了追求更高的職位發展，只考慮眼前利益，不注重企業長遠發展。這種行為就很有可能會損害國家的利益。經營業務所涉及的各個環節對于企業至關重要，由于經理人掌握企業的相關買賣信息，一旦企業的監管不到位，經理人有機會和權利通過控制其中的關聯交易為個人謀求私利，從而損害國家的利益。

從財產使用的角度分析，內部人以各種名義侵占國有企業的財產，如超標消費、挪用企業財產、瞞報、謊報企業設備購置費，更有甚者，利用職位之便，進行國有財產私有化，通過向中間過度人員投資或捐贈大筆資金，聯合他人侵占國有財產。經理人對企業具有絕對的控制權，可以按照個人利益最大化的意愿改動激勵薪資標準，同時經理人可以控制財務部門進行不規范操作，財務造假，提高管理成本或者篡改實際收入，中飽私囊，損害國家利益。

從人事任用方面分析，“內部人”不注重人崗匹配，任人唯賢，反而是培植親信，拉幫結派，鞏固自己的地位，或者將自己的親戚安排在財務、人事管理等重要的崗位上，這些親信可能能力不足，不能為在其位發揮作用，反而享受著高薪待遇，這樣將大大降低企業運行效率。有些經理人甚至暗中操作進行權力尋租，明碼標價買賣企業的職位，不管人員是否勝任當前崗位，尊崇金錢至上的原則，這樣的行為極大地損害了國家利益。

四、“內部人控制”問題形成的原因及危害

（一）成因分析

“內部人控制”問題對一個企業的影響既有利又有弊，但是失控的“內部人”控制肯定會危害國有企業的利益和長遠發展。因此，剖析這個問題的形成原因顯得至關重要。

造成“內部人控制”問題原因之一就是國企產權制度不合理。國企的股東是國家，企業作為獨立法人有保證國家資產不貶值的義務。計劃經濟向市場經濟轉換時，產權制度改革滯后于企業制改革，國家股東的權利是由特定資產管理機構代為行使，該機構逐利內在動機不足，使得對于職業經理人監督不到位。此外，機構不是真正意義上的股東，存在機構和職業經理人合謀的動機和可能性，進一步加劇該問題的嚴重性。

造成“內部人控制”問題原因之二就是企業內部治理結構水土不服。改革開放初期，由于國情需要，雖然在治理結構上學習和借鑒國外公司所有權、監督權和行使權互相制約的思想，但是沒有形成真正意義上的符合國情的企業內部治理結構，權利制衡趨于形式化。股東大會不能真正發揮它任人唯賢和監督的作用。這為“內部人控制”問題的誕生提供溫床。股東大會從成員的組成上就削弱其對企業的控制權。國有企業董事會由當地政府和內部管理人員組成，但是政府往往將該職位定義為要退休老干部之家，這部分人員根本不能起到控制和監督的作用，所以董事會完全控制在管理者手中，這就形成自己監督自己手中權利的現象。或者過分干涉人員配置，嚴重影響國有企業正常管理和運行。監事會的董事沒有認真對待手里的權利和履行應盡的義務，監事會在機構設置上就存在制度性的缺陷，監事會本應與董事會是平行機構，但是由于監事會正常運營需要資金支持，在實際中反而聽從董事長的安排。

獨立董事的設置不科學，沒有發揮出其應有的作用，反而是為了設置而設置，徒增企業管理成本。獨立董事能夠真正發揮作用取決于其是否完全獨立，但是國企獨立董事在薪酬支付和選拔方式上，很難保證獨立董事不受制于董事長。所以獨立董事沒有發揮真正的作用。

（二）“內部人控制”問題對國有企業的危害

“內部人控制”問題明顯提高了國有企業的管理成本，這里管理成本主要指代理成本。由于對職業經理人缺乏有效的監督，他們可以私自控制財務部門，得到額外的收益。國有企業的管理完全雇傭“外人”管理，使得委托代理機制繁瑣冗長，經常出現不同層級的代理人和國有企業經營目標不一致，使得信息傳遞時間長、政策落實不及時，從而提高了管理成本和監督成本。

“內部人控制”影響了國有企業的經濟績效。企業經理人作為一個理性人，為追求利益最大化往往使得其與股東利益不一致，經理人追求的是自己的利益，而股東是追求企業的利益及長遠發展。由于內部治理機制監督不到位，職業經理人經營公司時往往會貪圖個人利益從而使企業經濟效率低下。企業進行投資時，職業經理人將個人利益放在企業投資回報效益之前，使得投資收益低于真實的投資收益或者交易成本高于實際的交易成本，這樣必然會造成企業利益受損，在完全競爭的市場上缺乏競爭力，長久下去企業會可能破產。

“內部人控制”嚴重阻礙國有企業良性健康發展。企業能夠長久健康發展，成為“百年企業”離不開其核心技術和管理員工的努力。企業只有不斷根據市場需求調整戰略定位才能不被市場所淘汰，不斷調整的過程是創新，也是核心競爭力。當國有企業存在嚴重“內部人控制”問題時，職業經理人更注重企業眼前利益，管理層求穩不求變的策略使得核心技術和管理員工創新的動力不足，熱情不高，整個企業的創新氛圍不濃厚，這樣必然使得創新型人才流向競爭者，從企業內部抑制了公司的可持續健康發展。

五、企業“內部人控制”問題的解決方法

（一）企業內部規章制度治理

解決和預防“內部人控制”問題需要進一步完善企業內部治理框架，將權利放在制度的籠子里，三權相互制約，約束和激勵所有的員工。工作重點主要放在權利再配置、監督再生效，激勵起作用三個方面。

1. 股東大會享有表決權的權利和義務

股東大會是企業內部治理的最高權利機關，它最重要的權利之一就是表決權。如果公司股東大會不能真正發揮表決權的作用，那么企業本身就會缺乏自我決策和糾偏的能力。所以，一個企業有必要設立股東大會且讓它發揮選任董事的表決權。國有企業管理突出的問題就是高層管理者的任免權完全由政府掌控。職業經理人在經營管理的過程中不得不聽從行政機關的命令，因而股東的利益和企業的利益不在同一條直線上。所以要撤銷行政機關任免權，改為向股東大會舉薦合適人才，只有股東大會才能享有任免權。為避免少數大股東操作小股東行使表決權的現象，我們可以借鑒和學習國外表決權信托機制。

2. 細分成員之間的職權

董事會是決定企業戰略方向，董事會也是制約職業經理的權力機關。從根本上講，董事會和職業經理人在共享企業的經營權。所以二者之間職責劃分必須清楚，職業經理人與企業是存在一種契約關系，所以應該在簽訂契約時明確職權。董事會對于職業經理人有監督的作用，那么董事會就不能兼任企業總經理，董事會兼任高級管理人員的數量要在法律規定的范圍內。獨立董事不是擺設，嚴格要求獨立董事的任職資格，真正發揮獨立董事在董事更換過程中的監督作用，最重要的是要保證獨立董事的薪酬發放擺脫董事長的牽制，使其能夠自由的行使監督權利。進一步明確獨立董事和監事會之間的職權，避免權利交叉。

3. 建立科學有效的激勵機制

“內部人控制”問題究其根本是因為我們缺乏對職業經理人的有效激勵。本文認為，建立有效的激勵機制可以從薪酬、股票和期權三個方面考慮。建立有效的激勵機制是為了使得職業經理人能夠將股東的利益放在第一位，薪酬激勵是短期快速提升職業經理人的業績，股票和期權是從長期的角度激勵職業經理人，約束職業經理人徇私的行為。

（二）外部市場治理

想要杜絕“內部人控制”問題不僅要完善企業內部治理機制，還要依仗外部市場環境。外部市場環境主要包括產權機制和產品—資本運轉市場。職業經理人只有在內、外機制的約束下，才能真正為股東謀利益，從而杜絕“內部人控制”問題。

從產權的角度講，國有企業沒有產權主體，企業所有權歸屬人民，這樣就給“內部人控制”提供便利條件。所以要對國有企業產權管理體制進行改革，為投資主體注入新鮮血液。主要可以從以下幾個方面具體落實工作：第一、改變觀念，并不是所有的國有企業都完全由國家持股，只要不危害到國家安全和經濟命脈，國有企業投資主體從單一化向多元化轉變，股東由國有持股變為“國有+民營”持股。第二、科學合理配置員工持股比例。合理的員工持股比例使勞動資本發揮最大的價值，拉近企業和員工之間利益的距離，提高員工工作的積極性。第三、完善國有企業的收購制度。國有企業收購往往是通過融資或者是借貸兩種形式，有效的市場收購制度能夠對職業經理人進行約束，降低徇私的概率，同時，提供融資支持的第三方監督機構將會發揮更大的作用，第三方監督機構為了自身的利益更嚴格監督企業經營過程，從而抑制“內部人控制”問題出現。

從產品—資本運轉市場的角度講，市場是由產品、資本及人才三部分構成。規范的產品競爭市場會從外部環境中自動規范企業治理，降低“內部人控制”問題出現的概率，也會規范職業經理人的行為，產品競爭市場淘汰機制會讓職業經理人將股東的利益放在第一位，如果職業經理人個人徇私行為使得企業經營不善或者破產，則會影響其個人名譽和未來發展。資本市場中合理資源配置可以預防“內部人控制”問題萌芽。資本市場能夠及時反應企業治理情況，就會自動揭露企業內部治理問題，而我國資本市場在這方面法律還需完善。人才是企業健康發展的必備資源之一。完全競爭的人才市場有助于企業實現人崗匹配，同時對于職業經理人是一種自我激勵， 也是一種無形的壓力，迫使他們做好本職工作，減少徇私行為。

六、結論

本文在已有文獻的基礎上，分別從經營管理、財務使用及人事任用三個方面總結了國有企業出現“內部人控制”問題的表現，發現失控的內部人控制提高了國有企業的管理成本，影響了國有企業的經濟績效，阻礙國有企業良性健康發展。然后詳細地分析了 “內部人控制”問題形成的原因，主要包括國企產權制度不合理和企業內部治理結構水土不服。 根據國有企業的經營現狀，從企業內部規章制度治理和外部市場環境治理兩個角度給出解決“內部人控制”問題合理化的建議。

參考文獻：

陳繼明.“內部人控制”與經濟績效[J].現代管理科學，2004（01）.

（作者單位：北京化工大學附屬中學）