鄉村振興戰略背景下的土地經營權抵押實施路徑機制分析

熊玉晴　張艷　崔益鄰

摘要：在鄉村振興戰略背景下，“政府—農業經營主體—金融機構”三者構成土地經營權抵押利益主體，其政府應秉承“利益共享”理念，拓寬融資渠道有利于土地經營權抵押融資的順利進行。土地經營權抵押要引導農民進行適度規模化經營，形成聯合體進行抵押更容易獲得貸款。加快農村土地經營權抵押的實施需多方合作逐步推進，促進各參與主體從利益沖突、失衡走向利益共容、共享利益主體。農村土地經營權抵押貸款的履約機制也涉及法律、信任、獎懲、評估、處置等方面。

關鍵詞：鄉村振興;土地經營權;抵押貸款

中圖分類號：[S-9]

文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200215058

收稿日期：2020-01-07

作者簡介：熊玉晴（1993-），女，在讀碩士。研究方向：土地資源管理;通訊作者張艷（1978-），女，博士，副教授。研究方向：土地資源管理的教學和科研。

引言

隨著中國經濟發展進入新時代，我國的主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間的矛盾，為了打破城鄉二元制結構桎梏，促進人才、資金、技術等要素在城鄉之間有序流通，鄉村振興戰略逐漸成為解決主要矛盾的必然要求，也是實現全體人民共同富裕的必然要求。2019年“中央一號文件”明確指出，全面推進鄉村振興，關乎幾億中國農村人口的福祉，被上升到國家戰略高度并寫入黨章，表明鄉村建設將成為未來相當長一段時間內發展的重要“極點”。為進一步全面深化農村改革，激發鄉村發展活力，明確土地承包關系穩定且長期不變，建立健全土地流轉管理制度，放活多種“農業+”適度規模經營，同時允許承包土地的經營權擔保融資，促使土地資源向土地資產轉變，豐富了土地資源的經濟屬性，進一步促進了土地要素的有序流轉，推動鄉村振興戰略。

自2014年提出在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資的農村土地“三權分置”改革，全國范圍內的農村土地經營權抵押貸款試點（以下簡稱“試點”）工作逐步展開。這項試點工作的經驗不僅是對當前農村土地經營權的積極探索，也是對農村土地抵押融資制度可行性的證明[1]。有學者認為我國農村土地抵押試點模式是多樣的，試驗效果參差不齊、差異大，各地區特殊性較多，農村土地產權主體不明晰及穩定性不強，農村土地保障性功能強以及銀行權利難以贖回等現象，嚴重制約農村土地經營權抵押融資工作的開展[2]。現階段，如何有效推進土地經營權抵押貸款成為一個研究熱點。

因此，本文試圖在鄉村振興這一國家戰略背景下，從以土地經營權抵押融資、入股參與規模化經營機制的角度出發，揭示土地經營權抵押貸款試點中存在問題的內在原因，厘清土地經營權抵押貸款中“政府—農業經營主體—金融機構”三者之間的關系，以提出土地經營權抵押貸款的有效實施路徑。

1 試點地區的調查和實證研究

1.1 試點研究

近年來，有關農村土地經營權抵押貸款的研究集中在需求程度與影響因素等2大方向。從研究區域角度講，既涉及到發達地區，也涉及到不發達地區，但大都集中在試點地區，數據來源大多根據實地調研和問卷調查獲得。從研究模型選取角度講，可以根據有無進行土地經營權抵押貸款需求進行農戶分類，以二元Logistic模型進行研究。從指標選取角度講，主要涉及受訪者個人特征、家庭特征、土地特征、政策認知程度、金融機構特征、經濟發展水平、社會保障力度等。從研究結果角度講，基于視角的不同，學者們得出了的結論呈現“俱樂部”趨同性。黃惠春從區域經濟差異的角度出發，發現經濟發展水平不同的地區農戶貸款需求存在顯著差異，發達地區的農戶貸款意愿受兼業程度影響較大，欠發達地區農戶貸款需求受農村土地面積影響較大[21]。于麗紅等從不同規模農戶需求差異角度出發，發現抵押貸款需求的意愿與額度與土地規模呈現正相關性[22]。付兆剛、錢文榮、惠獻波等人也進行了相關的研究，且結論趨向于一致，并發現農戶貸款意愿受教育程度、家庭收支、貸款經歷、社會關系、土地規模、利率等因素影響[20]。

隨著實踐的深入，學者們對于農村土地經營權抵押貸款的研究的熱點聚焦于農戶的行為選擇、行為響應、貸款的可獲性。在研究區域上，大多集中在試點開展較早的地區，如寧夏同心、平羅等地區，有足夠的案例可以收集。主要通過調研與座談等形式獲取資料，通過Poisson Hurdle模型、二元Probit模型進行實證研究。靳聿軒等聚焦于影響農戶進行抵押貸款行為的制度因素，認為靈活的土地經營模式有利于抵押貸款，不完善的法律和社會保障體系阻礙抵押貸款的進行[23]; 王巖等關注貸款主體和貸款方式的差異，發現農戶作為抵押主體時，更偏向有第三方（合作社、擔保公司）的間接形式的貸款;而當規模經營主體更偏向于直接形式的貸款[24]。 羅劍朝、李韜、曹瓅、孟楠等發現無論市場主導型還是政府主導型，小農戶受經營成本影響，更傾向于做出抵押貸款行為[25-28]。林樂芬認為受土地流轉市場完善程度、土地評估機制健全程度、信貸風險分攤機制成熟程度制約，農戶農村抵押貸款的可獲得性較差[29]。漆信賢、黃賢金、黃惠春等發現經營者教育水平、家庭年總收入、土地規模、信用記錄等也影響農村土地抵押貸款的可得性[30，31]。

此外，針對農村土地經營權抵押貸款所采取的不同模式來看，李偉偉、張云華等人總結了11個省、市、區的案例，認為貸款模式主要為向銀行直接抵押和向擔保公司、土地協會反擔保，抵押標的物主要為流轉或其它方式取得的土地經營權，放貸方主要是農村信用合作社，抵押貸款人主要是專業大戶、專業合作社和農業經營企業[12]。郭忠興、汪險生等人認為，農村土地抵押貸款過程是一個多層“鏈式”過程，并以寧夏同心、寧夏平羅、重慶江津、江蘇新沂為例，從制度環境和治理結構2方面論證了農村土地抵押貸款適合“混合制”的治理結構[13-16]。

1.2 政府主導的抵押貸款：陜西高陵的實踐

1.2.1 陜西高陵的過程

從西安市高陵區土地經營權抵押貸款的實證研究來看，從貸款對象來看，貸款對象主要涉及2類用戶：抵押自己承包土地經營權所需資金較少的普通農戶;抵押通過土地流轉獲得土地經營權所需資金較多的，如專業經營大戶、集體合作社以及農業產業化龍頭企業等新型的農業經營主體。從抵押貸款對象看，通過2011年試點工作擴展到2015年土地經營權與農民住房財權“兩權”試點，高陵區對抵押價值估算采用 “經營權”價值加地上附著物價值總和進行計算，針對承包戶的土地經營權，計算其承包期的剩余期限的一半的土地租金和地上附著物的價值之和。針對流轉獲得土地的農業經營主體，如果租金一年一付，則只計算地上附著物的價值。從貸款銀行來看，能夠開展貸款的銀行主要涉及長安銀行、郵政儲蓄銀行、秦農銀行、陽光村鎮銀行、中國農業銀行（僅農房抵押貸款），而銀行在發放貸款時，往往只會發放評估價值的50%，以減少風險。同時，高陵區政府成立擔保公司與風險補償基金用于降低銀行損失。此外，高陵區還設立了土地收儲中心以更好地實現抵押權。如果銀行出現不良資產，則可以選擇由土地收儲中心收儲抵押的土地，根據評估價值，先償還銀行貸款，余額返還借款人。土地收儲中心再委托產權交易中心對收儲的土地進行再流轉，流轉收入返還土地收儲中心。

1.2.2 自上而下的制度供給

高陵區作為農村承包土地經營權抵押貸款的國家試點，其制度的供給是依賴于政府，屬于國家強制性的制度變遷，是一種國家自上而下的宏觀調控政策工具。這種具有強制性的制度變遷方式是政府主導的、自上而下的激進型的制度變遷形式。此外，在這種宏觀性的制度供給策略實施過程中，都由政府主導設立擔保基金和風險補償基金，健立農村產權交易中心與農村土地收儲中心。

1.2.3 高陵區的治理結構

高陵所采取的治理結構是典型的三方治理模式，在這個治理結構中，政府背景的第三方發揮了重要作用。政府主導建立農村產權及交易中心，建立健全相關制度，規范土地流轉市場機制，進而能夠進行土地經營權流轉辦理登記;政府主導成立擔保公司，并設設立風險補償基金，進而為土地經營權抵押貸款提供擔保;政府主導成立農村土地收儲中心，用來處置抵押物。即通過三方治理模式，將農村土地經營權抵押貸款中形成的交易成本與風險轉移到政府，寄希望于“大部制”，政府從機制體制等深層次角度出發解決實際問題，體現政府集中力量辦大事的特點。但同時也存在諸如制度構建周期長、成本大、靈活性較差等問題。

1.3 民間自發的互助貸款：寧夏同心的實踐

1.3.1 寧夏同心的過程

寧夏同心縣自2003年開始探索農村土地經營權抵押貸款，其貸款的主要對象為當地村民。整個農村土地經營權抵押貸款的程序主要包括：成立土地流轉服務合作社或者建立土地行業協會;農戶自愿申請加入合作社，同時以承包土地經營權利為抵押作為反擔保條件;社員自發組成聯保小組（一般3～5人）;社員通過合作社簽訂農村土地經營權流轉委托書和反擔保協議書;社員與合作社簽訂農村土地流轉委托書和反擔保協議書;合作社和銀行簽訂擔保承諾書;銀行向社員發放貸款;若社員無法還款，則由聯保人或合作社還款并處置抵押物。

同心縣為了使村民容易獲得貸款、降低抵押物的處置難度，采取村民互相聯保與合作社反擔保等2種形式對社員貸款進行擔保。在這過程中，申請貸款人無法償還，可在合作社內部進行土地經營權的處置，由聯保人獲得申請人的土地經營權，并進行貸款償還。這種機制的構建，通過社員間的“聲譽”和“說壞話”機制防范違約現象，分擔無法償還貸款風險，降低銀行損失。

1.3.2 自下而上的制度需求

寧夏同心縣與陜西高陵區不同的是，其制度不是依靠政府行為，而是源于農民的自發行為，是一種自下而上的誘致性制度變遷。誘致性制度變遷由諸如自然人與法人等主導的一種自下而上的制度變遷。在這種制度演變的過程中，基層行為主體在經濟活動中產生潛在獲利機會需求，產生對保障獲利機會的制度的需求，進而通過制度需求的獲取形式自下而上的影響決策者的決策安排。因而，這種誘致性的制度是在不斷演進過程中通過邊際成本改革與增量調整形成的。

1.3.3 同心的治理結構

同心縣的治理結構由合作社主導，其本質上也是三方治理的一種具體形式，通過合作社內部資格審查、社員互相聯保以及抵押物處置機制將交易成本內部化為合作社內部溝通協調的成本。這種治理結構的運行依賴于合作社的權威性。由于同心縣是回族人民聚居區，受宗教和熟人社會聲譽的影響，合作社具備了一定權威性。但在非少數民族聚集區，這種治理結構在分擔了違約風險的同時，也存在合作性權威性不高的問題。

1.4 實證研究結論

通過陜西高陵區與寧夏同心縣土地經營權抵押貸款實證研究，高陵模式是由政府主導的一種自上而下的治理政策工具的優化，這種模式通過政府主導建立土地收儲中心、產權交易中心等機構用于解決土地經營權抵押過程中存在的產權不規范現象，且將土地經營權的處理轉移到政府內部處理以降低交易風險與成本;同心模式是通過村民自主、自發建立合作社，利用社員互相聯保機制將村民與銀行的違約糾紛轉移到合作社內部處理，進而解決土地經營權抵押中的交易成本過高、風險過大的問題，通過村民降低銀行的風險。同時，高陵和同心模式在土地經營權抵押都是采用三方治理的方式，通過有權威性的第三方機構消除抵押過程中產生的交易成本和不確定性。

從土地經營權抵押的“鏈式”過程來看，在貸款上，高陵模式通過政府確權頒證和產權交易中心辦理流轉土地的經營權證來降低雙方信息獲取的成本，同心模式通過土地流轉服務合作社（土地協會）的推薦來降低雙方的成本;在還款上，高陵模式通過土地擔保公司和風險補償基金代償的形式，降低借款人不能還款引起的風險性，同心模式通過村民聯保人代償的形式，降低借款人違約引起的風險性;在處置抵押物上，高陵模式以政府信用為擔保，通過設立土地收儲中心進行土地經營權流轉，降低抵押物處置成本，同心模式通過合作社內部的處置來將交易成本內部化為合作社內部溝通協調的成本。

2 農村土地經營權抵押的制度設計和履約機制研究

2.1 農村土地經營權抵押的制度模式

從國際經驗、中央政策以及地方實踐看，放開農村土地經營權抵押貸款成為激活土地要素的源泉，振興鄉村發展的一大助力。因而，如何評價試點地區經驗與教訓，完善土地抵押制度的設計，成為當前學術界的研究熱點。高圣平認為通過強制管理的方式借助農村產權交易平臺對土地經營權流轉處置，不宜進行強制變賣[9]。焦富民認為通過貸款重組、協議轉讓、按序清償以及交易平臺掛牌流轉等實現對土地經營權的抵押[4]。高圣平等人還認為可以通過農村土地經營權抵押貸款釋放農村土地資源經濟價值與融資能力，進而解決農村金融市場的信息不對稱問題，助力于鄉村振興戰略實施[8]。部分學者認為土地經營權抵押貸款制度不僅可以拓寬鄉村發展的融資渠道，而且是緩解城鄉二元體制和促進農村一二三產業融合發展的必然要求。總之，農村土地經營權抵押貸款的離不開政府調控、法律保障、金融政策支持。

2.1.1 政府主導作用

根據高陵與同心土地經營權抵押貸款實證研究可知，通過政府主導或監督設立農村土地經營權流轉服務中心，通過第三方進行土地經營權抵押貸款，發揮政府擔保、評估、流轉監督、處置等職能，充分體現“服務型”政府。

完善政府職責，制定土地經營權抵押貸款配套政策，保障融資功能實現;建立健全監督責任機制，以政府為主體督導相關單位進行制度與配套政策完善，用于指導開展農村土地確權登記，進行土地經營權依法流轉和抵押貸款，從而進一步激活農村土地從資源向資產轉變。建立健全土地經營權抵押登記與審查制度，抵押登記與審查主管部門制定與完善已有的工作細則，明晰權抵押登記與審查的抵押物的權屬、四至、面積等屬性，規定辦理時限與頒布證時限，公開審核與公示的方式。政府主導構建土地經營權流轉交易體系，涉及管理辦法、風險防范以及財政與金融政策完善。

2.1.2 農村金融產品和服務方式創新

推進土地經營權抵押貸款方式創新，豐富土地經營權抵押貸款產品類型。從貸款產品角度看，應著力開發單一或主導“土地經營權”抵押為標的產品;從貸款內容看，應當明晰貸款對象、用途、額度、期限，確保經營權抵押人的合法權益。立足于較大規模經營主體需求，探索實施抵押證券化，為放貸者提供彈性支撐。建立健全土地經營權品質評估體系，設立土地經營權價值評估機構，并制定評估標準和技術流程，探索土地經營權抵押的基準價格。同時，在進行價值評估的過程中，充分結合農用地分等定級成果、地上附著物價值、土地經營權剩余年限以及土地承包經營者的逾期收入等因素，綜合判定土地經營權價值，充分體現價值評估過程中的“人本化”。

2.1.3 建立多方分擔風險、緩釋及補償機制

建立多方參與的分擔抵押貸款的風險機制。由政府財政足額撥款，設立專款專用，用于降低抵押貸款的風險補償專項資金。同時制定詳細的補償專項資金管理實施辦法，明晰進行資金管理的政府部門、能夠進行補償資金使用的準入條件以及進行風險補償的比例約束。在實際的資金管理過程中，風險專項補償資金由政府監管的農村產權交易中心公司管理，政府監管的土地收儲中心對資金進行處置，這樣可以促使政府轉變職能，避免既是“裁判員”又是“運動員”的現象，進一步保障資金安全使用。進一步完善風險保障與防范機制，由政府主導、多方參與，構建由農村產權交易中心、土地收儲中心、擔保公司和金融機構共同承擔風險的保障機制。通過這種機制的構建，能夠有效分擔抵押貸款由于不確定性因素造成的風險。同時，也有利于抵押貸款項目的多樣化經營與應保盡保。完善融資性擔保機構依據征信為抵押貸款主體提供擔保的補充性擔保機制，能夠給予征信較好的貸款主體一定比例的優惠。此外，政府可以依據政府財政收入能力對抵押貸款給予利息補貼。

2.2 農村土地經營權抵押貸款的履約機制

2.2.1 法律機制

翟林瑜認為由政府主導涉及到契約的自上而下模式的抵押貸款環節都受到法律的保護 [32]。李秋高認為法律肩負著預防與救濟的雙重責任 [33]。因而，借貸雙方簽訂的貸款合同、兩方協議以及三方協議都是正式契約并且寫明“具有法律效力”，體現法律在銀行放貸前已經給各參與方打下“預防針”。而如果締結契約后出現借款人違約、銀行不按照合同放款或者處置抵押資產不當的情況，法律會強制對違約方進行處罰，體現法律事后救濟致力于維護各參與方的權利。因此，在法律機制下，農村土地經營權抵押貸款的履約得到了保障。

2.2.2 信任機制

Barber（1983）[34]將信任定義為“對他人技術能力和履行義務責任的期望”。Arrow（1987）[35]指出信任是雙方進行經濟活動的“粘合劑”，有利于簽訂契約的有效控制。中國傳統文化重視人際關系，而信任的建立依賴于良好的人際關系。祁玲玲和賴靜萍（2014）[36]根據實證研究得出中國人之間的信任程度與社會關系網絡中的人際關系呈現正相關性。同時，受還款能力因素制約，放貸方主要在貸款對象上，種植專業大戶、合作社員、農業專業化企業獲得貸款的機率遠大于普通農戶。此種情況下，同心縣五戶聯保機制的實施，極大地保證了履約率。

2.2.3 獎懲機制

劉亞娜[37]認為激勵和約束是獎懲制度最直接、最基本的作用。特別是在當事人需要與對方長期多次合作的情況下，獎勵和懲罰對其履約產生的正負向激勵作用會更加明顯。若貸款人在約定期限內按時還清了所有貸款，銀行會認可他的履約能力，那么今后再次向銀行申請農村土地經營權抵押貸款時，銀行會同意放貸并適當增加放貸額度和延長貸款期限，使該貸款人下次的資金需求獲得保障。這樣的獎勵機制會讓其它尋求長期發展的農戶自覺履行契約，便于在未來缺乏資金時能再次獲得貸款。但假設貸款人沒能夠按時還款，其會受到社會譴責和群體懲罰。張曉艷和劉明[38]認為，社會譴責這種連帶式的軟懲罰有很大的威懾性，在鄰里消息互通的鄉村，一旦有人借錢不還，違約信息會迅速傳開。除了違約者會遭受村民的嘲諷導致聲譽受損，其親屬也會受到連帶。而群體懲罰是具有毀滅性的硬懲罰，如果借款人違約，其信息會受到各個銀行的重點關注，并且所有銀行會聯合起來抵制該違約者。相當于其今后無法從任何一家銀行獲取農村土地經營權抵押貸款，永久性失去從銀行獲取該項貸款的資格。

2.2.4 評估機制

徐華君和操穎卓[39]認為，建立科學的風險評估機制，有利于緩解農村地區“融資難”的現象。在進行土地經營權抵押價值評估過程中，要綜合考慮農戶的預期收入、基準地價、土地承包經營權剩余年限以及地上附著物價值。如，在農盟牽頭對抵押資產進行價值認定時，僅按照土地經營權及地面附著物的 3～5 折計算。盡管規定了評估后的農戶在地資產不能低于在銀行的估價，但這樣打折后農戶所能獲得的貸款金額也得到了較大的控制。除此之外，農村產權交易中心定期到貸款農戶的抵押資產所在地進行實地監管，防止農戶出售抵押資產導致抵押資產在貸款期限內出現大幅縮水的現象，防范控制未來的處置風險，降低農戶違約的概率。

2.2.5 處置機制

蘭德平和劉洪銀[40]認為，合理的土地處置方式是降低土地承包經營權抵押貸款風險的主要途徑之一。仝愛華和姜麗麗[41]認為，通過采取正確的抵押土地處置方式，才能促進村土地經營權抵押貸款的有序推進，進而保障放貸金融機構的合法權益。土地經營權抵押貸款，應根據實際情況，對抵押資產采用市場化處置模式，有效節約處置時間和成本，從而防范銀行信貸資金風險。如果出現不良資產，則可以選擇由土地收儲中心收儲抵押的土地，根據評估價值，先償還銀行貸款，余額返還借款人。土地收儲中心再委托產權交易中心對收儲的土地進行再流轉，流轉收入返還土地收儲中心。在法律允許的范圍內，享有土地經營權的農戶在不轉讓土地所有權的情況下，以土地承包經營權作為債權的擔保，抵押貸款方，不按契約履行約定時，放貸方有依法處分土地承包經營權的權利，并有優先受償的權利。

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（責任編輯 賈燦）