自媒體言論監管面臨的挑戰、問題及策略研究

向長艷

【摘要】網絡言論的監管目前是世界各國面臨的難題。這主要是由于網絡化邏輯下，人們的權利（力）認知發生了改變，而作為治理主體的政府卻又面臨制度創新不足、制度發展滯后的困境。當前，我國主要通過實名制、專項行動、對違法內容提供者的懲治并輔以行業自律等方式治理網絡言論，這種仍然建立在傳統思維模式下的治理方式必然存在許多問題。自媒體言論的治理，應當根據信息傳播者的不同身份、傳播的不同環節，有區分有重點地進行規制，既避免公權力的過分干預而限制了公民的基本權利，也防止自媒體意見表達的肆意而侵害社會秩序。

【關鍵詞】自媒體言論;網絡空間;治理機制

中國互聯網絡信息中心（CNNIC）于2019年2月28日發布的第43次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2018年12月，我國網民規模達8.29億，手機網民達8.17億，網民通過手機接入互聯網的比例高達98.6%。[1]可見，互聯網已經滲入人們的日常生活。自媒體傳播的即時發布、裂變傳播、廣泛參與及便捷、低門檻、個性化等特征，為人們提供了一個強大的信息交流場域。這是個“原生態”的意見場域，既為人們提供充分交流的平臺，也展現了言論的隨意性、非理性，甚至淫穢、色情、暴力語言也大量存在。網絡言論亂象給人們的生活帶來了新的問題，尤其是對青少年的身心健康帶來一些影響。中國政府歷來比較注重網絡空間輿論的引導和規制。習近平總書記曾指出，“誰都不愿意生活在一個充斥著虛假、詐騙、攻擊、謾罵、恐怖、色情、暴力的空間，互聯網不是法外之地”。但是，自媒體所塑造的以技術性和流動性為主要特征的在線生活基本樣態，形成了其獨特時空觀、權力觀和人際觀，擊破了傳統政治體制和法律運作機制[2]，給傳統物理空間言論治理方式帶來問題和挑戰，傳統的以政府規制為主、強調管制的治理理念已經凸顯出不適。基于此，本文在討論中國當下自媒體言論規制方式和由此產生的問題的基礎上，探討以言論內容分級為基礎、加強行業技術監管和主體自律的綜合治理路徑。

一、網絡化邏輯下自媒體言論監管面臨的挑戰

網絡言論自由的泛濫已然成為一個世界性難題，同時，網絡空間言論的監管難度也是世界性難題。原因在于，互聯網思維方式對傳統物理空間的權力觀念、行為模式、制度依賴等形成了挑戰。

（一）權利（力）觀念認知的改變

在傳統社會中，人們總是從支配權的角度看待權力，將政府作為權力行使的主體，并按照科層制的基本要求設定權力組織的層次。[3]這種權力都是有形實體的支配權。[4]網絡社會的發展，信息快速流動，改變了人們對信息的認知，也推動了公民自身的權利覺醒。網絡成員在自我意識覺醒中，逐漸對社會的存在狀況、資源配置和發展態勢提出自己的評價和要求，從而生成一種主動的建構性認同。[5]這種建構性認同，一方面提升了公民對自我權利的認識和追求，也淡化和改變了人們對以科層制為核心的實體權力的認識。同時，在網絡信息流動中，網民通過發表觀點、傳遞消息、展現自我等交流過程，逐漸感知信息權力的力量并逐漸趨向認同。社會中存在的權力結構不再單一，傳統思維下人們對權力的敬畏和對權利的漠視逐漸被一種新的權利（力）認知取代?！袄忡R門事件”在世界范圍內引起了巨大反響，其中主要原因在于國家安全與個人隱私權、言論自由權之間的沖突和矛盾，也折射了在權利（權力）沖突之下的網絡言論所面臨的挑戰。

（二）制度發展的滯后

《大數據時代》的作者維克托·邁爾·舍恩伯格曾說過，技術創新可以很快，但是社會適應總是需要時間的。[6]在這個適應過程中，除了對新技術的適應外，更需要適應因技術創新所引起社會生活的變化而需要更新的管理理念。管理理念的滯后自然會更進一步影響制度、政策的制定，從而影響政府的治理效果。言論領域莫不如此。在言論監管領域，傳統監管制度體系在治理主體上主要依靠國家權力主體，政府部門基本壟斷了網絡空間的治理權;在管理方式上，傳統信息監管主要采取自上而下的壓力傳導和主流價值觀弘揚方式來把控話語權;在行為邏輯上多實施“凈網”等專項行動，實現網民行為的一體管控。這種模式是建立在主流媒體都由政府直接建立或者間接控制基礎之上的，無論設立和信息發布都要經過新聞出版部門或黨的宣傳部門的審查，從而確保內容符合主流價值觀。這在傳統信息相對封閉和靜止的物理空間可能奏效，而面臨自媒體傳播的匿名性、去中心化、去地域性等特點，這種傳統監管模式已經顯得力不從心。如上所述，網絡空間的權力觀發生了改變，主要強調權力的分散化和扁平化，這就要求政府在網絡空間的治理中，必須充分考慮政治家、市場、社會和公民的價值，尤其通過合作和參與來實現一種新型的權力運作模式。[7]這種新的運作模式要求必須對傳統的信息監管模式進行修正。

（三）技術創新不足

自媒體言論依附于網絡空間，而網絡空間是一個一體化的技術結構，既包括構建網絡所需的基礎設施如電腦等組成的物理構造，也包括由計算機技術、網絡技術所組成的虛擬構造。從社會學意義上看，由于網絡的交流、互動，這個技術結構又成為豐富多彩的空間——一種新的社會場域。[8]正是因為這個虛擬空間依托于技術構造、依托于技術的發展與更新，所以技術的創新性和不確定性給言論監管帶來了挑戰。可以說，網絡社會是以“代碼”來連接的。網絡空間的一切活動都是通過代碼轉換來實現的。因此，勞倫斯·萊格斯說，“這些代碼將決定網絡空間的自由與規制的程度。”[9]代碼根植于軟件和硬件中，指引網絡空間的塑造，構成了社會生活的預設環境和架構，并成為網絡社會實際的規制者。[10]因此，內嵌于代碼的技術規則成為網絡空間治理不可忽視的重要因素。因此，依托于代碼的技術創新就顯得尤為重要?；诨ヂ摼W的開放性，技術創新也必然是開放的，正如中國企業家任正非所言，創新是一種全球的、合作共贏的“全球創新”。同時，技術防范并非能做到滴水不漏，網絡空間時刻存在著規制與反規制的張力，技術本身也具有中立性，這對技術創新提出了更高的要求。

二、我國自媒體言論監管的基本方式及存在的問題

（一）當前我國自媒體言論監管方式

一是以實名制為主的主體入網規制。隨著網絡空間侵權現象的嚴重，我國推行了“網絡實名制”。2012年的《關于加強網絡信息保護的決定》規定，網絡服務提供者應對有入網需求的用戶簽訂協議或提供服務時，要求用戶提供真實的身份信息。2015年的《互聯網用戶賬號名稱管理規定》強調，互聯網信息服務提供者應當按照“后臺實名、前臺自愿”的原則要求互聯網用戶通過真實身份認證后注冊賬號。實名制通過對網絡主體入網時的身份認證和信息發布后追溯實現網絡空間的凈化功能。

二是以“專項行動”為主的有害信息清理。對于網絡上存在的不符合社會主義價值觀的不良信息通常以“掃黃打非”“凈網”等專項活動進行綜合治理。主要采取刪除、屏蔽、封號等技術手段，對含有淫穢、暴力、色情的文字、圖片、視頻等信息進行清查，嚴重的采取罰款、拘留等強制措施。近幾年我國政府采取了各種各樣的專項整治活動。

三是以內容為控制對象的法律懲治。這是我國對網絡言論規制的主要形式。根據相關法律法規和部門規章對不得發表和傳播的言論采取列舉的方式予以明確，大致包括危害國家利益的言論、損害公共利益的言論、損害其他公民合法權益的言論以及其他禁止性言論。[11]總體上，我國網絡言論型犯罪，大體分為侵犯國家法益為核心的煽動宣揚型、以侵犯社會法益為核心的編造傳播型和以侵犯個人法益為核心的侮辱誹謗型三種類型。[12]可見，我國網絡言論的規制可謂嚴格。

四是網絡服務提供者的綜合規制。網絡服務提供者作為中間商，在信息傳播中起著非常重要的作用。我國實行的是網絡監管部門對網絡服務提供商進行直接監管的前提下，網絡服務提供商應履行嚴格的責任和義務。網絡服務提供商一方面對自己所提供的服務、信息負有責任，同時還負有對網絡中存在的非法、有害的言論內容配合有關部門進行監管、控制義務，主要包括保障網絡安全、保證內容合法、保留并提供記錄。

此外，還有以道德倡導為主的行業自律約束。可見我國網絡言論的規制體系較為復雜，體現了多樣性和層次化特征。

（二）存在的問題

從以上規制方式可以看出，我國網絡空間言論治理體現出三條基本邏輯，即集權主義邏輯、行為主義邏輯、絕對主權邏輯，這種治理邏輯基本是從傳統物理空間治理的角度出發的。[13]集權主義邏輯是以國家信息壟斷和話語權控制為前提，行為主義邏輯以行動者線下人際關系固定化為視角，絕對主權主義邏輯強調國家享有以地理疆域為界限的絕對管轄權。但自媒體傳播下公民的權利（力）認知已經發生改變，網絡空間的時空觀念變得模糊，熱點信息傳播迅速且切換頻繁，無論是思想觀念、行為模式都有別于傳統物理空間，用于傳統物理空間的強調監管、控制、“專項”行動性質的治理模式已經不適用于網絡空間。《憲法》第三十五條對言論自由的規定只是一種原則指引，是一種概括性規定，沒有更具體的保障性的法律規定，在現實中實際發揮作用的是行政法規和部門規章，由此產生立法層級不高、執法主體多元等問題。網絡實名制后，理論意義上每一個網民都對應著其在傳統物理空間的身份，但實際上如果該網民的具體信息如性別、年齡、地域等并非能快速識別，如果用戶注冊時資料不完整或者不準確，則更加大了侵權主體的隱秘性和復雜性;在“后臺實名、前臺自愿”原則下，當不良信息監管的追查速度滯后于信息傳播速度時，在這個“空白”時段，自媒體信息的傳播速度足以讓一條不良信息覆蓋大部分角落。同時，由于相關法律法規的制定和完善難免帶有滯后性，各地對網絡言論的監管缺乏協調和統一，有些網信領導干部的思維方式有待轉變、工作方式還有待提升等諸多問題存在，凈化網絡言論空間、引導網絡輿論，還網絡以清朗，仍然是當前推進網絡強國建設的一個現實而緊迫的課題。

三、自媒體言論的多層治理機制構建策略

（一）建立責任明確的多元監管主體分級管理制度

網絡信息監管主體機構眾多是網絡言論監管的主要特征，其最大缺點是表面上面面俱到，實際上職責不清，形成網絡信息政府監管漏洞。因此，加大網絡言論的防控力度，首要是要明確責任主體。

一是網信部門對全國網絡內容的宏觀管理職責。2011年5月，國家互聯網信息辦公室（國信辦）成立，隨后各地也相繼成立了網絡信息管理辦公室（網信辦）。2014年2月27日成立的中央網絡安全和信息化領導小組，統籌網絡信息安全工作，具體辦事機構由國信辦承擔。但網絡內容涉及多個部門，各部門之間的權責存在交叉和重疊現象，為防止各部門工作推諉、不作為或濫用裁量權等現象，國信辦于2017年5月出臺《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》，避免多頭執法、執法不力、違法執法等情況，以促進網絡信息服務健康發展。2017年《網絡安全法》以法律的形式確立了國信辦的統籌協調網絡安全工作職責和各主管部門的網絡安全保護和監督管理工作職責。由此形成了國信辦的統籌管理職責和網信辦的具體管理職責的宏觀管理格局。

二是機關企事業單位的局域網絡內容管理職責?！毒W絡信息安全法》規定，各政府機構、企事業單位要制定本單位的網絡安全管理辦法，落實多包括自媒體在內的網絡信息監管要求。各單位負責網絡信息管理的人員（俗稱信息員）成為政府網絡管理的基礎。

三是自媒體服務提供商的具體內容管理職責。自媒體服務提供商是和網絡信息關聯度最密切者，也是網絡信息監管的最直接責任主體。自媒體服務提供商是網絡信息傳播的第一道關口，首先應依據現行法律法規切實履行信息內容監管職責。如《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》《網絡安全法》等。其次是通過制定平臺規則的方式進行內容審核和賬號管理，建立起內部信息管理規范。具體有制定入戶、注冊和認證規范，制定內容標準規范，建立明確、詳細的內容分類標準，要求用戶在發送信息之前根據分類標準自覺做好信息管理，把不良信息扼制在源頭。

（二）建立以內容為區分的分層管理制度

在言論自由的限制與保障理論中，美國法律中有因言論的不同而限制標準及程度不一的“雙階理論”（two-level theory），該理論在美國法學界產生重要影響。該理論以對言論內容的分類為基礎。而在現實中，因表達者的身份不同或者承擔不同的社會職責，其言論表達的效果也應有所區分，尤其是在網絡信息占據主導地位的自媒體傳播環境下，對言論自由的規制不僅要考慮表達者個體，而且要考慮公眾號、網絡運營商等帶有集體性質的表達主體，結合表達的不同環節綜合治理，才能達到既維護公共利益又保護私人權利的雙重目的。

一是不受規制的言論。言論按照其所涉內容不同可分為公言論和私言論。這是亞歷山大·米克爾約翰對言論所做的分類，目的是為解決現實中美國言論自由保護的相對性還是絕對性問題之爭的權宜之舉。米克爾約翰的公言論是指，“與統治事業有關、代表人們參與自治過程中的言論，這種言論應該受到絕對保護”[14];私言論指“非政治性言論，是與統治事務和自治過程無關的言論”[15]，私言論在符合正當程序的情況下可以受到干預。但要把言論內容絕對地區分是困難的，而且實踐中對言論自由的保護和限制也不是二選一的結果，因此，有必要區分普通公民之間的涉私言論和公民對政府的批評言論，以實施不同的保護和限制。

第一，參與公共事務管理的言論。參與公共事務管理的言論受到憲法的保護，源于憲法規定的言論自由目的的實現。意見表達是人民參與管理的最常見最直接也是最有效的方式。參與公共事務管理的言論，有的學者將其稱為政治性言論，因其“是‘言者無罪的根本保障，其目的是讓公民毫無顧慮地積極參與政治過程，暢所欲言地監督政府，它是政府合法性的基礎，而且是公民政治運行良好的表現”。[16]現代憲政也表明，一切政治權力來源于人民，人民有權了解政治過程和參與社會的管理，公共意見和公共決策的制定過程需要人們的參與。因此，對于公共事務發表的言論，對各種社會制度（如教育制度、生育制度、產權制度等）發表意見，進行評論，參與決策制定過程或對決策發表建設性評議等都必然不應受到限制。

第二，批評公眾人物的言論（公眾人物作為原告一方）。一般認為公共人物包括公共官員，文藝界、影視界、體育界明星，勞動模范、先進工作者和科技界、企業界等社會各界知名人士以及其他公眾人物。對公眾人物的界定并非如此簡單，首先身份的認定還包括諸多復雜的因素，其分類的界限也并非如此清晰，比如對公共官員來說，有“高階官員”也有“一般公職人物”之分，存在職務高低之別;即便是高官，擁有對公共事務決斷的實際權力但其也同時享有公務生活領域和私人生活領域，二者也難涇渭分明地加以區分。從公眾知曉的程度來說，有的公眾人物如影視明星等雖然廣為公眾知曉，但其并非與公共事務或政治事務有關聯。因此對公眾人物的界定，要結合“身份+公共利益”[17]來判定。其一，并非所有的公眾人物都是名譽權侵權法意義上的公眾人物，而是以其是否對公共事務具有實質性的影響力為標準。如劉德華的粉絲“楊麗娟案”中，楊麗娟為公眾所關切，但并不關乎公共利益，其是自愿進入公眾視野，可視為默認放棄部分隱私權，應排除在名譽權法律意義上的公眾人物之范圍外。其二，并非所有關涉公眾人物的言論都具有“公共性”，應該同時考察其言論內容，如此才能既鼓勵公共言論的發展空間，推進民主的發展，又能推動公民私言論自由市場的健康發展。不論其是現實中的公眾人物還是網絡空間的大“V”，因其與公共利益直接相關而廣為公眾所知曉，其人格、行為、言論都影響著社會價值判斷，具有良好的宣示效應和法律、道德導向作用，對其關注是公眾知情權和監督權得以實現的重要內容，因而評論公眾人物的言論不應受到限制。

二是相對限制的言論。名譽權與言論自由同屬于《憲法》保護的兩種基本權利，協調二者的利益沖突是一個復雜的問題，以言論內容為區分，即以言論內容是否涉入“公共性”為區分兼顧名譽權和言論自由的保護是一種平衡選擇的結果。我國《憲法》第三十五條所規定的是公民享有的相對言論自由權利，受到《憲法》的相對限制和保護。受到相對限制的言論包括純粹私人言論、商業性言論、娛樂言論等。與受到絕對保護的公言論不同，相對限制的言論多表現為涉及公民作為個體或與其他公民或主體之間的關系的言論。該言論的限制適用真實抗辯原則，如果發言者能夠證明其言論是基于事實的真實陳述，即便該言論對他人造成了名譽權的損害，也無須承擔侵權責任。

三是絕對限制的言論。一般認為，表達自由受憲法保護，因此不可能有“因言獲罪”“因言治罪”等情況的發生，否則就侵害了公民的憲法權利;有學者甚至認為，表達自由根本不能被限制，如范忠信教授以《意見表達權能被剝奪嗎》為題從憲法、世界各國刑法、人權的角度論證其不能被限制的理由。然而，任何自由都有其邊界，沒有毫無約束的自由：“你不會因為批評總統而被抓進監獄，但你可能會因為恐嚇他而坐牢”，即你有言論的自由，但你發表言論的行為有可能違法。任何一國的法律都有關于因為言論而入罪的規定，只是標準不同、界限相異而已。實際上，言論犯罪在國外刑法中分布十分廣泛，我國也不例外，如煽動性、危害國家安全的言論，誹謗性、侵害他人名譽權的言論以及刑事犯罪、威脅、教唆犯罪等言論，均不受保護。

（三）建立以用戶為區分的分類管理制度

1.網絡運營者

《網絡安全法》規定了網絡運營者的網絡安全保護義務、落實網絡實名制的義務、對網絡用戶發布信息的管理和報告義務。《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》要求網絡服務提供者應當加強對其用戶發布信息的管理，發現法律、法規禁止發布或者傳輸的信息，應當立即停止傳輸該信息，采取消除等處置措施，保存有關記錄，并向有關主管部門報告。這就要求網絡經營者或者網絡服務提供者從技術層面對網絡信息進行篩查管控，最大限度地減少網絡上非理性信息的發布。對網絡經營者或者網絡服務提供者的規制，主要是監管其是否履行了法律規定的義務。對不依法履行網絡安全管理義務的網絡經營者和網絡服務提供者，由電信主管部門采取相應的行政強制措施或者進行行政處罰。目前對網絡不法信息的篩查主要是公安機關的網絡監察部門，網監部門除了通過關鍵詞進行篩查外，還使用大量的人力進行人工篩查，屬于事后監督。我們認為對網絡信息進行管理，應當在充分保證公民言論自由權的前提下，在電信主管部門的監督下，引導互聯網企業充分發揮技術優勢，主動實現本企業互聯網信息的嚴格篩查，創造更加良好的網絡環境，在發布源頭上杜絕網絡信息亂象的產生。

2.自媒體用戶

自媒體用戶分為個體用戶和機構用戶。對于自媒體個體用戶來說，因其不同身份又分為不同種類，有普通個體用戶和網絡大“V”之分。其中，自媒體普通個體用戶是指在網絡平臺上實名注冊個人賬號的用戶，如個人微博微信賬號、個人QQ主頁等;網絡大“V”是指在微博、微信等自媒體上十分活躍、有著大量粉絲的網絡上的公眾人物，如上述現實生活中的公眾人物的自媒體賬號、因特殊專業如律師記者等和因特殊事件而進入公眾視野進而在網絡上擁有大量粉絲的自媒體用戶。自媒體機構用戶，是指經過認證的機構賬號，包括微博機構賬號和微信機構賬號（微信公眾號）等。機構用戶因其非個人屬性，機構內部有監督和管理機制，同時也是行政監管部門重點監控的對象，其發布的信息真實性和權威性比較高。因此，對自媒體用戶的規制主要是對自媒體個體用戶的規制，包括普通用戶和網絡大“V”。

一是普通個體用戶。對自媒體普通用戶實行可追索匿名制是一種可行的辦法，即“前臺匿名，后臺實名”機制。實行可追索匿名制，自媒體用戶在前臺的信息可以是實名，也可以是匿名，匿名時能夠保障其表達自己真實意愿的權利，同時若其傳播的信息是虛假違法信息，則可以通過后臺的實名進行處理，同時也使自媒體用戶自身有后顧之憂，不敢肆無忌憚地發表言論，從而達到凈化自媒體言論空間的目的。

二是網絡大“V”（公眾人物為被告一方）。目前在我國，由于網絡大“V”的言論隨意性比較大，也由于民眾對知名人士的崇拜或追捧，使其成為網絡虛假信息的策源地。每一個網絡大“V”之所以能成為公眾人物，因其是不同領域不同職業中的知名人士或是黨政部門的領導人，如公務人員、企業高管、體育界明星、知名律師、新聞記者等，身份職業的不同，其言論在其所屬領域應該具有不同程度的影響。鑒于這種身份的區別，除了受上述一般限制外，其言論還要受到其個人領域的職業限制。在行政規制的具體措施上，從身份上來講，網絡大“V”首先是網民，可以通過對普通用戶的可追溯實名制方式進行規制;其次其身份是網民中的VIP，有大量粉絲，具有社會屬性，對其規制應當遵循“事前行政指導，事中嚴格管控，事后行政處罰”的原則。在其發布信息之前進行教育指導，使其承擔起應有的社會責任;在發布了虛假違法信息或者引發了網絡群體性事件時，要查封其賬號;在查清事實后，依法給予其相應的行政處罰或追究其行政責任，以打擊利用互聯網造謠和故意傳播謠言的行為。

另外，對自媒體用戶進行規制應該注意公眾人物隱私權和公民個人信息保護問題。人格權益是人格尊嚴的體現，是憲法對公民作為人的關照，如果為了網絡空間秩序而擠壓公民的人格權益則顯得得不償失。

[基金項目：中共河南省委黨校“黨的十九大精神”專項研究課題“推進合憲性審查機制難點與對策研究”（ZX2018013）的階段性成果]

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（作者為中共河南省委黨校河南行政學院副編審）

編校：張紅玲