當(dāng)前教育集中核算制度存在的問題及成因剖析

葉靜

摘要：實施教育集中核算制度之后，并不意味著很快就可以消除財政資金監(jiān)管方面的種種弊端，而不過是財政支出體制方面的部分性變革。文章首先從制度層面和技術(shù)層面分析了教育集中核算制度存在的問題，然后針對存在的問題進(jìn)行了深入剖析。

關(guān)鍵詞：教育集中核算制度;技術(shù);問題;成因

教育集中核算制度是一種新型的會計管理制度，其顯著特點就是，將會計服務(wù)和管理監(jiān)督融為一起，在一定程度上規(guī)范了各學(xué)校的財務(wù)管理制度。然而，無論是從制度層面，還是從技術(shù)層面來說，在實施過程中，教育集中核算制度暴露出不少問題，以致各學(xué)校財務(wù)核算目標(biāo)的實現(xiàn)不盡人意。

一、教育集中核算制度存在的問題

（一）制度內(nèi)容設(shè)計存在先天缺陷。一是財政部門撥款程序仍未作任何改變，財政資金撥付的方式采取的仍然是先撥后支的核算方式，即財政資金從國庫撥出后，被保存在教育核算中心在商業(yè)銀行開設(shè)的單一賬戶上，由核算中心進(jìn)行二次控制。這樣的操作程序，仍然沒有脫離原來的資金撥付狀態(tài)，改變的只是將原來應(yīng)撥付給各預(yù)算單位的財政資金改撥到了教育核算中心。二是單位內(nèi)部實物資產(chǎn)移至教育核算中心的只是單位的會計核算工作，即由核算中心對核算單位的記賬、算賬、報賬等工作進(jìn)行集中，但是學(xué)校擁有的財產(chǎn)物資仍由原單位自行進(jìn)行管理，客觀上造成了中心的會計核算工作與學(xué)校的財務(wù)管理工作相互分離以及賬款與賬物的分離，使得被核算單位資產(chǎn)管理原本就薄弱的問題更為突出。三是集中核算制度的實施使得作為會計主體的核算單位與會計人員發(fā)生了空間上的位移，即教育核算中心負(fù)責(zé)會計核算工作的柜組會計人員取代了原學(xué)校的會計崗位，會計崗位從學(xué)校內(nèi)部上移到了教育局內(nèi)的集中核算中心機(jī)構(gòu)，會計人員成了遠(yuǎn)離學(xué)校的“局外之人”。

（二）教育集中核算制度制定的法律依據(jù)存在不足。一是在教育集中核算制度下，由于取消了各預(yù)算單位的會計、出納崗位，學(xué)校只設(shè)報賬員，由教育部門成立的教育核算中心進(jìn)行代理記賬，這樣一來核算單位財務(wù)收支核算職能和與之相對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任全部集中到教育會計核算中心，學(xué)校實質(zhì)上成了一個只花錢不用記賬的報賬單位，出現(xiàn)了財務(wù)核算人員（會計）與會計主體（核算單位）分離的“兩張皮”。二是到目前為止我國尚未出臺有全國性的具體可操作的會計集中核算管理制度，在我國的《會計法》、《事業(yè)單位會計制度》、《行政單位會計制度》、《預(yù)算法》等相關(guān)的法律法規(guī)中也并沒有相關(guān)財政、教育代理記賬的成文法律規(guī)定。

（三）會計核算基礎(chǔ)、模式存在一定的弊端。一是會計核算采用收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)存在缺陷。由于在以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)下，各項支出款項或者費用的支出都只包括了以現(xiàn)金實際支付的那一部分，對那些本期已經(jīng)發(fā)生但尚未支付的費用支出是不予以反映的，從而使那些己經(jīng)發(fā)生但尚未用貨幣支付的隱性債務(wù)有可能得不到體現(xiàn)，增加了財政資金的風(fēng)險系數(shù)。如某些學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)在外面簽單發(fā)生的招待費用或其他費用等，往往都要到了學(xué)期結(jié)束后或者年未時甚至更長時間才結(jié)算一次，這些當(dāng)年發(fā)生的欠款最終將變成了隱性債務(wù)而得不到體現(xiàn)。由于收付實現(xiàn)制下無法對隱形負(fù)債的信息進(jìn)行及時、完整和真實的披露，使得這些“隱形債務(wù)”被“無意識地、合理地”隱藏起來了。二是會計核算模式存在缺陷。教育集中核算制度下，中心的會計人員一人往往都要兼記十幾個單位的賬務(wù)，由于常年在核算中心上班，工作量大且又不能直接參與有關(guān)單位內(nèi)部工作或財務(wù)管理的財務(wù)活動，失去了實時實地監(jiān)督的條件，對單位核算的業(yè)務(wù)事項的知情度受到明顯的局限性。并造成了具體會計事務(wù)與賬務(wù)的脫節(jié)，無法實現(xiàn)跟蹤監(jiān)督經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的處理流程以及對其所統(tǒng)管單位實施全過程的會計監(jiān)督。 三是缺乏教育成本核算制度與控制機(jī)制弱化。在加強(qiáng)預(yù)算管理方面，我國政府部門出臺了包括國庫集中收付制度、收支兩條線管理制度、政府采購制度、專項資金管理制度等一系列制度措施，其最終目的也是在于對各學(xué)校的教育成本進(jìn)行控制。但這些制度的實施只是站在政府財政預(yù)算的角度，鑒于教育成本核算制度的缺失而無法進(jìn)行深層次的控制。制度的失卻再加上體制的束縛，包括預(yù)算約束力的弱化、經(jīng)費支出過程控制的滯后、控制手段的有限和內(nèi)部審計的局限性等等，直接造成了學(xué)校教育成本控制機(jī)制的弱化。

（四）與之密切相關(guān)信息系統(tǒng)不夠完善。一是電算化信息系統(tǒng)共享程度不高，有待進(jìn)一步改善。教育系統(tǒng)的電算化信息系統(tǒng)有待共享主要是由于目前教育系統(tǒng)各業(yè)務(wù)科室在系統(tǒng)使用上往往都只考慮本科室的信息化管理，沒有考慮到教育系統(tǒng)整個業(yè)務(wù)流程間的優(yōu)化和數(shù)據(jù)傳輸與加工的高效性與合理性，致使各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享度低、存在大量重復(fù)操作、手工傳導(dǎo)、“信息孤島”現(xiàn)象。二是履行出納職能的商業(yè)銀行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)有待完備。由于財政資金劃入商業(yè)銀行賬戶時存在一定的時差性，往往不能馬上得以體現(xiàn)，如果遇到一些特殊情況需要馬上支付資金時，還必須與銀行及時進(jìn)行溝通，除了電話詢問外，中心資金柜會計每天還要在銀行或財政與核算中心機(jī)構(gòu)之間為單據(jù)的傳遞來回跑動，月末與銀行對賬時也必須去銀行取回相關(guān)業(yè)務(wù)的回單及對賬單進(jìn)行及時的核對，即造成了時間上的浪費也容易造成單據(jù)的丟失，還不能在第一時間獲得各學(xué)校財政資金的準(zhǔn)確信息。三是預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后。在一些條件優(yōu)越的市級城市，實行集中核算制度后，財政部門、教育部門與預(yù)算單位一般間都建立了城域網(wǎng)，為預(yù)算單位網(wǎng)上上報用款計劃、授權(quán)支付以及預(yù)算完成的進(jìn)度等等提供了基礎(chǔ)條件。由于目前在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)方面尚缺統(tǒng)一的規(guī)章制度和有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加上在信息的傳遞和數(shù)據(jù)處理上的不夠規(guī)范性，有關(guān)預(yù)算管理的統(tǒng)一信息傳送網(wǎng)絡(luò)一直未建立。

（五）專業(yè)人員缺乏且素質(zhì)不高。一是報賬業(yè)務(wù)員素質(zhì)普遍不高。許多學(xué)校的財務(wù)人員大都不是專職的財務(wù)人員，而是由任課老師兼任，一些規(guī)模較小的學(xué)校還存在財務(wù)人員沒持有會計上崗證的情況，從整個教育系統(tǒng)總體財務(wù)水平上來講，財務(wù)人員的素質(zhì)偏低已是當(dāng)前客觀存在的一個問題。如今，隨著教育集中核算制度的實施，學(xué)校報賬人員的素質(zhì)偏低的問題已直接影響到了整個縣教育財務(wù)工作的質(zhì)量。二是教育系統(tǒng)具備財務(wù)專業(yè)素質(zhì)的人員缺乏。每個學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)對處在一線教學(xué)任務(wù)上的老師都相當(dāng)重視，至于財務(wù)人員，只要能滿足學(xué)校賬務(wù)處理的基本要求，是不是具備專業(yè)素質(zhì)的人員不會做過多的考慮，一般都是由學(xué)校的教學(xué)老師兼任，加上國家在對教育系統(tǒng)工資待遇方面的政策與教師職稱評定是直接掛鉤的，一般的財務(wù)人員的職稱如能盡量向教學(xué)職稱這條線上去掛靠的，都不會去追求財務(wù)職稱方面的提升，所以教育系統(tǒng)具備財務(wù)專業(yè)知識素質(zhì)的人員是相當(dāng)缺乏的。

二、教育集中核算制度存在問題的成因分析

（一）思想上認(rèn)識不夠到位。一是對教育集中核算制度下的資金的所有權(quán)、使用權(quán)和自主權(quán)存在一定的錯誤理解。一些學(xué)校的行政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為學(xué)校的會計核算工作移到教育中心后，單位預(yù)算資金運用的隨意性受到了限制，是一種權(quán)力的上收，因此認(rèn)為制度前的管理方式要好一些，出現(xiàn)了對新的管理手段和管理方式的不適應(yīng)性，并產(chǎn)生抵觸情緒，這應(yīng)該是他在內(nèi)心觀念難以一時發(fā)生轉(zhuǎn)變。二是對財務(wù)管理的主體地位認(rèn)識仍然模糊。制度實施后，在實際工作中，學(xué)校的內(nèi)部財務(wù)管理工作還遠(yuǎn)不能適應(yīng)教育集中核算制度等公共財政改革的要求，平時重收入，輕管理的現(xiàn)象，仍較普遍，加上報賬業(yè)務(wù)員的思想觀念、政治業(yè)務(wù)素質(zhì)及現(xiàn)有的知識結(jié)構(gòu)等都沒能很好地適應(yīng)財務(wù)管理模式的變化，仍停留在記賬和報賬水平，致使經(jīng)濟(jì)管理功能不能很好的發(fā)揮出來。

（二）各項配套制度研究滯后于實踐。長期以來，我國政府總預(yù)算會計和行政事業(yè)單位會計核算采取的是收付實現(xiàn)制的核算基礎(chǔ)，一直未進(jìn)行較大的調(diào)整，但在實踐過程中，隨著會計集中核算制度和國庫集中收付制度的進(jìn)一步深入，涉及到了許多新的業(yè)務(wù)和會計科目，如果不對政府會計制度體系進(jìn)行相應(yīng)的改革，政府提供教育公共服務(wù)方面消耗成本的信息就不完整，很多有關(guān)資產(chǎn)和教育成本經(jīng)費方面的數(shù)據(jù)都得不到真實的體現(xiàn)，即使通過教育集中核算制度也無法進(jìn)行準(zhǔn)確的反映，得不出政府做出相關(guān)決策的依據(jù)。然而目前就有關(guān)政府會計核算方面的改革還在探索與研究階段，相對于實踐來說是滯后的。預(yù)算編制改革方面，由于部門預(yù)算還處在試行階段，目前的預(yù)算編制方法采用的還是基數(shù)增長法，而政府采購預(yù)算也還剛剛納入部門預(yù)算編制的范圍，而從實踐上來講，基數(shù)增長的預(yù)算編制方法已完全不能適應(yīng)集中核算制度的需要，必須加強(qiáng)這方面的制度研究以跟上集中核算制度改革實踐的步伐。

（三）相關(guān)財務(wù)制度缺乏連接性。學(xué)校內(nèi)部財務(wù)管理制度的制定必須注意與教育集中核算制度的連接性，特別是學(xué)校在向教育中心報送單位內(nèi)部的財務(wù)管理制度時，必須要保證與核算中心制定的制度在步調(diào)做到協(xié)調(diào)一致，然而目前一些學(xué)校內(nèi)部在會計核算、財務(wù)開支和創(chuàng)收分配等方面的財經(jīng)政策和制度政出多門，不能協(xié)調(diào)一致，制度與制度之間也缺乏一定的連接性。比如，學(xué)校內(nèi)部財務(wù)管理制度中，預(yù)算制度是財政部門撥入教育經(jīng)費控制的核心制度，然而預(yù)算編制的方法在哪，財務(wù)預(yù)算的績效制度以及預(yù)算編制的審計制度在哪？缺少了預(yù)算編制方法及執(zhí)行的審計制度，再好的預(yù)算也能是一紙空文。

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