以數字科技驅動城市治理水平持續提升

孫偉

利用數字科技能夠以物理分散、虛擬集中方式增強城市經濟、人口的聚集能力和輻射帶動能力，促進城市范圍內生產生活方式的網絡化共享、集約化整合、協作化開發和高效化利用，建立城市治理新機制

數字技術的飛速發展正引領經濟社會深刻變革，利用數字科技驅動城市治理水平不斷提升，不僅為城市發展帶來了新機遇，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。習近平總書記在2018年11月到上海考察時強調，“城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。”在2019年10月中央政治局第十八次集體學習時，習近平總書記指出，要推動區塊鏈底層技術服務和新型智慧城市建設相結合，探索在信息基礎設施、智慧交通、能源電力等領域的推廣應用，提升城市管理的智能化、精準化水平。

我們要深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神，將互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈、5G 為代表的新一代數字科技作為提升城市治理水平和能力的重要支撐。

一、數字科技對城市治理的重要意義

當今世界，以物聯網、云計算、大數據、人工智能、空間地理信息集成等為代表的新一代信息技術，與城市治理緊密融合，催生了數字化、網絡化、信息化、智慧化的城市治理新理念和新模式。在這樣的背景下，智慧城市加速發展，成為全世界城市治理的新范式，成為全球合作的新焦點。

第一，數字科技催生城市治理新理念。日新月異的數字科技，作為最具活力的發展元素，滲透到城市規劃、建設、管理和服務各個環節，與城市發展同頻共振，極大地促進了城市治理創新，有效增強了城市規劃的科學性和前瞻性，推動構建現代化的產業發展體系，完善智能化的基礎設施體系，建立普惠化的公共服務體系，支撐精細化的社會管理體系，形成宜居化的生態環境體系，為解決現代城鎮化發展進程中面臨的諸多問題與瓶頸，提供了創新的治理理念和解決方案。

第二，數字科技創新城市治理新方式。數字經濟時代，傳統治理方式已經難以適應新時代城市治理的需要。充分運用數字科技，有助于全面獲取公眾需求、人口流動、人員結構、企業狀態、社情民意等數據，更好地感知社會態勢、暢通溝通渠道、降低治理成本、增進服務效率，更好地統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，加強城市的精細化和精準化治理，提高城市綜合承載能力。

第三，數字科技引領形成城市治理新機制。通過廣泛應用數字科技，能夠形成一個全面感知、交叉互聯、智能判斷、及時響應、融合應用的“城市數字孿生體”，大大優化城市空間結構和基礎設施，降低資源消耗水平，提高城市運行效率。同時，利用數字科技能夠以物理分散、虛擬集中方式增強城市經濟、人口的聚集能力和輻射帶動能力，促進城市范圍內生產生活方式的網絡化共享、集約化整合、協作化開發和高效化利用，建立城市治理新機制，開創城市治理新局面。

二、數字科技驅動城市治理水平全方位多維度持續提升

近兩年，互聯網、大數據、人工智能、5G、區塊鏈等新技術加速應用到城市治理領域，通過對城市治理全民性、全時段、全要素、全流程的覆蓋，實現了城市治理的轉型與升級。新型智慧城市已經進入全面落地的新階段，數字科技多要素全面驅動城市治理朝著更加人性化、智能化、便捷化的目標持續提升，各地區、各部門、各行業也展開了應用實踐。

（一）互聯網+城市治理，共享驅動治理要素互聯

利用互聯網共享驅動城市治理中各環節、各要素互聯互通，使得服務便捷化、資源均等化。黨的十八大以來，黨中央、國務院加快推進政務信息化建設，打通信息壁壘，構建全流程一體化在線服務平臺，助力建設人民滿意的服務型政府。一些部門和地方積極探索，深入推進“互聯網+政務服務”，加強信息共享，優化政務流程，一批堵點難點問題得到初步解決，重慶市“渝快辦”、福建省“一號式”、廣東省“一窗式”、浙江省“最多跑一次”等創新典型不斷涌現，引領政務服務創新改革不斷取得新成效。各地試點的互聯網+教育、互聯網+人社、互聯網醫院、互聯網法院等一批創新舉措，在推進資源均衡化和方便群眾辦事等方面發揮著越來越重要的作用。

（二）大數據+城市治理，數據驅動治理模式創新

將大數據引入城市治理，充分挖掘大數據價值，利用數據驅動城市管理決策手段更加全面科學，治理模式得到不斷創新。

一方面，大數據能夠有效促進城市治理決策模式創新，真正做到基于數據的科學決策，提高城市治理的精準性和有效性。應用大數據，可以將數據信息、政策仿真、社情民意呈現在決策者面前，揭示出傳統方式難以展現的關聯關系，為城市治理帶來重要突破，形成“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制。例如，國家發展改革委在推動“互聯網+政務服務”過程中，通過開展“群眾辦事百項堵點疏解行動”，向民眾征集辦事堵點、難點問題，實現基于數據的精準決策。

另一方面，大數據能夠推動城市治理監管模式變革，實現城市治理從事前審批向事中事后監管轉變。通過高效采集、有效整合、深化應用政府數據和社會數據，將市場監管、檢驗檢測、違法失信、企業生產經營、銷售物流、投訴舉報、消費維權等數據進行匯聚整合和關聯分析，統一公示企業信用信息，預警企業不正當行為，提高事中事后監管的針對性、有效性。比如，南昌市開發運行了“南昌市企業監管警示系統”，匯總監管信息1200多萬條，推動陽光執法和有效監管。

（三）人工智能+城市治理，智力驅動治理質量提高

人工智能技術及其應用可以整合城市的各種系統和服務，提升資源利用的效率，優化城市管理和服務，正在改變人們的生活方式，推動城市治理向縱深方向發展。

公共服務方面，人工智能在教育、醫療衛生、家政服務等領域的深度應用，為滿足公共服務精準化提供了抓手。開發適用于政務服務的人工智能系統，能夠為市民各項活動提供精準服務。例如，浙江杭州、衢州引進AI機器人助力“最多跑一次”業務，辦事群眾滿意率高達94.7%。此外，人臉精準識別技術讓刷臉支付、刷臉進門成為日常，也讓張學友成為“追逃大神”。

智能管理方面，人工智能技術優化城市管理，推動城市智慧化發展。在人工智能加持下，管理人員可以對城市各個角落進行實時精準管控，根據具體情況，快速整合分配城市資源，讓城市運轉更流暢。例如，杭州城市大腦通過人工智能調度城市交通、有效提升出行效率，在全國最擁堵城市的排行榜上，杭州排名從2016年的第5名下降到2018年的第57名。

（四）移動通信+城市治理，效率驅動治理效果改善

5G具有廣連接、大帶寬、低時延、高可靠等特性，不僅加快了網絡速度，也將終端全部納入網絡，實現“萬物皆可聯”的狀態，為城市治理提供了更多可能性。

一方面，5G能夠助力提升城市治理效率。隨著“天網工程”?“雪亮工程”“藍天保衛戰”等一系列政府工程的推進，大量數據、視頻通過采集、傳輸、應用到公安、綜治、環保等領域，業務的縱深拓展使得數據傳輸量更大、安全性要求更高、執法時效性更強，對網絡側提出了更高的挑戰。例如，在應急、安保等城市綜合治理應用場景上，遠程視頻回傳、4K高清視頻實時共享、信息化執法等推廣應用，使增大網絡帶寬、降低網絡時延等方面的需求迫切，而5G網絡讓這些問題迎刃而解。

另一方面，5G能夠助力提升城市治理效能。5G廣連接特性讓萬物互聯成為現實，對城市實現動態監控、風險管理、突發事件預測預警、應對及處理提供了便利。借助各類傳感器、監控器、計算器及實時定位系統，將可實現對各類物品的智能化感知、識別與管理，給城市管理、照明、抄表、停車、公共安全與應急處置等行業帶來新型智慧應用，使得基于數據的決策有了來源，人工智能的應用有了“血液”，推動城市治理走向精準高效。

（五）區塊鏈+城市治理，新的信任機制驅動治理結構優化

區塊鏈通過新的信任機制改變了數據和信息的連接方式，帶來生產關系的改變，為不同參與主體、不同行業的可信數據交互提供了有效的技術手段，從而優化城市治理結構。

一方面，區塊鏈構建了數據共享新模式。智慧城市要解決過去分散在不同政府部門、不同行業里的數據，實現跨領域、跨地域、跨部門、跨業務的技術融合、數據融合和業務融合，基于聯盟鏈的區塊鏈服務網絡能夠構建一個公用的平臺，支撐不同的應用數據進行共享、交換、使用，通過技術保障能夠真正實現可信。例如，北京市利用區塊鏈將全市53個部門的職責、目錄以及數據高效協同地聯結在一起，打造了“目錄區塊鏈”系統，為全市大數據的匯聚共享、數據資源的開發利用等提供了支撐。

另一方面，區塊鏈建立了協同互信新機制。共識機制確保數據難以篡改，從而保證數據的完整性和穩定性;時序區塊結構保證數據全程留痕，實現事件追蹤的可追溯。基于區塊鏈的數據治理，可廣泛應用于政府重大工程監管、食品藥品防偽溯源、電子票據、審計、公益服務事業等領域。例如，雄安新區建成區塊鏈資金管理平臺，對招投標決策等全過程信息留檔并可實時調取查看證據，出現問題依法問責。

三、數字科技驅動城市治理領域存在的問題和瓶頸

（一）智慧城市頂層設計需加強

科學先進的頂層設計是推進智慧城市建設可持續的關鍵和前提，目前我國在智慧城市頂層設計上需強化統籌引導。一是在總體規劃上要加強引導。國家在總體規劃上仍需加強統籌設計，進一步強化對地方智慧城市建設的指導，引導城市因地制宜做好規劃銜接，避免不科學、盲目謀劃而造成資源浪費。二是標準體系尚需進一步完善。隨著新技術、新應用、新場景、新業態的發展，需要解決跨層級、跨區域、跨行業、跨業務的協同聯動，目前技術標準、管理監督標準等標準體系尚需完善。

（二）多元協同共治機制待健全

城市治理要在政府做好服務的基礎上，建立起全社會共同參與的運營推進機制，當前專業城市運營管理機構、綜合性服務平臺企業和第三方評價機構發揮的市場主體作用比較有限，市民參與治理不足，社會協同共治機制尚未健全。從新型智慧城市評價結果看，目前我國有三分之一的城市還未引進任何第三方機構開展智慧城市運營管理。

（三）線上線下管理聯動需強化

目前各城市在利用數字技術將公共管理和服務推廣到線上做了很多工作，不過仍存在線上線下聯動不足的問題。一方面因為機制不健全、技術標準和路徑不統一、管理邊界不明確等，可能使得線上與線下管理存在“銜接縫隙”，產生服務真空區，例如線上領取驗證碼但線下仍要排隊現象。另一方面因為技術帶來的標準剛性，缺少了傳統線下服務的人文溫度，無法將線上線下優勢互補。

（四）系統整合共享和信息化支撐作用待提升

通過近幾年大力推進政務信息系統整合共享工作，一些領域的信息共享已經取得突破，但目前政府內部信息打通和政企信息共享仍需進一步加強，制約了數字科技在城市治理中的應用。一方面，政府信息系統整合共享在面上仍需進一步加大力度，形成跨部門、跨業務數據共享的機制化流程;另一方面，政企信息共享開放仍待進一步加強，城市治理涉及政府各部門、企事業單位、市場主體等多方面，政企融通還不夠充分。

四、運用數字科技加快提升城市治理能力

近年來，國家發展改革委大力推動大數據、人工智能、互聯網等數字技術研發突破和重點行業領域的深度應用，充分發揮新型智慧城市部際協調機制的作用，以評促建，引導全國各城市在城市治理、產業經濟、惠民服務等領域推進新型智慧城市建設，持續提升城市治理水平，助力國家治理體系和治理能力現代化。下一步，我們將重點從以下幾個方面入手，運用數字科技加快推動城市治理水平的提升。

（一）完善組織領導

深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步發揮組織引導作用，形成提升城市治理能力系統性總體布局。一方面，加強統籌協調，進一步發揮新型智慧城市建設部際協調工作機制作用，圍繞智慧城市建設、數字經濟高質量發展等方面，研究解決突出重大問題，協調推動相關政策文件出臺;另一方面，強化規劃引領，結合落實習近平總書記重要講話精神，研究編制《“十四五”信息化發展規劃》《“十四五”政務信息化重大工程建設規劃》等重點規劃，加強基礎關鍵數字科技研發，完善智慧城市領域標準規范，引導地方做好相應頂層設計和規劃。

（二）強化上下聯動

一方面，啟動國家數字經濟創新發展試驗區創建工作，鼓勵充分利用數字化手段，提高民生保障、就業創業、交通物流等領域便利制度，持續優化營商環境，著力消除“排隊長、卡證多、辦事難、效率低、體驗差”現象，提升群眾獲得感;另一方面，總結經驗，加強宣傳，推廣浙江、福建、廣東等地城市治理先進做法，發揮數字科技在城市治理中的“乘數效應”。

（三）推動多元治理

一方面，堅持“人民至上”，提升公眾參與度，結合新型智慧城市評價，開展群眾滿意度調查，通過群眾反映的難點和堵點問題，找準城市治理切入點和著力點，實現線上和線下管理服務協同聯動;另一方面，激發市場活力，持續開展新型智慧城市評價，鼓勵社會資本參與新型智慧城市建設，引導社會機構開展第三方評價。

（四）用好數字科技

一方面，推廣新技術應用，推動人工智能、區塊鏈等新一代信息技術和新型智慧城市建設相結合，探索在信息基礎設施、智慧交通、能源電力等領域的推廣應用，提升城市管理的智能化、精準化水平;另一方面，加強規范管理，強化新興技術應用風險防范，結合新技術發展演化路徑，有序開展試點示范應用，形成新技術試驗示范、推廣應用的機制，防范新技術應用引發系統性安全風險。

（五）夯實支撐能力

圍繞提升城市治理水平，推進政務信息化建設和信息系統整合共享。一方面，強化集約共建，統籌整合各地分散數據中心，按照“物理分散、邏輯集中”的原則構建國家一體化大數據中心;另一方面，強化信息系統整合共享，以“互聯網+政務服務”為抓手，探索利用區塊鏈數據共享模式，實現政務數據跨部門、跨區域共同維護和利用，促進業務協同辦理。

（六）加強示范引領

近年來，我國在新型智慧城市建設不斷探索，涌現了一批社會治理創新實踐，為進一步總結經驗、推廣應用，我們將根據各地經濟社會發展的現實需求和經濟體制改革的實際要求，部署開展新型智慧城市示范先行區。一是突出試點示范，結合年度新型智慧城市評價結果，遴選若干個有國際影響力的新型智慧城市，發出中國聲音。二是加強國際合作，鼓勵我國新型智慧城市建設領域優勢企業走出去，深化與“一帶一路”沿線國家和地區智慧城市領域產能合作，提供中國方案。

我國在城市治理領域雖然取得了一定成績，但是與黨中央、國務院的要求相比，與社會各界的期望相比，還有較大差距。今后需要各方面共同努力，發揮數字科技的核心驅動作用，以扎實有效的政策舉措，大力支持信息領域科研工作，大力扶持信息企業發展，切實推進國家治理體系和治理能力現代化進程。

（作者系國家發展改革委創新和高技術發展司副司長）