以國家自創區為引領探索全球領先的新經濟制度

王志輝 王玉安 徐鵬

高度關注新經濟人才的思想訴求，加快吸引一批致力于改變世界的新型世界公民，以及各類領軍型人才、特異型人才、數字化人才，將國家自創區建設為思想能夠自由交流、知識產權受到充分保護的全球前沿科技創業熱土、世界公民創業天堂

當今世界已由工業經濟邁入新經濟時代，網絡經濟、社交經濟、數字經濟、智能經濟、平臺經濟、共享經濟、體驗經濟等各類新興經濟形態層出不窮。但從各國新經濟發展面臨的制度環境來看，政府相關部門的治理方式仍以工業經濟時代的管理制度為主，而從新經濟快速發展的若干領域可以清楚地看到，新經濟對傳統管理制度的沖擊越來越明顯。

國家自主創新示范區（以下簡稱“國家自創區”）作為我國新經濟發展最活躍的地區，對新經濟制度的需求最大，是全國探索新經濟制度創新的最理想區域，也理應承擔為新經濟蓬勃發展探索新制度供給的重大使命。首先要對新經濟現象有感知、有認識，并圍繞新經濟制度需求，大膽開展區域性探索試驗，成為新經濟制度創新的試驗田，引領全國乃至全球經濟高質量發展。

一、傳統管理制度與新經濟發展不適應不協調

新經濟具有鮮明的創業引領、顛覆式創新、企業爆發式成長、產業跨界、場景驅動等特點，其制度需求與傳統工業經濟截然不同，基于工業經濟思維的傳統管理模式已經不適應新經濟的發展，兩者之間的不適應不協調已十分明顯。

從現象上看，用老辦法去管制新經濟事物仍然普遍存在。由于無法律法規可依、無行業標準可尋，部分管理部門仍采用“老辦法”去管制“新業態”，“從嚴監管”“一刀切監管”“分業監管”等現象普遍存在，缺乏“試錯空間”，新經濟容易被扼殺在襁褓之中。

比如，實體醫療管理制度與互聯網醫療的發展不相適應。我國“互聯網+醫療健康”的市場和社會價值呈現爆發快速增長態勢，在2020年年初的新型冠狀病毒肺炎疫情防控中，互聯網醫療初創企業丁香園發布全國新冠肺炎疫情實時動態數據平臺，截至2月20日，已超過23億人次瀏覽，為普及疫情防控信息作出了巨大貢獻;銀川多家互聯網醫院發起網上義診，面向全國開展遠程診療服務。“互聯網+醫療健康”的興起，為醫療服務提供了豐富的解決方案，但作為一個新興業態，互聯網醫療診療活動逐步由實體醫療機構就診轉向線上遠程虛擬診療就診，對地域管轄、市場準入、醫療保險、業務監管等針對傳統實體醫療而設的現行醫療與健康服務管理制度產生了較大沖擊。互聯網醫療在市場不斷擴張的同時，也面臨監管的“真空地帶”。2018年9月14日，國家衛生健康委發布的《互聯網診療管理辦法（試行）》《互聯網醫院管理辦法（試行）》和《遠程醫療服務管理規范（試行）》三組文件，推動并規范了醫療機構應用互聯網等信息技術拓展醫療服務空間和內容，但同時也硬性規定了“不得對首診患者開展互聯網診療活動”“互聯網醫院必須依托實體醫療機構”“互聯網診療禁開麻醉精神藥品”等諸多紅線要求，距離成熟、規范的互聯網醫療制度體系仍有差距。

再如，傳統監管制度與新興的共享出行不相適應。共享出行是互聯網與交通出行領域跨界融合產生的新興業態，它改變了傳統交通出行的生產關系和交易模式，涉及的監管對象變得無限龐雜和虛擬，對傳統的出租車行業監管方式與相關的交通治理、安全治理模式均產生了沖擊。例如，共享出行涉及到的社會治安、交通擁堵等社會性問題，不是平臺企業或者服務提供商獨自能夠解決的，更多是全社會的問題。在缺乏合理規范監管機制下，平臺企業作為中間商，很可能會成為漩渦的中心和矛盾糾紛的匯合點，倒逼政府從嚴監管，從而陷入泛安全化境地。另外，現行勞動保障制度不適應新型的勞動關系。駕駛員往往謀求現行勞動關系制度中更多的保障，而出行平臺方認為與駕駛員簽訂的合同更多是協作掛靠關系，雙方不構成勞動關系，駕駛員社保問題難以落實、勞動權益難以保障，并由此容易激化成社會問題，像Uber的司機就曾屢次組織全球罷工和示威游行。

還有，現行的交通安全責任等制度對正在興起的無人駕駛汽車尚不適應。由于自動駕駛汽車的駕駛與決策主體逐步由人類駕駛員轉向計算機控制系統，對傳統的交通管理法規與事故處理等制度造成很大影響。而現有交通事故責任按照《侵權責任法》《道路交通安全法》實行過錯責任制度，以駕駛人是自然人為基本倫理和法理基礎。無人駕駛將交通事故和侵權責任主體從司機擴大到制造商、軟件設計商等主體，傳統的過錯判定原則無法直接適用，對自動駕駛汽車安全責任的衡量成為新難題。目前各國關于自動駕駛汽車產品責任的界定方法仍處于探索中。

從本質上看，以上矛盾的產生是由于人們對新經濟發展規律及其制度需求缺少足夠認知。新經濟創新主體的制度需求與傳統產業領域截然不同，若沿用傳統的政策工具和行業管理規則，很難從根本上解決問題。

二、國家自創區破解新經濟制度創新難題的三大著眼點

當前，新經濟創新主體在國家自創區內集中涌現，新經濟現象在國家自創區內最為活躍，國家自創區已成為全國最具條件開展新經濟制度創新的區域。破解新經濟制度創新的難題，必須將視線轉向當前最為關鍵的新經濟創新主體和創新行為的制度需求，具體可以從三大著眼點入手。

第一，走近獨角獸，感知并落實新經濟企業對新經濟制度環境的迫切需求。獨角獸企業是新經濟創新主體的典型代表，是新經濟制度創新需求的主導者。國家自創區應深入走近獨角獸，感受其對制度變革的新需求。從一定意義上說，凡是獨角獸提出的制度變革需求，都是新經濟最急迫的制度創新需求。2019年7月，李克強總理在經濟形勢專家和企業家座談會上，提出要“創造有利條件，催生更多獨角獸企業、瞪羚企業、新領軍者企業。”表明國家高層已經關注到了獨角獸等爆發式成長的新經濟主體，而總理所說的“創造有利條件”，理應包括新經濟制度的創新供給。根據長城戰略咨詢研究成果顯示，中國當前有202家獨角獸企業，其中2/3集中在國家自創區，說明國家自創區具有比其他區域超前感知制度創新需求的客觀條件。

第二，把握跨界現象，感知并落實產業跨界對新行業規則的迫切需求。在新經濟時代，產業之間的跨界與融合發展將成為主流，其中相當多的跨界行為出現在傳統產業和新興產業結合點上。此類產業跨界行為一旦發生，必將沖擊傳統的行業管理制度，并產生全新的制度需求。為此，對于每一個出現跨界的新經濟領域，以及潛在的跨界領域，都有必要深入觀察與把握新的跨界產業發展規律，盡早研究制定相應的新經濟行業規則，以保障跨界的新產業、新業態能健康有序發展。前文提到的無人駕駛，即是人工智能、交通、汽車、衛星定位等多種產業的跨界融合，需要探索新的行業規則。德國于2018年公布全球首份自動駕駛道德倫理準則，提出自動駕駛系統要永遠保證比人類駕駛員造成的事故少，是該準則的第一必要條件;日本政府于2019年開始推進修訂《道路運輸車輛法》，以加速推動自動駕駛技術的商業化普及;新加坡政府則率先制定了自動駕駛測試和商業化部署的國家標準，試圖成為部署自動駕駛汽車的先鋒。我國目前已有北京、深圳、上海等地出臺自動駕駛車輛道路測試規范。

第三，創新治理理念，感知并落實新興產業集群對“共治”的迫切需求。當前獨角獸、產業跨界、場景創新等大量創新主體和創新行為，不僅對新制度本身提出了大量需求，而且對新制度執行的方式方法也提出了新要求，“產業共治”“環境共治”便是治理方式方法的重大創新。中關村前沿科技創業、貴陽“大數據+”、銀川“互聯網+醫療”等地方的探索實踐表明，原創新興產業集群的發展壯大，都是地方政府通過與創新主體充分互動協商，在“共治”的理念下實施了新制度供給，使區域的新經濟、新產業領先于全國并有序發展。

三、國家自創區開展新經濟制度創新的四大基本原則

針對新經濟及其對新制度供給需求的特征，要謹防以“工業之治”思維造成新經濟新治理的倒退，為此應從根本上把握以下四大原則。

一是突出創業、包容審慎。堅持鼓勵創業原則，創業是誕生新經濟的源頭，大力支持創業者探索新技術、新產業、新業態、新模式。堅持包容審慎監管原則，加強對新生事物發展規律的研究，對新事物要留足“試錯空間”，給予企業充分自主權進行試錯以推動創新發展，避免簡單封殺或放任不管。

二是跨界融合、生態共治。新經濟制度要順應產業跨界發展特點，強調多方參與、生態共治，探索構建一種去中心化、多利益相關方共同來參與的治理機制，引入更多的參與者，各有分工、各司其職，從過去的條塊管理向協同治理的角度轉變。

三是以人為本、自由創造。堅持以人為本，一切科技創新活動都是人做出來的，新經濟發展取決于人才活力。新經濟制度要圍繞人才創新發展的需求，最大限度激發人的創造力和活力。

四是數字信用、文化約束。新經濟的發展對誠信體系提出了更高要求，要探索構建以數字技術為支撐的新型信用文化，推動企業信用、平臺信用、用戶信用建設，加快大數據+、區塊鏈+信用應用，推動由人際信任、協約信任向新經濟系統性信用轉變。

四、對支持國家自創區開展新經濟制度創新的六點思考

第一，新經濟制度創新需要頂層設計。在條件成熟的情況下，國務院可出臺《關于支持國家自主創新示范區先行先試開展新經濟制度創新的意見》或相關政策，在頂層設計上探索設立“新經濟制度創新實驗區”，讓有條件的國家自創區在制度層面有大膽創新的試錯空間。

第二，各國家自創區要積極謀劃、主動作為。發揮國家自創區部際協調小組領導機制的作用，與有關部委等上級主管部門聯合研究確定適合自身的新經濟制度創新方向，爭取國家支持。對于中央鼓勵探索的區塊鏈、人工智能、5G、大數據、數字經濟、共享經濟、跨境電商、互聯網+等新經濟領域，要大膽開展制度創新的試驗;對于中央尚未明確支持但具備成長性的新經濟領域，要認真研究市場主體的制度需求，科學設計符合新經濟發展規律的制度規范，借鑒“監管沙盒”模式探索出臺地方制度。

第三，國家自創區應將新經濟制度創新作為重點工作之一。政府相關管理機構應鼓勵中關村、深圳、武漢東湖等領先的國家自創區，依據新的發展邏輯，理清新經濟發展思路，以新經濟制度創新為牛耳，統籌推進新動能培育、新舊動能轉換與高質量發展的相關工作，探索以底層制度創新驅動和引領科技創新、產業創新和區域創新的發展新路。

第四，國家自創區應圍繞新經濟人才和企業的需求開展制度創新。充分挖掘各地瞪羚、獨角獸等新經濟主體的制度變革需求，為它們提供以場景創新、包容審慎監管為核心的新經濟制度環境，并通過制度變革的手段，吸引、培育更多獨角獸。高度關注新經濟人才的思想訴求，加快吸引一批致力于改變世界的新型世界公民，以及各類領軍型人才、特異型人才、數字化人才，將國家自創區建設為思想能夠自由交流、知識產權受到充分保護的全球前沿科技創業熱土、世界公民創業天堂。

第五，國家自創區應布局個性化產業跨界賽道。對精準醫療、智能家居、智能網聯汽車、人類增強等高潛力新興產業領域，加大資源傾斜投入力度，出臺個性化的機會清單、場景創新舉措和跨界行業創新規則，特別是加大政府數字資源的開放力度，全面設立產業跨界試驗區，最終通過制度供給創新和產業共治，將產業跨界賽道打造成為面向未來、具有鮮明特色的世界級產業集群。

第六，國家自創區應牢固樹立“共治”理念。針對新經濟領域出現的制度約束問題，產業界、科技界、政府和公眾需要聯合建立多元主體參與的共治機制，逐漸形成針對新技術應用、新經濟發展的制度共識，不斷培育國家自創區內的創新信用文化。通過打造生態共治環境，最終實現以法定機構引領秩序與活力的精細化社會治理規范、以業界共治引領多元民主協商機制的創新治理格局。

（作者單位：北京市長城企業戰略研究所）