基層政府數據治理的必要性和發展思路

董琳 姜華 吳斌

推進政府數據治理有利于貫徹新發展理念，有利于有效協調政府與市場的新型關系，加快實現基層政府由“管制型”向“服務型”轉變，從而推動中國經濟高質量發展

隨著大數據時代的到來，經濟社會數字化進程的加速使得數據量呈爆炸式增長，海量數據蘊藏的衍生價值正在越來越多的領域發揮著巨大作用。這使得政府治理環境異常復雜、邊界不斷延伸、主體分工模糊，改變了政府治理結構與治理邏輯。對基層政府而言，期望在以數據的深度挖掘和融合應用為主要特征的智能化數據治理理念引領下，以政府數據治理總體框架的頂層設計為指導，通過有效的數據治理，使體量巨大、多元、異構、分散的政府數據能夠更好地為數字政府建設提供支撐。

一、基層政府數據治理的必要性

政府數據治理是指為高效發揮數據價值、達到治理能力現代化的目標，以政府為主導、社會共同負責的多元主體，運用各種可行手段對重要數據資源各個生命周期進行治理的全過程。基層政府數據治理的必要性主要體現在以下幾方面。

一是推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要。黨的十九大提出必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，建設數字中國、智慧社會。十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，提出要增強地方治理能力，加強基層政權建設，構建簡約高效的基層管理體制。十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息。各級政府必須深入貫徹落實中央精神，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，高水平推進區域治理現代化。

二是促進政府信息共享，提升基層政府的公共決策水平。數據治理的首要前提是加快促進政府數據共享，從而解決當前政府部門內部數據各自為營、信息孤島等諸多問題。唯有扭轉條塊分割管理的思路，打破數據壁壘，才能將數據治理中的各種信息和數據進行匯總、梳理和應用，更好地為公共決策服務，避免出現“當局者迷”和維持穩定的慣性，實現良好的數字治理和科學決策。

三是加快政府數字化轉型，提高基層政府的治理能力。推進政府數據治理有利于貫徹新發展理念，有利于有效協調政府與市場的新型關系。基層政府可通過數據治理及時感知多樣性的公眾需求，實時開放與公眾需求相對應的數據服務，也可以利用數據治理有效識別不同地區、不同群體基本公共服務的需求，實現公共服務的精準供給，合理利用有限的公共資源，提高公共服務水平，進一步推動電子政務、數字政府和智慧城市的發展，加快實現基層政府由“管制型”向“服務型”轉變，從而推動中國經濟高質量發展。

二、基層政府數據治理的主要成效

近幾年，全國不少地方的基層政府在經濟、社會、城市治理和公共服務方面，以“數字政府”為引領，加快建設以服務管理、治理效能為核心的新型政府，取得了明顯進展。

第一，建立健全了體制機制，協同推進政府數字化建設。各基層政府紛紛成立大數據發展服務中心，統籌推進區域大數據發展，不斷推出“互聯網+政務服務”“互聯網+監管”“互聯網+監督”等平臺，政府數字化轉型步伐逐步加快。

第二，夯實數據接入渠道，基本形成接入管理體系。以視頻監控、城管物聯網監測、三防水利監測等前端傳感為手段，形成了一整套數據采集和接入系統，打通了數據治理中最為關鍵的數據來源渠道。

第三，落實數據資源匯聚，基礎庫建設初見成效。通過推動政府公共基礎數據庫的建設，依托上級資源數據，結合本地數據，為下一步開展業務協同、提升政府服務能力和社會治理能力提供了最基礎也是最寶貴的資源。

第四，推進數據資源利用，應用渠道逐漸豐富。在“互聯網+政務服務”“互聯網+監督”方面，一些基層政府形成了從受理申請到形成辦理結果全過程只需一次上門或零上門;依托上級統一政務咨詢投訴舉報平臺，一個號碼響應群眾訴求;減少多頭執法、重復檢查，形成?“一次到位機制”，做到服務零距離、監管不擾民。例如寧波市鄞州區建設了區統一視頻資源共享平臺，形成了全區不同政府部門間視頻資源的按需共享。

三、基層政府數據治理存在的主要問題

一是信息化基礎設施需要不斷升級。隨著智慧城市和“互聯網+政務”不斷興起以及“最多跑一次”改革的深入推進，電子政務網絡、機房等基礎設施建設都有了長足進步，但依然存在較大提升空間。以寧波市鄞州區為例，雖然全區建成了以視頻監控為核心的一系列前端物聯傳感手段，但由于物聯網技術也在不斷發展，其經濟社會效益短期難以進行有效評估，存在投資大、回報慢的特點，這就使得已部署的物聯網基礎設施與實際需求之間仍存在較大差距。

二是數據共享歸集能力相對薄弱。當前基層政府的數據主要以行業數據為主，管狀效應依然明顯，容易形成“數據孤島”。實施“最多跑一次”改革后，絕大多數政府部門的基礎數據由省級部門統一歸集管理，作為基層政府失去了對本地基礎數據的管理權，即便是自己采集的基礎數據，也難以在本地落地，數據歸集能力不斷下降。

三是大數據治理思維尚未形成。推進政府數字化轉型并不是簡單地將傳統的政府行政事務原封不動地搬到互聯網上，而要用數字思維對其進行組織結構的重組和業務流程的再造。但是當前大部分基層政府，尚未完全建立數據思維，缺乏數據治理觀念，制約了地方政府治理能力的提升。一方面要積極落實中央和上級政府的要求，利用大數據技術創新政府治理模式;另一方面又對大數據的價值缺乏足夠認識，沒有深刻領會到大數據技術給政府治理帶來的便利和高效。這些因素嚴重制約了大數據在基層政府治理中的應用進程。

四是治理主體相對單一。在基層，政府部門一直扮演著治理的核心和主體角色，其主要功能就是提供公共服務與產品、預防和化解公共危機。在數字經濟時代，如果繼續強調政府的主體作用，會導致政府與企業、個人存在信息不對稱，地方政府與各企業、個人之間的治理協同效應難以發揮，基層政府也無法提供優質的公共服務，包括預防與應對公共危機等方面的能力。

五是大數據安全建設亟需加強。數字技術的不斷發展，大數據、人工智能的深化應用，隨之而來的個人隱私、數據安全問題也逐漸暴露出來。當前我國政府在數據安全方面尚缺少各級立法的保障，核心技術國有化方面依然是短板，基于大數據建設的安全防護體系尚未建立。不僅如此，基于云計算的大數據庫一旦建立，大量核心資料均存儲于此，雖然一定程度上實現了共享，但也存在數據泄露的很大隱患。

四、基層政府數據治理的發展思路

（一）重視頂層設計，樹立大數據治理思維

基層政府可以成立較高級別的數字化轉型領導機構，負責提出數字政府建設的總體框架和要求，積極推進數據治理理念，提高政府人員對大數據治理的認知能力，提升數據治理在政府治理過程中發揮的作用。實踐表明，只有將大數據思維與政府的治理理念相融合，才能運用數字技術提高政府的治理能力。考慮到政府數據治理涉及的過程較為復雜，相關利益主體較多，在政府數據治理研究與實踐初期，需要從整體出發，逐步樹立起大數據治理思維，將大數據視為政府治理創新的工具，并在提供公共服務過程中充分利用大數據技術來提高效率。在處理公共事務過程中從管制型的思維觀念轉變為服務型的治理理念，將過去由主觀經驗主義決策轉變為以數據決策為主的思維模式。同時，還可以開設不同層次的大數據研修班，邀請業內專家對政府部門用戶實施數據采集、存儲、共享利用等方面的培訓，有利于其在實踐中用大數據思維來指導自己的工作，進而提升地方政府治理的能力，完成政府數字化轉型。

例如，寧波市鄞州區成立了由區長擔任組長、各政府部門一把手任成員的數字化轉型領導小組，并提出數據治理框架，期望通過項目全生命周期管理聯動信息生命周期管理，構建政府數據治理框架，同時又明確在實施過程中，對框架進行不斷探索和完善，確保能夠滿足政府數字化轉型頂層設計的需要。

（二）不斷完善大數據基礎設施，提升集約化水平

一是優化電子政務網絡環境。基層政府應當深化電子政務外網的改造，滿足數字政府的大流量傳輸的需要，包括5G以及未來的6G;同時對現有的骨干網絡進行升級，使之適應未來IPv6地址的發展。

二是建設物聯網統一接入平臺。為了減少基礎設施的重復建設，實現城市物聯感知設施的統籌管理，基層政府要啟動物聯網的基礎設施共建共享，構建城市物聯感知數據統一入口，為各種應用提供應用開發能力和統一接口，同時探索創新物聯網、互聯網以及無線通信網等多重網絡融合的工作模式，逐步形成可以支撐大數據采集、匯聚及傳輸的高速網絡環境，為實現政府數據治理提供基礎物聯數據。

三是加快政務云各級節點建設。基層政府要按照上級政務云建設的統一規劃，自建或依托上級政務云，為數字政府應用提供基礎支撐。通過云計算中心的建設或租賃，構建大數據集群處理的工作環境，形成有利于大數據發展的虛擬物理相結合的數據存儲體系，為數據信息資源的挖掘、存儲、統計、分析、預測及可視化的展示提供強有力的支撐，進而促進地方政府構建智能治理體系。

（三）強化應用支撐，提高數據資源開放和共享力度。

一是梳理公共數據資源目錄體系。當前“信息孤島”看似是一個技術上的壁壘，分析其主要原因，可以看到這是由我們現有的體制機制所造成的，部門之間的業務孤島，形成了信息上的數據孤島，這些孤島已經嚴重影響數字政府管理功能的有效發揮。基層政府應當適時推出針對公共數據資源目錄體系的梳理，通過梳理對各層級所擁有的數據進行合理有效的清理、整合和優化。

二是依托數據中臺，構建基層數據特區。數據資源是數字政府建設最基礎也是最寶貴的資源，實現數據資源整合及共享是實現業務協同、提升政府服務能力和社會治理能力的關鍵。基層政府可根據各地實際，獨立建設數據中臺或依托上級數據中臺，建設基礎數據中心或數據特區。以寧波市鄞州區為例，可依托浙江省和寧波市建設的數據中臺，編制區域政府數據目錄及統一的數據標簽體系，通過數據分享交換服務，打造全新的符合本地應用需要的基層數據特區，實現數據資產管理、質量管理和模型管理，進而逐漸消除“信息孤島”，切實推動政府治理過程中的數據信息共享與融合。

三是擴大政務信息資源共享交換覆蓋范圍。基于數據中臺，探索部門與部門之間的內部數據置換機制，全面調動部門數據交換的積極性。另外在內部數據置換基礎上，基于合適的時機發展部門與企業之間的數據交易，充分利用企業資源擴大政府數據的來源渠道。增強政府部門辦公集約、移動、協同能力，逐步實現跨地區、跨部門、跨層級信息共享和辦公協同。適時出臺公共數據開放管理辦法，促進公共數據有序開放和規范管理，依托公共數據開放平臺，深化地理信息、交通運輸、生態環境等重點領域政務數據向社會開放。通過以上措施來提高政務應用中所需的數據分析效率，進而加大地方政府治理中數據資源開放與共享力度，為政府數字化轉型提供響應和支撐。

（四）推進多元共治，增加人民群眾的獲得感。

通過推進互聯網時代的“用戶界面”，實現政府面向公眾的一種服務承諾與交互載體。通過大數據技術，實現數據治理后的開放，提升廣大人民群眾的參與程度。通過這種開放的態度，積極吸納各方參與，進而提高政府的治理能力。同時，政府在數字政府建設中，要積極引導智庫、高校、科研院所、優質企業、民間團體及民眾參與到數據治理的建設當中，進一步拉近政府與群眾之間的關系。既可以為數字政府建設開拓資金渠道，也可以推進政府的多元共治。

（五）優化數據安全保障體系，規范數據生命周期流程。

一是完善關鍵數據安全體系。以“安全可靠”為抓手，構建覆蓋物理設施、網絡、平臺、應用、數據的全方位、多層次、一致性網絡安全技術防護體系，建立信息基礎設施保護制度和網絡安全等級保護制度，建立重大項目網絡安全風險評估機制等相關制度，進一步推動國產自主可靠產品在重要領域、關鍵環節的應用。

二是規范政府數據治理流程。基層政府應當充分利用已有的法律法規，通過規范大數據治理的流程，引入數據全生命周期概念，為數據的合法性、有效性及準確性提供保障。政府大數據治理不僅要確保數據來源的合規性、真實性，也要從制度層面規范地方政府大數據治理流程，從而提升地方政府的治理能力，推動政府數字化轉型健康有序進行。

（作者單位?：寧波市鄞州區大數據發展服務中心）