淺析阻礙政策傳播及其傳播機制運行的因素

趙培杰

摘要：在公共政策運行過程中，政策傳播是其中一個非常重要的環節，政策傳播有效與否直接關系到公眾對政策的認同與接受程度。政策傳播過程中，傳播機制具有重要的意義，公共政策傳播機制是政策傳播主體、傳播媒介、傳播受眾等要素之間傳遞、交流與共享政策信息的互動方式及其行為過程。我國政策傳播機制還存面臨很多亟需解決的問題，采取切實可行的措施，改善政策傳播機制，對克服政策傳播機制的運行困境，促進公共政策的有效傳播具有重要的理論和現實意義。

公共政策是政府與社會相連接的主要紐帶，政府部門正是通過一系列的公共政策實現對社會、經濟各領域發展導向以及各項事務的管理，塑造良好的社會、經濟和政治秩序。[1]政策傳播的目的是為了通過對政策信息的傳播來實現公眾的利益，達到傳播使公共政策作用的對象發生變化的效果，政策的傳播效果對政策執行的效果起決定性的作用。

一、政策傳播及其傳播機制的概念

關于公共政策傳播的概念，學界一開始并未給出一個清晰的定義，認為“公共政策傳播的效果直接決定政策執行的效果。”[2]“政策傳播”明確的概念出現在段林毅和王官仁的《政策傳播論》一書，認為“政策傳播是指政策信息在組織之間及組織與個人之間的傳播過程，是推進人類社會發展的共享性行為活動。”[3]政策傳播有著不同于其他傳播活動的組織性與強制性、目的性與互動性、保密性與時效性、定向性與擴散性等固有特征，具有管理、聚集、教化、修補、控制、整合等六大功能。同樣，關于政策傳播機制的概念，段林毅和王官仁認為，“政策傳播的各個環節有機地銜接在一起，形成了政策信息合理流通的渠道”，“社會問題、社會矛盾與對應的公共政策的傳播機制調控政策形成對立統一的矛盾統一體。一面是不斷地發生社會矛盾，一面是不斷地產生協調社會矛盾的政策措施。兩者之間發生了經久不息的政策傳播現象，繼而形成了政策傳播機制。”[4]因此，公共政策傳播機制是指政策主體與政策對象之間傳遞、交流和共享政策信息的互動方式以及行為過程。

二、政策在傳播過程中面臨的挑戰

目前，我國政策傳播領域還存在諸多問題和挑戰，這些問題一定程度上影響了政策的傳播效果，表現在幾方面：（1）傳播渠道狹長且單一，政策信息嚴重過濾損耗。當前，我國新媒體政策傳播尚未成熟，傳統政府的官方政策信息在組織內部是以科層制式的自上而下的傳播方式，而我國國家機構龐大，政府層級較多，政策信息只能在垂直、縱向體系內傳播，政策下達后傳達到政策對象的過程時間很長，流程冗雜，渠道單一。策信息在多級傳遞和層層過濾過程中，時常會存在信息被有意無意的曲解，截留和吞食乃至封存的現象，出現“政策走樣”、“政策變調”，最后政策面目全非的現象。（2）政策目標群體欠缺分析，信息反饋機制不暢通。政府作為公共資源的擁有者和公共政策的制定者，在傳播過程中占有絕對優勢。基于多年的政策效果考察，政府及其政策制定者對一些情況不注重對目標群體的分析與調研，甚至在不對稱的傳播過程中，踐踏目標群體的自主選擇的權利，隨意性、盲目性較強;另外，政府在政策傳播過程中的強勢還表現為反饋渠道不暢通。政府高度壟斷政策傳播資源，強勢地向目標受眾傳播政策的內容、目標等，受眾一定程度上只能單方面接受，對存有異議的政策內容和政策執行的評價、意見等無法通過有效的信息反饋渠道與政府進行溝通，影響了政府實事求是的制定、執行和修改相應的公共政策。（3）政策受眾的認知仍有待提高。政策信息反饋關系著整個政策傳播過程的質量，而公民的素質又關系著政策信息反饋的質量。[5]當前我國總體國民素質還有待提高，對政策認知仍存在偏差，傳統社會文化對公民造成的依附性人格，使公眾習慣于相信政府，失去判斷能力，對政策信息的理解及反饋處于盲從和無知狀態，阻礙政策發揮應然效果。

三、我國公共政策傳播機制運行過程中的障礙

公共政策傳播機制是公共政策傳播過程中，傳播主體、傳播媒介、傳播受眾等要素之間傳遞、交流和共享政策信息的互動方式及其行為過程。[6]新時代，我國公共政策傳播機制正在經歷經濟環境及制度轉變，雖有高效的勢頭但障礙也較多，這些障礙影響著公共政策的有效傳播。（1）政策傳播主體制造的障礙。我國政策傳播的主體的主要傳播者是各級黨政機關及其工作人員，他們是參與政策傳播活動的主要人群，[7]掌握著政策信息的源頭，與政策傳播機制的運行密不可分。當前，我國政策傳播主體的失職主要表現在政策信息的“傳播者”角色意識的缺失，傳播主體缺乏角色意識而導致政策傳播效果不佳。其次，政策傳播者缺乏專業的政策傳播基本素質。他們對政策認知不足，機械化的上傳下達導致政策傳播效果不佳。最后，政策傳播主體源自行政體制的外部障礙。我國經歷了數次行政體制改革，但組織機構臃腫，職能交叉和職能不明、權責交叉的問題對政策傳播造成了巨大影響，行政體制問題壓制著政策傳播主體對政策的傳播。（2）政策傳播媒介導致的障礙。“大眾傳播媒介是信息傳遞的重要工具，大眾傳播媒介在政治系統和公眾之間承擔著橋梁和紐帶的作用。”[8]傳播媒介改變了人民的生活方式與政治參與方式，也改變著公共政策的傳播方式。目前的政策傳播過于依賴傳統媒介，對現代媒介未有效利用，從而影響了政策傳播機制的有效作用，主要表現為：首先，政策傳播媒介在不同地區和行政層級之間發展不平衡，導致政策傳播在不同地區的傳播效果有較大差異;其次，政策傳播媒介的工具選擇失當，不合理、不適當的傳播工具選擇導致傳播效率和結果不盡如人意;最后，大眾傳媒的政策信息服務意識的缺失，大眾傳播媒介在公共政策傳播上因市場性和商業化的介入有著比以往任何時候更為自由的裁量權，這也會對公共政策傳播機制的運行及其效果產生不利影響。（3）政策傳播受眾帶來的障礙。政策傳播受眾是影響公共政策傳播及其機制有效運行的重要因素。受眾的社會類型差異、認知能力的差異，以及受眾對媒介的接觸水平、動機和習慣”，都會影響其對公共政策的態度，主要表現在：一是價值觀念的制約。思想觀念、行為方式往往會因傳統的影響和環境的制約而逐漸形成一套固定的思維模式或行為習慣，因此會成為公共政策接受和認同與否的制約因素;二是階層分化的影響。改革開放的加速促進了社會階層的分化，進一步引發政策傳播受眾的分化，二者也對政策傳播及其機制帶來重大影響;三是利益驅動下的選擇性接受。利益驅動很大程度是上是受眾其選擇接受政策與否的關鍵因素，受到政策利益鼓勵的受眾會支持該政策的傳播和落實，反之受損的少數群體便會對政策進行抵觸和反對實施等行為。

四、優化政策傳播及其傳播機制的策略

建立健全和完善的政府政策傳播機制能實現政府公共政策的有效執行，對政府政策及社會、公民而言，都具有重要意義。因此，優化政策傳播及其機制應從多方面互動關系方面加強。首先，要加快政策傳播相關科學的制度建構。制度是由人建構的，結構在有序的社會中具有人為的功能，幫助我們達到預期目標的路徑。科學的制度建構是政策傳播機制有效運行和政策信息高效傳播的基本保障，因此我們要加強科學的政策傳播制度建設;其次，促進政府與受眾雙向互動機制的建設。長期以來，單向的自上而下的傳播方式與傳播途徑影響了來自受眾和傳播主體之間的交流、溝通。政府亟需通過有效的組織協調，搭建一個經常性和制度化的政策信息互動平臺，實現民眾自由評論政策和意愿表達空間;最后，構建政府、傳播媒介以及受眾之間的良性合作互動關系。在公共政策傳播過程中，三方良好的合作關系是實現傳播效果最大化的必然選擇。因此，公共政策的有效傳播必須建立在政府、傳播媒介和受眾的全面合作的基礎之上，并對這三者的角色進行合理定位和調整，為三者搭建相互之間合作的良性關系。

參考文獻：

[1]謝慶奎.當代中國政府與政治.北京：高等教育出版社，2003，16.

[2]顏海娜.政府公共政策傳播機制存在的問題及對策[J].地方政府管理，2001（11），5.

[3]段林毅，王官仁.政策傳播論[M].長沙：湖南人民出版，2003，41.

[4]段林毅，王官仁.政策傳播論[M].長沙：湖南人民出版，2003，124.

[5]沈濤，劉錦鋼.當前政策傳播存在的問題與對策[J].東南傳播.2010（6），33.

[6]劉雪明，沈志軍.公共政策的傳播機制[J].南通大學學報：社會科學版，2011，（2）：136-140.

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[8]黃東英.論大眾傳播媒介對政府形象的塑造[J].中共云南省委黨校學報，2010，（3）：157-160.