新形勢下長三角城市港口群協同發展研究

姜乾之 李 娜

1 引言

在全球城市群的功能體系中，以港口群為依托的航運中心是資源配置功能重要組成部分，它與全球城市群的整體建設之間相輔相成。從倫敦、紐約、新加坡、中國香港等全球城市和港口群發展歷程看，港口群對提升全球城市群資源配置能力和提升城市群能級起到重要作用。一方面，國際航運中心作為全球物質和旅客流轉網絡中節點或樞紐，對商品流、資金流、信息流等要素資源的配置作用，提升全球城市資源的配置能力。另一方面，國際航運中心是科技創新的策源地，通過與城市融合，發展包括航運金融、海上保險和航運咨詢、海事技術服務、海事培訓教育、海事法律服務、海事研究與交流等高端產業，提升全球城市對高端環節的控制力、提高網絡聯通的“輻射能力”。此外，通過國際航運中心為跨國公司提供優質便捷的綜合口岸服務，提高各類跨國公司的運營效率和降低綜合運輸成本，提升全球城市的綜合服務能力，促進全球城市發展為航運“總部經濟”集聚地，吸引跨國公司總部和分支機構在全球城市集聚，提升全球城市的門戶地位。通過港口群與城市群融合發展，有利于通過增強長三角城市港口群的資源配置能力，提升長三角全球城市群建設的競爭力與影響力（圖1）。

圖1 全球城市群核心功能的主要特征圖

表1 2014-2019年新華—波羅的海國際航運中心發展指數排名表

縱觀新加坡、香港、倫敦等全球城市港口群演化歷程，無論其吞吐量規模如何變化，國際航運中心影響力始終位居全球前列[1]。根據歷年新華—波羅的海國際航運中心發展指數，從港口條件、航運服務和綜合環境三個維度分析，新加坡、香港、倫敦始終位居前三位。從全球城市群資源配置要求來看，下一階段，長三角港口群亟待在高端航運服務發展上發力，改變港口“大而不強”的歷史狀況（表1）。

2 長三角港口群協同發展的合作現狀和主要特征

當前，長三角港口群中蘇浙滬各港口在貨物吞吐上呈現“三足鼎立”的態勢，并逐步形成錯位競爭的格局。政府管理主體和企業經營主體的職能和觀念也在相當大的程度上實現了轉變，長三角港口群的協調發展取得了初步成就。

2.1 港口錯位發展局面基本形成

數據顯示，2017年，滬蘇浙的港口分別完成吞吐量7.51、25.7、12.6億噸，集裝箱吞吐量分別達到4023、1724、2687萬標箱。上海、江蘇和浙江三地港口呈現出“三足鼎立”之勢。在具體的港口分工上，長三角區域基本上形成了以上海港和寧波舟山港為主體，江蘇、浙江、安徽沿江沿海為兩翼的“一體兩翼”港口群。上海港以集裝箱為主導，集裝箱吞吐量連續九年居全球第一位；寧波舟山港集散并舉，成為全球首個貨物吞吐量超過十億噸的大港；南京港、蘇州港、南通港和蕪湖港等長江沿線港口已初步打造了區域性航運中心；嘉興港、溫州港、臺州港等沿海喂給港多以腹地中轉運輸、服務臨港產業為主[2]。（表2）

表2 2017年蘇浙滬港口吞吐量完成表

2.2 港口合作邁出堅實步伐

長三角港口群以市場發展和政府推動為契機，大規模地開展區域港口合作，圍繞上海的南北兩翼港口群區域逐漸實施一體化發展，呈現以下三方面特點。一是初步建立了協同發展機制。以2018年，長三角區域合作辦公室成立及《長三角港航一體化發展六大行動方案》發布為重要節點。二是港口資源整合從內部向區域拓展。上海港口集團、浙江省海港集團、江蘇省港口集團以及安徽省港口集團先后成立，標志著三省一市內部港口資源整合基本完成。三是港口投資運營協作日益緊密。其中，寧波港、舟山港合并，組合形成寧波-舟山港。蘇州港口群把張家港港、太倉港和常熟港整合形成一體化，形成“蘇州港”品牌。以小洋山北側開發為代表，三省一市港口（港航）集團均簽訂了戰略合作協議，深化推進港口投資運營合作（表3）。

表3 長三角港航協同發展標志性事件表

2.3 港口集疏運體系不斷完善

圍繞多方式銜接、通道一體化布局和內陸腹地拓展，支撐長三角一體化的港口集疏運體系日益成熟[3]。一是公鐵水高效銜接的港口集疏運通道正加快形成。上海圍繞國際航運中心建設目標，加快構建以水水中轉為核心的港口集疏運體系[4]；浙江以寧波舟山港為龍頭，聚焦“四港”聯動，大力發展江海聯運、海鐵聯運和海河聯運[5]；江蘇重點依托長江黃金水道，打造立體集疏運網絡[6]；安徽以蕪湖港、馬鞍山港等沿江港口為核心，構建“十”字型內河集疏運通道，著力提升公鐵水一體化銜接水平[7]。二是集疏運腹地范圍加快延伸。長三角區域港口內陸腹地已逐步向長江中上游沿線地區輻射延伸，上海港、寧波舟山港等沿海港口作為長江經濟帶龍頭地位更加突出，三是高等級航道網初步成型。現階段，長三角區域水網密布，內河水運發達，高等級航道網絡建設已走在全國前列（表4）。

表4 長三角區域省際航道匯總表

2.4 港口一體化發展政策環境不斷優化

政府職能轉變在港口群協同發展中正發揮著愈為顯著的作用，集中體現在基礎設施建設和有效制度供給上。例如，上海在洋山港區，浙江在寧波港、舟山新區等給予了重點支持。與此同時，各相關地方政府在建港土地優惠、貸款政府擔保、稅收減免、路橋費免收等方面支持長三角港口群一體化發展。在交通基礎設施建設方面，如上海的東海大橋、浙江的杭州灣大橋建設和舟山的13島連島工程等，極大地推進了上海國際航運中心建設和長三角港口群的發展[8]。在規劃與政策措施上，先后出臺了《長江三角洲沿海港口建設發展規劃》《全國沿海港口布局規劃》《長江三角洲地區現代化公路水路交通規劃綱要》等重要文件。2019年12月，中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，提出促進港航資源整合的戰略路徑，和港航一體化發展機制。重點包括，通過鼓勵港口集團以交叉持股方式加強合作，打造分工合理、相互配合的世界級港口集團，不斷加強沿江沿海港口江海聯運合作和共同發展，不斷推動長三角港口群協同發展。

3 新形勢下長三角港口群協調發展存在的瓶頸

3.1 長三角港口群尚缺乏與長三角城市群全面參與全球競爭相適應的明確定位

從長三角整體來看，港口一體化發展的整體規劃較為籠統，對新形勢的適應不足，仍需在頂層設計上進一步加強。目前，長三角各省市都制定了相應的港口發展規劃，但其規劃都是基于各地現有的生產能力制定的，都是以各省市自身利益為出發點進行定位，大都沒有考慮到不同省市港口規劃之間的銜接，實質性合作的項目、機制較為缺乏，不利于長三角港口一體化發展，降低了長三角港口群的整體實力。在落實“一帶一路”建設、長江經濟帶、交通強國戰略等方面，各港口都從自身出發，提出了大量的措施，但部分措施具有重復建設、重復開發等各種問題，一些舉措的實施也離不開港口群的協同，服務國家戰略的協同能力需要進一步加強（表5）。

表5 長三角主要城市群港口的戰略規劃表

3.2 長三角港口群岸線資源集約利用、港口群與經濟腹地有機協同有待進一步加強

對照國際經驗，長三角港口群岸線資源尚未做到“節約高效、有序開發”。主要體現在：一是港口群岸線資源與基礎設施存在重復建設的問題；二是每個港口又屬于不同的區域管轄，不同區域之間非良性競爭的狀況時有發生，造成岸線資源的浪費；三是三類岸線區分不夠顯著[9]；四是上下游與左右岸協調整合力度不夠[10]。面對未來港口群岸線資源高度集約化的趨勢，長三角港口群要明確岸線近期與遠期發展方向，探索建立長效管理機制，科學配置港口岸線資源，提高港口岸線資源利用效率（表6、表7）。

3.3 長三角港口群市場運作的合作與開放機制需要進一步深化

2014年后，上海港與南京港、太倉港、嘉興港的合作再次加強，支線運營網絡得以完善[11]。總體上看，長三角港口目前均以地方利益為主導，逐漸向各自一體化方向發展，組合成自己小范圍的港口集群聯盟，跨區域港口聯盟合作仍受制于行政區域的阻礙，雖然目前已經形成了很多長三角港口一體化的協作機制，但是還沒有實質性的解決行政區域問題，還不能非常有效地提高協同效率。

表6 國際主要港口腹地表

表7 長三角主要港口腹地表

3.4 長三角港口群全方位產業鏈和價值多元化有待進一步拓展

縱觀主要城市群港口，都在面向未來做全面的產業鏈體系規劃，尋找價值鏈的多渠道和多元化。與世界其他先進港口國家相比，長三角港口群內主導產業與相關產業之間的相互支持和帶動作用不強，各產業同質化競爭較為嚴重，上下游分工關系不緊密。集群內企業間的業務關聯性有待于進一步提升（表8、表9）。

4 關于推進長三角港口群一體化幾點建議

4.1 逐步完成“三省一市”港口定位轉變

隨著港口的運輸中轉功能逐步向多元化綜合服務功能轉變，長三角港口的戰略定位不僅僅是原有意義上的各自省市港口，而是真正意義上的全球城市群港口。一方面，長三角港口群發展要進一步打破行政壁壘，探索長三角港口群區域合作新機制，為長三角港口群協調發展提供新動力和制度保障。另一方面，要求長三角港口群進一步發揮水運低成本優勢，承擔我國供給側結構改革降低物流成本的率先示范區，促進長三角城市群更高質量一體化發展。

4.2 加強頂層設計，創新發展思路

在“一帶一路”等國家戰略統籌下，推動長三角各港口群協調發展，突破地域利益觀念和行政管轄體制障礙，形成更加開放共享的市場氛圍。依托市場力量，重組“港航結合、一體發展、世界一流”的“大上海港”，將寧波-舟山港、蘇州港、南通港等納入“大上海港”范圍。一方面，應繼續利用上海經濟開放程度高、人才智力密集、信息產業發達、金融等服務業發展基礎堅實等優勢，發揮現有港務和航務相關產業優勢，建設航運服務集聚區，更加注重形成航運服務能力強、國際影響力大的航務中心；另一方面，充分利用長三角公、鐵、水、航、管等運輸方式構成的既有集疏運體系，統籌岸線與功能規劃，優化內外貿航線布局，構建“以港為主”的港務中心。

表8 歐洲港口群產業體系發展模式表

表9 長三角港口產業集群體系表

4.3 進一步理順體制機制，營造協調發展市場環境

一是建立完善區域協調機制。可嘗試將上海組合港管理委員會等機構進一步“升級”，組建由中央牽頭、各地方政府和企業代表參與的長三角聯合港務機構，負責統籌區域內各港口規劃布局，推動港口間協調。在資本滲透與融合基礎上，更好采用港口間“協調協議”等途徑，明確港口間協作權責、協商確定違約罰款和守約補償具體數額和方式。二是維護公平市場環境，形成市場倒逼機制。對區域內單位岸線吞吐量、碼頭泊位使用效率等進行動態跟蹤，設定額定值，在碼頭低效率時不審批新的同類碼頭，強化準入管理；與港口收費清理工作相結合，實行累退的岸線有償使用收費標準，利用市場機制倒逼抵消岸線占用企業退出。

4.4 優化長三角城市群港口制度供給

加強口岸通關、貨物中轉、航線等多領域、全方位和深層次合作，積極打造長三角港口進出口通關一體化、集約化體系，統籌布局、高點站位、抱團發展成為題中之義。其中，建議太倉港作為上海港港口延伸的典型，先行先試、適時推出“滬太通關一體化”。與此同時，在整個上海自貿區經驗的推廣當中，特別上海自貿區的負面清單制度應在長三角港口群率先進行推廣，進一步排除一體化的制度障礙。與此同時，上海應該有更高的視野和格局來考慮與長三角腹地的輻射和融合關系。

4.5 共謀共建長三角自由貿易港

從國際經驗看，自由貿易港是開放程度最高的區域，香港、新加坡和迪拜等國際公認較為成功的自由貿易港均是世界知名航運中心，自由貿易港與港航發展互促共榮。推動開放平臺與港航發展協同，有利于港口優勢轉化為開放合作優勢，形成良性互動關系。隨著上海自貿區新片區小洋山區域體制政策創新落地，洋山區域國際中轉箱量會有大幅度的增長，國際物流倉儲和加工增值、國際集拼等業務也將同步增長，以及高端航運服務需求的迅速增長，大洋山及其周邊區域開發價值將會凸顯。因此，建議自由貿易港區域范圍可在整個洋山及其周邊區域作重點考慮。

5 結論

進入新時代，需要系統性考慮長三角港口群如何代表國家，更好地參與全球合作競爭，提升港口群競爭力的問題。首先，必須重新審視當前的同質化、一體化協調發展等問題及趨勢要求。在借鑒國內外經驗的基礎上，對長江三角洲港口群良性競爭合作的制度框架進行科學合理的設計，并且就優化港口群協調發展體制機制更好支撐長三角一體化發展國家戰略。其次，立足新時代國家戰略要求，建設具有全球影響力的世界級城市群和產業集群，推進長三角更高質量一體化發展，重大基礎設施一體化須先行。一方面必然要求從城市港口轉向城市群港口布局，建設與之相配套的世界級港口群；另一方面，必然要求共同建設相匹配的上海國際航運中心，發揮上海全球城市的龍頭作用。最后，從長遠發展角度考慮，在長三角要真正建設成一個舉世矚目的國際港口群，江浙滬三港合作是必不可少的，通過組建長三角港口企業聯盟，圍繞增量業務開發，以市場為導向，資本為紐帶組建緊密型港口投資經營主體成為重要戰略路徑。