實現審計全覆蓋的有效途徑探究

彭富春 林紅

[摘 要]黨的十八屆四中全會首次將審計監督列入八大監督體系，要求統籌整合審計資源實行審計監督全覆蓋，習近平總書記明確提出要深化審計制度改革，構建“集中統一、全面覆蓋、權威高效”的審計監督體系。國家對審計工作的新要求、審計形勢任務的新變化，正是拓展審計監督的廣度和深度、實現審計監督全覆蓋的大好時機。

[關鍵詞]審計;審計監督全覆蓋;有效途徑;內部審計

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.35.134

1 新中國成立以來我國審計監督機制的起步和發展

新中國成立七十年以來，我國經濟已經從20世紀50年代初人均GDP倒數第二，崛起到現在成為總量僅次于美國的全球第二大經濟體，人民生活也從解決溫飽需求的農業經濟時代走向了人工智能主導的數字經濟時代。隨著時代的變遷和經濟模式的變化，審計工作也在不停地發展和完善。

1950 年財政部印發了《中華人民共和國暫行審計條例（草案）》征詢意見，但是在當時特殊的社會環境和國際形勢下，這個草案止步于意見征詢階段，最終不了了之。1978 年黨的十一屆三中全會首次提出社會主義市場經濟理論， 之后開始了經濟體制改革，由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型。為適應社會主義市場經濟的發展，1982年五屆四中全會通過的《中華人民共和國憲法》第91條規定“設立國家審計機關”，之后國家審計署和各級審計機關陸續建立。隨后在1983年國務院轉批審計署《關于開展審計工作幾個問題的請示》，要求各地建立審計機關，有重點有計劃地開展審計監督。1985年國務院發布《關于審計工作的暫行規定》指導和規范審計工作（1989年廢止），這是新中國成立以來我國的第一個審計法規，接著在1988 年國務院發布《中華人民共和國審計條例》規范審計機關的審計監督活動（1995年廢止）。至此，我國的審計體制逐步完善和建立了起來。

隨著改革開放的進一步深入和社會主義市場經濟的全面發展， 1992 年黨的十四大提出要強化審計監督， 1995 年頒行《中華人民共和國審計法》。隨后又陸續頒行《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》《中華人民共和國審計法實施條例》《中華人民共和國國家審計基本準則》《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》等配套法規規范。我國的審計制度逐步完善，形成了以審計法及實施條例為基礎，以審計準則及相關文件為依據的審計法律規范體系，為維護我國社會主義市場經濟的健康有序發展發揮了重要作用。

從1995—2006年的我國經濟發展情況已經發生了巨大變化，隨著電腦的普及使用一般單位都實行了會計電算化，財務工具也由傳統以算盤為工具的手工賬務變成以計算機為載體的電子賬務。審計工作要對財務電子數據進行歸集和檢查，審計機關必須有法定的權限，以及對電子數據的處理能力和配套的審計工具。審計署也在1998年著手開展審計信息化建設工作，并在2000年推出一些實用型的初級審計軟件工具。2001年，國務院發布了《關于利用計算機信息系統開展審計工作有關問題的通知》，賦予審計機關對財務信息系統的檢查權限，2002年審計署開始啟動建設審計信息化系統一期工程，并逐漸引進一些國外常用的數據采集及分析軟件。

2006年第十屆全國人大對《審計法》進行了修訂，修訂后的《審計法》增加了審計機關檢查“運用電子計算機管理財政收支、財務收支電子數據的系統”的權限，為計算機審計工作的開展提供法律保障。

2008年審計署開始籌建國家金審工程，加強審計機關對數據的處理和對信息系統的監督能力。2012年審計署印發了《信息系統審計指南——計算機審計實務》指導和規范信息系統審計工作。

2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次將審計監督列入八大監督體系的行列，提出要“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權”，這是對審計監督新的定位。緊接著國務院發布《關于加強審計工作的意見》，中辦國辦印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及配套文件《關于實行審計全覆蓋的實施意見》《關于省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案》《關于推進國家審計職業化建設的指導意見》等配套文件和規范。

2017年6月中辦國辦印發《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，對有關領導干部離任審計由經濟責任延伸到自然資源資產管理和生態環境保護責任，并要求盡快建立自然資源資產數據共享平臺。

2018年3月審計署發布《關于內部審計工作的規定》，規范內部審計監督機制; 2019年7月審計署發布了《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，要求對領導干部權力運行和責任落實等情況進行審計和評價。

從1985年第一個審計法規的發布及各級審計機關的組建，到如今中央審計委員會的建立，審計監督已成為我國監督體系的重要環節，審計機關也將成為人民利益的“守護神”，我國的審計事業進入全面發展的時代。

2 當前我國審計工作面臨的困境

黨中央國務院要求對“公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”。所謂全覆蓋，首先是審計對象要覆蓋所有涉及公共資產資源的單位、組織或人員，同時還要對審計對象的經濟活動及干部履責情況做到“應審盡審，凡審必嚴”。審計任務如此繁重，要實施審計全覆蓋還是有很多困難，主要表現在以下三方面。

2.1 審計力量嚴重不足，審計隊伍亟需加強

要做到審計全覆蓋，必須有與審計任務相匹配的審計隊伍，既要有充足的可以履職的審計人員，更要有具備專業知識和新科技應用技能的審計能手。早在1981年財政部申請設立審計機構的時候，計劃需要50萬從業人員，實際情況是直到2009年，我國審計機關才有8萬多工作人員，2015年擴展補充到9萬多人，到目前估計不超過10萬人，除了審計力量薄弱，審計隊伍結構也偏向財務會計、審計或經濟法律等，而急需的能破解高科技舞弊難題的技術人才卻嚴重短缺，甚至一將難求?，F在的審計對象有很多是現代高科技產業，審計項目也有很多是大數據區塊鏈等，身處監督位置的審計，必須熟知對方的游戲規則，才能有的放矢地找到線索和問題所在。所以審計要出成效，審計隊伍亟須補充一大批復合型高技能人才。

2.2 沒有建立一個全國通用的審計信息系統

在大數據時代，有的審計項目或審計對象面對的是海量的電子數據，傳統的審計方法比如審計抽樣、手工復核等則猶如大海撈針，完全失效。同時，落后的審計技術和過時的審計方法也嚴重影響審計進度和審計成效。

眾所周知，我國某些地方偷稅漏稅情況曾經非常嚴重，2003年我國稅務系統推出的金稅二期基本上扭轉了金稅一期應用期間泛濫一時的偽造增值稅專用發票和騙取出口退稅的惡劣局面。目前，金稅三期開始投入應用，金稅三期網絡覆蓋率達到100%，它把區塊鏈技術應用到了發票監控系統，其電子底賬可以把企業的資產、設備、存貨、成本、費用等通過發票信息全部核查出來，同時也可以把企業的上下游供應鏈核實得一清二楚，無論是假發票還是假稅控機，在區塊鏈技術下都將因“信息透明”而無所遁形。

而審計系統目前還沒有做到全國一盤棋統籌管理和信息共享。雖然審計機關已經在嘗試收集每個基層單位的電子業務數據，但這些數據其實都是基層單位處理之后的干凈數據，可以參考，但不能保證都是真實的原始數據，對于精心策劃舞弊者來說，反而給他們的暗度陳倉舞弊行為一個安慰劑。同時，審計機關應該加大投入，開發一個類似金稅三期這樣的審計系統，把各個基礎單位的數據關聯起來，通過大數據來分析處理疑點和確定審計重點，有效提高審計工作成效。

2.3 現行審計體制難以保證審計工作的獨立性

現行《審計法》規定“地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主?！边@種對地方審計機關實行地方政府和上級審計機關雙重領導的體制，其實質依然是在地方政府的領導下在該轄區開展審計工作，包括“人、財、物、權”等資源的調配及職務的升遷等審計人員切身利益，都受制于地方政府的管控。

作為下屬部門的地方審計機關、內部審計機構和有關審計人員，從做出審計計劃，到開展審計工作，再到提出審計意見，每一個環節都要主管領導批準，如果該審計項目涉及該主管領導，那么這個審計項目的客觀性就大打折扣了。即使該項目不涉及該主管領導，總之都會牽涉其他領導，其他領導也基本上都是班子成員，他們在審計人員的升職加薪等方面都有否決或投票權，萬一不小心得罪某一個領導，這個審計人員的升遷之路就會變得很艱難。這種體制機制上的缺陷，萬一演變成上下級之間的“共謀”，那么審計結果的客觀性或者審計評價的全面性就很難得到保證。

3 當前我國實現審計全覆蓋的有效途徑

審計監督是國家治理體系的重要環節，要切實做好黨中央關于“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”的要求，還需要進一步擴大審計范圍，堅持科技強審，依托內部審計，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。

3.1 建立全面覆蓋權威高效的審計監督機制

黨的十九大、十九屆四中全會都提出要健全黨和國家監督體系，建立黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。而面對審計范圍的擴大、審計深度的拓展、審計職責的增加，要做到“審計監督全覆蓋”和“應審盡審，凡審必嚴”是機遇也是挑戰。

首先，要建立與國家治理體系相適應的全面覆蓋的審計監督機制，審計范圍必須覆蓋和延伸到每一個涉及公共資源的基層單位，做到審計單位全覆蓋。同時，通過加強和完善內部審計，做到審計事項全覆蓋，通過加強對社會審計的依法核查和有效利用，有效建立全面覆蓋的審計監督體系。

要建立與國家治理體系相適應的全面覆蓋的審計監督機制，審計對象必須依法接受審計監督?，F行《審計法》規定了審計對象主要是“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門”“國有的金融機構和企業事業組織”。審計署已經在啟動審計法的修訂工作，擴大了審計對象范圍為“國家機關、人民團體、國家的事業組織、國有資本、國有資本占控股地位或者主導地位的機構，其他管理、分配和使用公共資金、國有資產、國有資源的單位，以及其主要負責人?！卑焉婕皣匈Y源的單位及責任人都涵括進來，基本實現審計對象全覆蓋。

要建立與國家治理體系相適應的全面覆蓋的審計監督機制，審計內容也需要依法擴充?，F行審計法審計內容主要是傳統的財政財務收支情況，《審計法修訂草案征求意見稿》已經將審計監督事項從對相關單位“財政收支、財務收支和有關經濟活動”，擴大為對“其主要負責人履行經濟責任、自然資源資產管理和生態環境保護責任情況，以及其他依照本法規定應當接受審計的事項”進行審計。也就是說，除了審計財務收支、經濟活動，還要審計自然資源資產管理和生態環境保護責任情況，以及政策落實情況等。

要建立與國家治理體系相適應的權威高效的審計監督機制，審計技術也需要和現代經濟的發展模式同步，我國經濟發展已經從工業經濟時代發展到了當今的數字經濟時代。要高效地開展相關審計工作，就必須結合當前以數據化和平臺化為核心的數字經濟技術來建立審計模型和開發審計軟件。比如2020年我國成功開展的新型冠狀肺炎病毒防治工作，就是通過智能化的防控體系，基于大數據的健康碼系統，及時甄別、追蹤和控制疑似病例及密切接觸者，來達到隔斷和消滅病毒的效果，甚至有不少多年潛逃的犯罪分子因走投無路“被迫”投案自首。所以，審計人員也應該與時俱進，充分利用大數據和區塊鏈等先進技術開展相關工作，讓各種資金違規行為走投無路和自投羅網。

3.2 改革審計管理體制，建立垂直管理的審計體制

《審計法》規定“審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉?！倍嬲鋵嵾@項規定必須有制度的保障。各級審計部門是各級政府的職能部門，雖然說上級主管部門可以參與具體審計工作的管理及指導，但是與部門利益相關的“人、財、物”還是在地方政府管轄權限之下。

如果審計體制實行垂直管理，直接由上級審計部門統籌管理“人、財、物、事”，審計人員只需要對上級審計部門負責匯報工作，那么審計監督就能獨立于同級政府的管控，審計人員也就有底氣有動力來查錯糾弊了。

如果審計體制實行垂直管理，單位的內部控制體系也能更加完善。內部控制的核心就是“決策、執行、監督”有效分離，如果履行“監督”職能的內部審計是獨立于“決策”層和“執行”層的獨立機構，那么處于內部控制監督環節的內部審計保持獨立，公正履職。

3.3 加強內部審計，打通審計監督“最后一公里”

我國審計體系是由國家審計、內部審計和社會審計三大體系構成，既要依托國家審計的強大功能，又要充分利用社會審計的力量，以及全面調動和有效發揮內部審計的作用，優勢互補，全面覆蓋。

內部審計是存在于單位內部的獨立機構，其職能是“對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議?！眱炔繉徲嬜鳛榛鶎訂挝坏膬仍O機構，對行業和單位本身都非常熟悉和了解，他們可以深入組織內部進行審計監督，能夠從源頭上發現問題和堵塞漏洞，從日?；A方面保障組織的健康運行。

可以通過全面實施和加強內部審計為實施審計監督全覆蓋奠定基礎?；趦炔繉徲媽M織的深入認識和了解，能夠提前識別出組織在內部控制和風險管理方面的漏洞和不足，可以更深入便捷地找出問題的源頭及癥結所在，同時也為國家審計提供寶貴的素材，有效延伸國家審計的深度和廣度。

所以說全面加強內部審計，強化內部審計獨立監督的職能，加強對內部審計的垂直領導及人員配置，加大對內部審計的技術投入及經費保障，明確內部審計的結果運用和責任追究等，可以有效補充國家審計力量的不足，消除監督盲區，打通審計監督全覆蓋的“最后一公里”。

黨和國家為審計監督做出了頂層設計和系統部署，《審計法》的修訂為審計工作的開展提供了法律保障，內部審計力量的強化把審計范圍延伸到了每個基層組織內部，審計監督全覆蓋的時代已經來臨。

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