廣州市軌道交通線網規劃評估與發展策略思考

摘 要：文章回顧廣州市軌道交通線網規劃的發展歷程，總結其客流成長的特征，分析數據背后的規律，預測未來廣州市軌道交通需求。通過比對相關文件要求，從區域協調發展、城市空間結構、市民出行體驗和重大樞紐疏解 4 個方面對廣州市既有軌道交通規劃展開評估。在此基礎上，提出下一輪廣州市軌道交通線網規劃目標和 5 個具體實施策略。

關鍵詞：城市軌道交通;廣州;線網規劃;評估;策略

中圖分類號：U239.5

0 引言

近年來，北京、上海和廣州等城市先后突破了“常規公交為主體，軌道交通為骨干”[1]的傳統公交都市發展模式，極大緩解了交通壓力。城市軌道交通線路開通運營可發揮緩解交通擁堵、拉動城市發展之作用，給城市社會、經濟、環境帶來效益;同時也存在因運營績效不佳給城市乃至國家帶來沉重財政負擔的風險[2]。為此，2018年7月13日出臺的《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發[2018]52號）明確提出了“以服務人民群眾出行為根本目標，科學編制城市軌道交通規劃，確保城市軌道交通發展規模與實際需求相匹配”的要求[3]。2019年，國家又陸續出臺了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）、《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（以下簡稱《意見》）等相關文件，明確下階段將重點培育城市群、都市圈的發展[4-5]。城市群、都市圈是城市發展到成熟階段的高端空間組織形式，需要現代化的綜合交通運輸體系予以支撐，城市群、都市圈交通不但需要快速、高效，更需要穩定、經濟，在滿足跨區域、長距離的交通方面，軌道交通比道路交通更具有優勢。新時期城市軌道交通規劃的科學性，不但體現在對實際需求的滿足，更需要在區域引領上起到帶頭作用。

截至2019年12月31日，廣州市軌道交通運營長度為501 km，規模居國內第三;軌道交通客流強度常年位居國內城市首位，而且線網建設也實現了82%的規劃實施率;在區域引領方面，廣佛線是國內第一條地鐵化運營的城際線，通車以來客流增長迅猛，被譽為廣佛同城的“加速器”和“黃金走廊”[6]。為適應高質量發展和區域協調的新要求，有必要回顧廣州市軌道交通線網規劃的發展歷程，總結其客流成長的特征，分析數據背后的規律，預測未來城市交通需求，評估既有城市軌道交通線網規劃與新要求的差距，提出未來發展策略的思考，為國內其他大城市軌道交通線網的科學規劃提供借鑒。

1 廣州市軌道交通發展現狀及趨勢預測

1.1 規劃歷程

廣州市軌道交通線網規劃歷經5輪，有效指導了城市軌道交通的建設，支撐廣州不同階段的城市空間布局拓展。1988年，廣州市規劃局和法國Systra公司聯合提出了與城市空間布局相適應的“十字”地鐵線，并納入城市總體規劃。1997年，為適應城市布局的向東和向北發展、促進珠江新城建設的“L”型布局，軌道交通線網進入“L型”的7線時代，在全國開創了大城市軌道交通線網規劃系統編制的先河。2005年，為適應番禺、花都撤市設區的行政區規劃調整，支持“東進、西聯、南拓、北優”的發展戰略，規劃了“方格+放射”的15線軌道交通網絡，直接指導了廣州市2010年前的軌道交通建設，充分發揮了規劃引領作用。2011年，配合新一輪城市總體規劃的編制，廣州市軌道交通線網規劃實施引入“環線”規劃，形成“環+十字+對角線”的線網格局。2014年，對上一輪線網進行局部優化，結合城市空間發展要求，因時制宜創造性地規劃2條速度160km/h的市域軌道快線（18號、22號線），規劃線網達到了23條、1025 km[7]。

廣州與佛山之間的軌道交通線網規劃也經歷了3輪，在實現都市圈軌道交通功能方面具有示范意義，而且成果都納入其后編制的城市軌道交通線網規劃。2001年，廣東省通過了《珠江三角洲城際快速軌道交通規劃》，2010年11月廣佛線開通;2014年，廣州與佛山兩地政府首次聯合編制了《廣佛兩市軌道交通銜接規劃》，提出了“9+2”條城市軌道銜接通道[8];2015年，佛山地鐵2號線（接入廣州南站）、廣州地鐵7號線西延（接入佛山市順德區）等線路陸續進入建設階段;2017年，在新一輪國土空間規劃編制、粵港澳大灣區規劃等新時代背景下，廣佛兩市又聯合開展了《廣佛兩市軌道交通一體化規劃》，提出2條軌道快線A、9條軌道快線B、6條軌道普線共計17條一體化銜接通道，實現兩市中心直達、樞紐共享、邊界融合發展[9]。

1.2 發展現狀

目前廣州市軌道交通系統主要在以下4個方面發揮作用。

（1）支撐“國際交通樞紐”定位。目前廣州市的5個主要對外交通樞紐（白云機場、廣州站、廣州東站、廣州南站、廣州北站）都至少有1條城市軌道交通線路接駁，而且各樞紐軌道交通站點的集疏運比例均超過25%。其中，廣州東站和廣州南站地鐵接駁比例超過40%，城市軌道交通的銜接有力提升了樞紐的國際化形象和服務質量。

（2）促進廣佛同城發展。廣佛線的開通實現了佛山中心區融入廣州一小時通勤圈，開通8年日均客運量從6萬人次增加到42萬人次，其中兩市交換量14.3萬人次。

（3）拉開城市空間格局。區區通地鐵保證公共交通服務的均等化，支持中心區居住人口外移，緩解中心區的交通壓力。

（4）優化市民出行結構。2018年全市公共交通日均客運量為1447萬人次，其中軌道交通日均客運量為829萬人次，常規公交日均客運量為628萬人次，軌道交通占公交總體客運量的56.9%[10]，軌道交通在城市交通中骨干作用逐年增強。

但同時存在以下4個方面的問題：

（1）軌道交通對大灣區節點城市的輻射不夠，當前僅有1條廣佛線在運營;

（2）軌道交通對南沙副中心、外圍城區的服務效率有待提升，當前南沙、增城至中心區時間超過1h;

（3）解放路、廣州大道等部分大客流走廊缺少軌道交通服務;

（4）體育西路、珠江新城等部分車站疏解能力不夠，全網高峰期常態化限流的車站達到46座，占21%。

1.3 趨勢預測

隨著區域一體化以及粵港澳大灣區的融合發展，廣州與周邊城市的聯系將更加緊密，根據模型預測，對外出行規模由2018年的362萬人次/日增長到2035年的766萬人次/日，其中廣州與灣區城市聯系占全部對外出行的75%，主要增量集中在廣佛、廣中、廣莞深[11]。2035年廣州市域內出行規模為6250萬人次/日，相對2018年4200萬人次/日增加48.8%，整體分布呈現內緩增、外劇增特征。各行政區之間相互聯系更加緊密，內部出行增長低于行政區之間的聯系。出行分布向網絡型空間結構靠近，具體表現在縱軸增強，在南北方向上形成多條貫穿性的走廊;橫軸顯現，東西向主城區與黃埔、增城也形成了相對較為強勁的大客流走廊。隨著城市空間的進一步拓展，通勤圈進一步增大，平均出行距離將由2018年的8.4km增加到11km。

2 既有線網規劃評估

廣州市既有軌道交通線網規劃呈現“環+放射性”結構，共計23條線路（圖1），總里程達1025km，站點481座[12]。對照現存問題、未來交通需求和新近出臺的相關文件要求，從區域協調發展、城市空間結構、市民出行體驗和重大樞紐疏解4個方面開展適應性評估。

2.1 區域協調發展

《綱要》提出構筑大灣區快速交通網絡，要求有序規劃珠三角主要城市的軌道交通項目[5];《意見》提出都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心，以1h通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態，要求打造“軌道上的都市圈”，更好適應通勤需求[4]。為滿足聯系時間的要求，2018年4月25日發布的《城市軌道交通線網規劃標準》[13]（以下簡稱《標準》）提出規劃人口規模500萬及以上的城市，中心城區的市級中心和副中心、外圍組團中心之間不宜大于30min。并在快線功能層次上進行了豐富，見表1。

既有規劃敢于創新，在《標準》發布前就已規劃了18號線自南沙區萬頃沙站至廣州東站，全線里程約62.5km，設車站9座;規劃22號線自番禺廣場站至白鵝潭站，全線里程約31.8km，設車站8座。均采用8節編組、160km/h以上市域快線列車。其中，18號線采用快慢車運營，快車自南沙區萬頃沙站至廣州東站僅需30 min，滿足《標準》中心城區的市級中心到副中心不宜大于30 min的要求。但這2條線路起終點都在廣州市域內，只解決了市域內的通勤時間要求，沒有在城市群、都市圈的建設中發揮作用。除了速度以外，在與鄰接城市銜接的通道數目、方式上，與《綱要》和《意見》的要求相比都存在不小的差距。

2.2 城市空間結構

《廣州市城市總體規劃（2017—2035年）》（草案）（以下簡稱《草案》）中的市域城鎮體系由“中心城區—副中心—衛星城—小城鎮”轉變為“一主一副六個外圍城區多個新型城鎮”[14]（圖2）。對應新的空間結構，既有規劃呈現出較多的不適應，如：《草案》中，南沙區定位為廣州市唯一的副中心、粵港澳大灣區城市群核心門戶，副中心建設需要規模更大、服務更強的軌道交通網絡支撐。但既有規劃中，區內共規劃3條城市軌道交通線路，其中有1條為聯系主城區的高速軌道交通線路，僅有2條內部服務線路，不足以支撐南沙區新的定位;另外，花東、花山、獅嶺、大崗等人口、就業密集的重點鎮也缺乏城市軌道交通的覆蓋。

2.3 市民出行體驗

《標準》要求，城市軌道交通普線平均車廂舒適度不宜低于C級，快線不宜低于B級（表2）。既有規劃城市軌道交通服務水平測試均按6人/m2標準，服務標準不適應新時期交通發展需求。在交通轉向體驗的經濟時代背景下，應更關注乘坐舒適性，提供更高標準的城市軌道交通服務。

預測數據表明，未來年交通需求和出行距離都將有較大規模的增長。隨著時代的發展，市民的生活品質逐漸提升，對交通的出行服務、時空要求也逐漸提高，未來作為大城市交通的主體——軌道交通的客運量必然會大幅增長。因此，需要在既有規劃的基礎上，通過加密主城區線網、副中心獨立成網等手段，增大城市軌道交通網絡規模;而且應該傳承廣州市敢于創新的特質，按照客流需求的實際情況，合理選擇城市軌道交通制式，改善市民出行體驗。

2.4 重大樞紐疏解

新近編制的《廣州市交通發展戰略規劃（2018—2035）》對廣州市的對外交通樞紐進行了全新的規劃，廣州除了建設新機場以外，鐵路客運樞紐布局理念也發生了根本的變化，由原來的“大集中、小分散”演變為“分散布局，多點到發”[11]，樞紐數量由原來的6個增加到14個，基本實現“區區通高鐵”。對外交通樞紐的運作質量代表著城市的形象和競爭力，集疏運系統是否高效至關重要。城市軌道交通線網規劃不但要全面覆蓋主要客運交通樞紐，而且對于白云機場等代表城市在全球范圍內競爭的樞紐應該進一步加密，并做好與國家鐵路、城際鐵路等其他交通方式的銜接。

3 發展策略思考

3.1 目標

統籌考慮城市群、都市圈內各城市的軌道交通網絡布局，構建以城市軌道交通為主體的通勤圈;推動國家鐵路、城際鐵路、城市軌道交通“三網融合”，建設軌道上的廣州。實現“3060”時空目標、“6080”客運目標、“8090”換乘目標。

（1）“3060”時空目標：實現廣州市主城區至副中心、外圍城區及佛山市、東莞市中心區30 min互達，實現廣州到灣區內各城市中心60 min互達。

（2）“6080”客運目標：實現市域公共交通占機動化出行比例60%，城市軌道交通占公共交通出行比例80%。

（3）“8090”換乘目標：外圍城區至主城區80%的城市軌道交通出行換乘不超過2次;主城區及鄰接地區90%的城市軌道交通出行換乘不超過2次。

3.2 發展策略

3.2.1 協同國家鐵路、城際鐵路

注重快線A網絡的規劃，彌補城際鐵路在市域內的不足，適時將快線A納入城際一并管理。促進城市軌道系統與國家鐵路、城際鐵路系統的深度融合，實現廣州市中心城區軌道交通60 min直通香港、澳門、深圳等大灣區各城市中心區，支撐灣區經濟的優化發展。

3.2.2 強化廣佛極點帶動效應

響應《意見》要求，試點編制廣佛都市圈軌道交通規劃，率先將廣佛由目前的“拼網”上升到“一張網”，通過快線互聯，普線加密，實現廣州市與佛山市中心區及重要組團間30 min軌道交通直達，切實強化廣佛極點帶動效應。逐步將廣佛的成功經驗復制至東莞、清遠、中山等鄰穗城市的銜接上，真正落實廣州都市圈“一張網、一張票、一串城”的理念。

3.2.3 構建多層次城市軌道交通網絡

構建以快線A為骨架，快線B為經絡，普線為補充的多層次城市軌道交通網絡。既要實現副中心、外圍城區與主城區之間30 min快速直達，又為30 km通勤圈提供多方案出行服務，全面提高城市交通出行品質，促進交通服務向更高質量發展。

3.2.4 提供精準城市軌道交通覆蓋

主城區持續加密，緩解既有城市軌道交通線路壓力，實現站點800 m半徑覆蓋80%以上的居住人口和就業崗位;南沙副中心獨立成網，培養城市軌道交通出行習慣，打造優質生活圈;努力實現全市域軌道交通占機動化出行總量的48%的目標，為市民提供更加便利的出行條件。

3.2.5 創新城市軌道交通建設模式

研究設置復合城市軌道交通走廊的可行性，實現走廊地區間快速聯系與服務覆蓋雙重功能，為沿線出行提供多種選擇。適應客流層級變化，快線A在外圍可設置支線，實現主、支線多交路運營;建設快線A之間及與城際鐵路的聯絡線，實現過軌運營;為網絡化運營創造條件，提升系統整體運輸效率。

4 結語

隨著對城市軌道交通特性認識的深入以及軌道交通技術的發展，線網規劃的理念、方法、手段漸趨先進。進入新時代，中國經濟由高速增長轉向高質量發展，廣州不但要經營好自身的發展，更要在粵港澳灣區城市群和廣州都市圈中發揮核心引領作用，城市軌道交通線網規劃的科學性對于廣州市的發展意義重大。因此，文章對廣州市既有軌道交通規劃開展了評估，并提出下一輪城市軌道交通線網規劃目標和5個具體實施策略，為國內其他大城市軌道交通線網的科學規劃提供借鑒。

參考文獻

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收稿日期 2019-08-28

責任編輯 胡姬