德國社會組織參與政府發展援助的管理體系及其啟示

南方

[摘要]該文介紹了德國社會組織參與政府發展援助的政策、主責部門和實施機構的職責設定，以及德國社會組織參與發展援助的評估體系。在此基礎上，提煉出德國社會組織參與發展援助的監管和扶持體系的一般模式?；趯Φ聡涷灥氖崂?，該文提出，要在國家戰略層面建立社會組織參與對外援助的協調機制，并形成基于戰略重點、資金規模和實施主體資質等維度的分層分類立項資助流程;同時建立一套獨立且有足夠權威性、專業性的第三方評估機制，為確保社會組織參與政府發展援助奠定基礎。

[關鍵詞]對外發展援助 德國社會組織 監管體系

[中圖分類號]D83/87 [文獻標識碼]A [文章編號]10019596（2020）020012-08

近年來，隨著我國綜合國力的不斷增強和“一帶一路”倡議的提出，政府發展援助的力度越來越大。與此同時，海外中資企業社會責任需求的增加為中國社會組織走出去提供了廣闊的發展空間，中國社會組織走出國門參與全球治理，在國際事務中發揮作用是必然趨勢。國家國際發展合作署于2018年成立，如何改革和優化援外方式，發揮社會組織在對外援助中的作用，也是未來我國對外援助工作需要關注的重點之一，在這方面發達國家有長期的實踐和經驗教訓。

德國是世界經合組織發展援助委員會成員國，歷年投入在國際發展援助的捐贈資金位列世界前茅，而且德國在國際發展援助領域建立了完善的制度，特別是在支持社會組織參與發展援助方面積累了豐富的經驗。本文以德國為例，試圖歸納總結德國社會組織參與發展援助的管理模式，以期為我國社會組織提供借鑒。

一、德國社會組織參與政府發展援助的概況

德國的全球發展援助捐贈額位列全球第三位，其在發展援助領域的巨額捐贈所指向的重點地區和領域均與本國的經濟、外交和國家安全政策有密切聯系，在支持社會組織參與發展援助的制度設計和具體策略上，也受到德國政府與社會關系的顯著影響。

（一）社會組織參與發展援助的國家戰略

德國社會組織在政府發展援助中作用不彰曾受到過世界經合組織（OECD）發展援助委員會的批評。2010年OECD同儕評議報告指出① ，德國負責發展援助的政府部門與社會組織之間的問責聯系并不密切，社會組織也需要更多地將其業務活動與德國發展援助受援國的優先領域保持一致[1]。發展援助委員會批評德國經合部沒有與發展領域的社會組織合作的具體戰略[2]。

近年來，德國政府加強了對社會組織參與發展援助的支持力度，其中一個引人矚目的變化就是政府顯著增加了對社會組織參與官方海外發展援助（Official Development Assistance，ODA）的資金配置，并出臺相應的國家戰略，以支持和引導社會組織參與發展援助。傳統上德國通過定期的項目招標對社會組織參與發展援助進行資助。從2010年開始，德國開始嘗試設立一些專為NGO提供定向資助的項目，如2010年設立的1000萬歐元阿富汗NGO項目、2012年設立的500萬歐元氣候變化和生物多樣性保護項目等。XUEHUI學會2020年第2期2020年第2期德國社會組織參與政府發展援助的管理體系及其啟示XUEHUI

多年來，德國對社會組織的支持并未規定具體地域或優先議題，針對這一情況，德國聯邦政府主管對外援助和發展政策合作的聯邦經濟合作和發展部（簡稱德國經合部）于2014 年發布的第5號政策文件《后2015發展議程中加強政府與民間社會合作的戰略》中指出，“德國經合部將在與民間社會組織的對話中努力在一定程度上集中于某些領域和地區”[3]，并明確提出德國政府與社會組織在發展領域合作的三個目標：一是通過對德國民眾進行廣泛的發展教育，進一步提升普通民眾對國際發展議題的理解和支持，并動員德國民眾參與和支持發展援助;二是推動受援助國家地區社會組織與德國社會組織的合作，以加強發展中國家社會組織能力;三是積極與社會組織建立面向未來的全球性合作伙伴關系。

德國政府近幾年來愈加重視對社會力量參與發展援助領域的鼓勵和支持。最新披露的數據顯示，2019年德國經合部有將近102億歐元年度預算，其中有超過12億歐元（占11.9%）投向社會組織和商業團體，以資助其開展發展領域項目[4]。

（二）德國社會組織參與政府發展援助的整體狀況

據德國經合部數據統計，目前德國有數千個社會組織從事發展類工作，活躍在消除絕對貧困、促進社會參與、推進社會建設、緊急救援、難民救助以及發展政策倡導等領域。德國每年與民間社會組織合作，資金主要有三個用途②：一是德國獨有的政黨基金會。德國每個黨派均有一家獲得政府撥款的基金會，代表該黨派在德國國內和海外從事發展工作。目前，德國共有6個政黨基金會，每個基金會獲得的政府撥款金額，每三年根據該黨派在大選中獲得的選票比例進行分配。二是兩個教會背景的大型發展網絡組織，一個是基督教新教服務機構（Evangelisher Entwicklungsdienst，EED）;另一個則是天主教的發展援助機構（Misereor＼|Aid Agency of the Catholic Church），現名為德國米索爾社會發展基金會。三是數以千計的中小型組織[5]。

二、德國社會組織參與發展援助的管理和支持體系

經過幾十年的發展和演變，德國逐步形成了一整套針對社會組織參與發展援助工作的管理、支持和評估體系。這套體系根植于德國的政治體制和社會發展的土壤中，帶有濃厚的德國特色。

（一）德國經濟合作與發展部是社會組織參與發展援助的政策制定者

德國聯邦政府主管對外援助和發展政策合作的部門，是德國聯邦經濟合作和發展部[6]，該部也是德國最主要的負責管理政府對外援助資金的部門，近年有超過70%的對外援助資金經由經合部負責分配使用。德國經合部成立于1961年，其中大部分團隊在波恩辦公，另有小部分團隊在柏林辦公，其主要職責包括制定多邊、雙邊發展政策戰略，幫助伙伴國家實施發展計劃和項目;支持非官方機構和社會組織的發展政策合作項目;考察和評議德國對外發展援助的效果，監督援外物資的使用等。同時，德國經合部下設6個司，第一司負責經合部日常行政工作及民間社會合作，其中設有6個處室（Division 30-35）專門負責民間社會合作政策、各類社會組織合作管理、全球參與、地方政府與社會組織的合作關系建設，以及發展政策倡導和教育、資助資金合規和管理等具體內容[7]。

（二）專門機構負責對社會組織參與發展援助提供技術服務和過程監管

德國對外援助項目的實施和監管模式可稱為“分包委托制”：德國經濟合作和發展部承擔政策制定者的角色，同時成立專門機構負責具體對外援助項目執行和技術服務，形成了政策和執行明確分隔的管理模式。

德國國際合作機構（Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH，簡稱為GIZ）為德國政府全資國有公司，在全世界范圍內致力于落實德國的國際發展政策及管理發展援助資金，并推動政府間或商業領域的發展合作。德國經合部是GIZ的主要委托人。此外，GIZ也受德國其他承擔對外援助和發展合作的政府部門、其他國家政府，以及國際組織（比如歐盟、世界銀行、亞洲開發銀行）等委托進行技術合作和發展援助。另外，GIZ還接受一些私營企業的委托開展國際合作項目。GIZ發展援助策略中并沒有專門向社會組織提供資助的項目，但GIZ在全球開展發展援助的技術合作和項目運行時，將社會組織與私營企業、大學和科研機構等眾多合作伙伴一樣，視作平等的參與主體之一。當GIZ公開招標項目時，本著“誰有能力誰獲得資助”的原則，社會組織有機會和其他各類商業或公共機構公開競標③。

近年來，德國還進行了一系列機構改革和重組，充分發揮德國社會組織在發展對外援助中的作用，提升政府對社會組織參與的支持效率。2012年成立的全球參與行動（Engagement Global gGmbH-Service für Entwicklungsinitiativen）④，是德國聯邦政府發起成立的非營利公益性組織，與GIZ并列成為德國經合部在全球推進發展援助工作的兩個主要執行機構，其工作人員并非政府公務員，而是由支持和管理社會組織在全球參與發展援助工作的專業技術人員組成。

全球參與行動由德國經合部主管，具體由Division Z32處（Civic engagement， weltwrts， Engagement Global）負責協調與管理。這個新組織將過去德國經合部通過不同渠道為民間社會組織提供的各種支持、服務和監管整合起來。同時，作為民間社會參與發展合作的中央聯絡機構，為公眾、民間社會組織和地方當局提供發展合作相關的支持和建議。GIZ主要關注合作伙伴國家的技術合作和能力建設，全球參與行動則更為關注國內發展政策倡導和教育、鼓勵公民參與發展援助工作，以及支持和管理社會組織運用德國發展援助資金開展項目[8]。德國經合部期望將全球參與行動打造為“一個煥發活動和生機的平臺，以推動實現民間社會組織參與的多元協同” [9]。

全球參與行動的部門之一“Bengo”，則在德國經合部的財政支持下，具體承擔為NGO參與發展援助提供技術服務的職責，包括在其官網上披露資助計劃、申請資格及申請信息;通過組織培訓及對擬申請機構提供一對一咨詢等能力建設活動，提升德國民間社會組織設計和管理國際發展合作項目的能力;評估項目申請書質量，并協助社會組織進行修改和完善;在德國經合部批準資助項目后，管理資金撥付，并監督社會組織項目實施⑤。目前，全球參與行動對社會組織的支持和管理已經全部實現信息化和數字化，所有的資金申請信息、申請過程填報的所有資料，以及資助結果及過程性報告，均可以在全球參與行動的網站和應用上實現。Bengo還在推進一項Prozess and Antragsmanagement計劃（PAM），即無論何種申請機構申請何種項目資助，均只需填寫一套申請材料。這一計劃的優勢是對外部申請者來說，縮減了申請不同類型、不同規模項目所需時間;對于內部審核者來說，則意味著可以用更為結構化的視角對項目申請材料進行快速評估。

（三）發展領域的網絡組織是與政府對話及行業協同的重要力量

德國社會組織參與發展援助的協調起步較晚。從上世紀90年代開始，越來越多的社會組織認識到發展援助中的聯合協同，以及由較大型平臺網絡或傘狀組織代表規模較小組織與政府協調的必要性。經過近30年的發展，目前德國已有許多在聯邦、州和地方層面運作的網絡組織。于1995年成立的德國發展和人道主義援助社會組織協會（Verband Entwicklungspolitik und Humanitre Hilfe deutscher Nichtregierungsorganisationen e.V.簡稱為VENRO）是代表發展領域社會組織的傘型組織，也是代表其會員組織與政府協商的國家級平臺機構。VENRO目前有約120個成員，包括德國國內發展領域的多數大型社會組織，以及德國社會組織網絡和“一個世界”網絡等網絡型組織⑥，覆蓋了近2000個發展領域的社會組織。

VENRO一方面因其在發展政策和人道主義援助方面的專業能力和在歐盟及國際社會的影響力而受到德國政策制定者的信賴;另一方面，帶領協會會員組織開展以社會生態和需求為基礎的有效人道主義援助。VENRO還能很好地利用自身在政府和社會組織中的影響力，促進聯邦政府與社會組織開展對話，制定更有利于社會組織的資助政策[10]。

除了VENRO以外，德國還有許多規模較小的社會組織網絡，存在于州一級或是更基層的地方一級，甚至在同一個州有存在競爭關系的多個網絡。比如在巴登-符騰堡州，由當地社會組織發起成立的巴登-符騰堡社會組織聯合會（Dachverbands Entwicklungspolitik Baden Württemberg），以及于1991年由州政府發起成立的巴登符騰堡州基金會（Stiftung Entwicklungs- Zusammenarbeit Baden-Württemberg）。有研究指出，德國社會組織參與發展領域錯綜復雜的現狀，與德國的政府體系有關，各州作為聯邦發展合作計劃的實施者，但同時大部分州政府和地方政府還有自己的發展政策和計劃，因此在德國比較常見的情況是，同一個發展領域開展項目的多個社會組織之間很少有協同合作[11]。

三、社會組織參與發展援助的資質和監測評估

德國對申請發展援助資助的社會組織資質要求較高，并設有嚴格的資金監管和審計流程，以確保資金在預算和使用全流程的透明和高效。德國還通過第三方獨立評估機構和鼓勵受援助國的合作伙伴參與效果評估等多種方式，以保障發展援助工作的有效性。

（一）參與發展援助項目的社會組織資質認定

德國的社會法典對社會組織提供公共服務有四點明確要求：一是具備提供相關社會服務的必要能力和設施;二是有完善的治理結構，財務狀況良好，確保資金的使用效率;三是擁有當地政府所不具備的資金或者技術資產;四是確保所提供的公共服務符合德國憲法準則，這些法律條款一直被視為政府委托社會組織提供公共服務的資質認定標準[12]。發展援助資助的社會組織在滿足上述基本要求的基礎上，還有一些更為細致具體的要求：一是德國政府要求發展援助資金所資助的機構必須是在德國國內注冊的非營利性組織;二是要求社會組織開展發展援助項目的服務對象必須是貧窮人群，或是項目主要目標必須與消除貧困直接相關;三是要求該社會組織已經具備在發展中國家開展項目，并有與受援助國當地社會組織合作的經驗。另外，德國對所資助的社會組織還有一個特別的要求，即要求申請機構必須提供項目整體預算的25%作為配套資金[13]，以加強社會組織對所實施項目的擁有感和責任感。

（二）德國發展援助的評估體系

1.確定援助資金重點領域和國別的“前置評估”。德國對發展援助資金在全球范圍內的配置采取嚴格的“前置評估”。這種基于對一個國家經濟和社會發展的研究、德國駐外使館的報告、國際指標和評估，以及項目官員的知識和工作背景，制定出發展援助戰略重點方向。國別資助計劃和優先的資助主題，則要依據“標準目錄”逐項進行嚴格審查，如果經過評估認為國別資助計劃需要調整，則需提出修改建議。使用“標準目錄”對國別資助計劃進行嚴格審核，以確保ODA資金配置的價值取向。如德國經合部制定的旨在提升非洲國家就業和培訓機會的新馬歇爾計劃、消除絕對貧困、解決難民問題、應對氣候變化、促進全球公平發展等政府與民間社會組織合作的重點領域，就是經過此類“前置評估”后設定的資助議題和重點國別。

2.獨立的第三方權威評估機構。德國發展評估研究所（German Institute for Development Evaluation，簡稱為DEval），是由德國經合部于2011年發起成立的非營利性有限責任公司。該組織通過對發展合作措施的有效性和可持續性進行戰略評估，推進發展領域的科學評估指標和評估方案的運用，在研究和實踐領域與國內外行動者建立聯系。

德國經合部有專門的處室（Division 105 Evaluation and development research， German Institute for Development Evaluation （DEval）， German Development Institute （DIE））負責對DEval的日常行政管理和預算審批，其運營資金則是根據DEval制定的年度預算，由德國聯邦議院在年度預算咨詢中確定，再從德國經合部的部門預算支付給DEval。盡管看起來DEval受德國經合部的行政和預算的雙重管理，很難體現其獨立第三方的角色，但實際上DEval在評估工作上的專業性和獨立性是由其機構章程來保障的。只有當DEval的評估體現出了專業、嚴謹和獨立要求，經合部才會認可評估的有效性。

DEval每年度的項目評估計劃由德國經合部、DEval內部提案，以及民間社會比較關注的領域來共同確定，所評估的項目基本上是德國發展援助的重點領域、國家戰略方向，以及重大執行機構的合作模式和績效評估。如近期正在進行的對德國發展合作中，應對氣候變化的投資組合效果的戰略評估項目、在脆弱和沖突國家及地區開展的推動性別平等的項目評估、對德國在脆弱國家和地區推動的各項發展合作項目的綜合效果評估，以及對全球參與行動成立5年來在推進民間社會參與國際發展援助的模式有效性評估等[14]。另外，DEval有時也會關注德國發展援助資金在某一受援助國的項目效果及援助模式進行評估，比如2019年開展的針對緬甸的經濟可持續發展援助項目評估，該評估除了對緬甸“可持續經濟發展”具體方案的效果進行考察以外，還著重討論了如何在“2030年議程”范圍內改進德國發展合作項目影響力評估前期指標設計的問題。

3.重視對受援助國合作伙伴的評估能力建設。德國的發展援助還特別重視對項目合作伙伴的評估能力建設，通過開展各類活動以提升伙伴國家和當地伙伴機構的評估能力，一類做法是通過評估項目創造培訓機會，使當地合作伙伴先接受有關評估的培訓，再參與到評估的設計和實施當中，提升其評估的能力;另一類做法是采用“參照組”方式，來自德國的評估專家組與項目所在國研究院所的專家一起，在項目的各個環節支持項目的評估工作。德國經合部還積極支持伙伴國發展和提升自身的評估能力，通過向所在國的政府部門、大學和公民社會組織提供能力建設培訓。

（三）嚴格的審計監督

德國資金審計極為嚴謹規范，國家審計署、州審計署以及由官方指派的審計事務所等均會對發展援助資金的使用情況進行嚴格審計。對于發展援助項目的效果評估，也特別注重項目關鍵結點的資金使用情況與項目申請書中的活動計劃、預算結點等細節的對應和落實情況。因此，很多獲得發展援助資金資助的機構都成立一個由專業的財務和審計專業人員組成的團隊來管理資金使用，以及應對政府指定審計部門的檢查。

四、德國經驗對中國的啟示

德國經驗展示了一個成熟、有效的社會組織參與對外援助的監管體系，需基于國家外交和發展援助戰略，搭建起一套包括行政管理、社會規制、資金撥付、市場手段和社會資源在內的綜合政策“工具包”。德國經驗對于我國社會組織參與對外援助工作的管理和支持有諸多啟示。

第一，要在國家戰略層面認可社會組織在對外援助中發揮的獨特意義，以立法和政策渠道鞏固這種國家意志，保障社會組織持續參與發展援助的合法性，進而通過設立專門機構、撥付資金、輿論引導等政府管理工具，真正促使社會組織行使其預期職責。

第二，依據國家戰略和相關立法，在國家國際發展署的部門設置上明確設立具有對社會組織參與援助項目進行管理和支持職責的部門。同時，在主責部門和社會組織之間建立起通暢的對話機制，確保對參與發展援助的社會組織和所撥付的資金進行有效監管和必要支持。

第三，在引入社會組織參與發展援助工作時，明確資助項目目標與國家對外援助戰略目標的一致性，建立基于戰略重點、資金規模、實施主體資質等維度的分層分類立項資助流程，同時在制度設計上保留一定的彈性，創新援助方式，鼓勵跨界合作。

第四，一套獨立且有足夠權威性、專業性的第三方評估機制，是確保整個發展援助有效性的重要基石，其中既要從宏觀維度對援助政策和戰略重點問責，也要充分重視通過專業委托、服務外包等形式引用專業團隊對具體項目的成效進行評價。系統、完善的監測評估指標和開放、透明的數據庫，為有效監管提供了科學工具和參考。

注釋

①OECD同儕評議（peer review）是OCED對每個成員國國際政策和成效的評議機制，一般由兩個成員國在5～6年的周期內聯合評估另一個成員國，其目標是以建設性的角度，幫助被評議國改善其政策制定和實施效果，它在很大程度上依賴于參與評議的各國之間的真誠互信，以及它們對該過程的共同信任。

②數據引自筆者于2018年12月訪問德國期間，德國經濟合作與發展部民間社會合作政策處（Division30-Policy issues of cooperation with civil society，private organisations）Florian Lewerenz先生提供資料。

③引自筆者于2016年10月28日拜訪GIZ中國辦公室投資部經理Mark Gombert先生訪談記錄。

④Engagement Global尚未有正式中文名稱，中文名“全球參與行動”為作者譯。

⑤引自筆者于2018年12月12日拜訪Engagement Global辦公室與其CEO及主要部門負責人座談記錄。

⑥德國社會組織網絡和“一個世界”網絡均為德國國內規模較大的網絡型組織，這兩個網絡型組織代表了更多的小規模社會組織參與到發展援助工作中。

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Research on the Management System of German Civil Societys Participation

in Official Development Assistance and Its inspiration to China

Nan Fang

（Beijing Academy of Social Sciences， Beijing 100101，China）

[Abstract]This paper studies the management and support system for German civil organizations participating in official development assistance （ODA）， from the perspective of national policy， the responsibilities of the main stakeholders and implementing agencies， and the evaluation system and its indicators. The general model of supervision and support system has been discussed with the thorough analysis of German experiences. This study points out that a coordination mechanism for civil organizations to participate in ODA should be established as national strategy and a hierarchical classification project funding process based on strategic priorities， funding scale， and implementation entity qualifications should be established afterwards. An independent， sufficiently authoritative and professional third-party assessment mechanism is an important basis for ensuring the effectiveness of development assistance as a whole.

[Key words]official development assistance; German civil organization; regulatory system