堅持協同治理 推進長江水環境保護

張兵 田貴良

習近平總書記在南京主持召開全面推動長江經濟帶發展座談會時，對“加強生態環境系統保護修復”提出明確要求，強調“要從生態系統整體性和流域系統性出發，追根溯源、系統治療”，“從源頭上系統開展生態環境修復和保護”。他高度重視長江流域協同治理，提出“要加強協同聯動，強化山水林田湖草等各種生態要素的協同治理，推動上中下游地區的互動協作，增強各項舉措的關聯性和耦合性”，“要推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協同治理，改善長江生態環境和水域生態功能，提升生態系統質量和穩定性”。這些重要論述，為在新的起點上推進長江水環境協同治理提供了根本遵循。在具體實踐中，我們要深入學習貫徹習近平總書記重要講話指示精神，從流域全局角度系統謀劃，形成上下游協同保護水環境的長效機制，擔負起應有的時代責任。

近年來，長江經濟帶各省份內部橫向補償機制逐步建立。2014年，江蘇省按照“誰超標、誰補償，誰達標、誰受益”的原則，在全國率先建立了全省范圍的水環境上下游“雙向補償”機制，并積極探索推進與安徽、上海、浙江等省市建立跨省流域橫向生態補償機制，加大對長江流域水環境治理工作的支持力度。浙江省受新安江生態補償成功經驗的啟發，在省內八大水系源頭地區，全部建立上下游生態橫向補償機制，補償標準由上下游縣（市、區）在500萬元至1000萬元范圍內自主協商確定。截至2019年，江西全省長江流域相關市（縣）70%以上建立起橫向生態補償機制。重慶市永川區、璧山區和江津區分別簽署了跨界水環境橫向生態保護補償協議。云南省長江流域已簽署了45份橫向生態保護補償協議，其中跨縣（市、區）協議39份，跨州（市）協議6份，達到了長江流域全面建立補償機制的工作目標要求。

同時，長江經濟帶鄰近省份間正探索建立橫向生態補償機制。2016年底，財政部、環境保護部、發展改革委、水利部出臺《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》。2018年初，財政部、環境保護部、發展改革委、水利部研究制定了《中央財政促進長江經濟帶生態保護修復獎勵政策實施方案》，啟動實施長江經濟帶生態修復獎勵政策，對流域內上下游鄰近省級政府間協商簽定補償協議、建立流域橫向生態保護補償機制的省份予以獎勵。同年，四川省與云南、貴州簽定了赤水河流域橫向生態保護補償協議，決定四川、貴州、云南三省每年共同出資2億元設立赤水河流域水環境橫向補償資金。作為長江經濟帶生態修復獎勵政策實施后首個在長江流域多個省份間開展的生態保護補償試點，中央財政資金給予了重點支持，此次生態補償實施年限暫定為2018年至2020年。

為落實好習近平總書記的重托，保護好長江母親河，江蘇作為長江下游發達省份，要進一步樹立流域生命共同體理念，強化系統思維，按照受益補償原則，用好市場手段，充分發揮江蘇經濟實力強、技術水平先進、民營資本活躍等優勢，探索建立長江經濟帶水環境橫向多元化補償機制，推動長江經濟帶上中下游協同保護水環境、實現共建共享。

第一，共設長江經濟帶水環境保護基金，切實履行下游發達省份對上游的補償和幫扶責任。長江上游地區為改善生態環境所付出的額外保護與建設成本，以及為此而犧牲的發展機會成本得不到補償，影響了上游地區保護流域生態環境的積極性。長江下游發達省份，依靠長江實現了經濟高速發展，有責任切實履行對上游地區和源頭區域的歷史補償責任。應在中央財政和下游省份共設長江經濟帶水環境保護橫向補償基金。聯合社會企業，建立以財政投入為主、社會積極參與的生態保護投入籌措保障機制，充分吸納社會資本的力量，將長江生態環境保護戰略與市場機制有機統一起來。分近期、中期、遠期三個不同階段，在環保產業、生態修復、環境治理、污水垃圾處理、生態環境教育、生態體驗服務、碳排放交易、水權和排污權交易、生態綠色產品開發中發揮長江經濟帶水環境保護橫向補償基金的引導作用。同時，鼓勵金融機構加大對長江經濟帶水環境治理企業的信貸支持力度，為企業提高資金保障，拓寬企業融資渠道。通過政府作用加市場力量，使長江經濟帶生態保護和建設更加充滿生機與活力，不斷筑牢長江上游地區尤其是源頭地區國家生態安全屏障，逐步形成生態共享、環境共治、成果共享的良好局面。

第二，倡議建立長江清潔發展機制，加快建立長江經濟帶沿線省份協同保護長江水環境共建共享機制。借鑒京都議定書和清潔發展機制（CDM），在長江流域上下游省份間，協同分享環境保護的責任與成果，建立長江經濟帶沿線省份協同保護長江水環境的共建共享機制。制定行動計劃，將長江經濟帶協同保護水生態共建共享機制作為加快生態文明建設和生態文明制度改革的重要內容加以推進。構建上下游省份的協同機制，從設立流域生態環境協同保護機構、搭建流域生態環境監管一體化平臺、健全流域生態環境協同保護標準等方面入手，建立流域聯防共治機制，構建起橫向生態補償、科技交流、人才交流、文化教育協作、旅游商貿、市場補給、協同治理投入等長效運行機制。建立省際協調機制，包括完善對口支援政策、探索流域協同治理，完善對口支援機制，協同加強長江生態環境保護與治理，培育綠色發展新動能。

第三，聯合探索建立水生態產品價值實現機制，以項目為抓手，實現上下游省份合作共同開發生態產品的經濟價值。習近平總書記強調，要加快建立生態產品價值實現機制，讓保護修復生態環境獲得合理回報，讓破壞生態環境付出相應代價。長江上游地區環境優美、水量豐富，具有開發生態產品價值的巨大潛力，下游地區資本實力強，可實現下游資本與上游水生態產品的完美融合，立足于長江上游生態產品，探索生態經濟合理的市場運營機制，通過創新生態服務價值的開發、資本運作模式，試行以生態產品投資入股、抵押質押等價值轉化路徑，從而促進生態服務價值的實現。創新綠色信貸資產證券化、綠色金融債券和綠色保險業務等金融工具，實現生態產品的開發和產業化運營;結合生態產品產權的金融產品屬性，通過利用金融衍生品的思維進一步挖掘生態產品產權期權及期貨價值等方式，最大限度地發現和提升生態產品的內在價值。

第四，探索建立長江經濟帶水環境權益交易平臺，加快構建長江經濟帶水環境橫向生態補償的市場機制。習近平總書記強調，生態環境投入不是無謂投入、無效投入，而是關系經濟社會高質量發展、可持續發展的基礎性、戰略性投入。要形成這些投入的回報機制，鼓勵流域上下游地區開展排污權交易和水權交易，交易的前提是權利的分配與確權。建立長江經濟帶水權分配及確權登記制度，根據長江水環境承載力，合理分配水權、排污權。在此基礎上，重點建立長江經濟帶水權交易、排污權交易等制度及市場體系，形成流域生態資源資產有償使用制度。通過市場化交易，培育和發展交易平臺，完善長江經濟帶水環境權益價格形成機制，構建流域水環境保護市場，形成社會資本投入流域生態環境保護的市場主導機制。借助水權和排污權市場機制，激勵長江經濟帶省份節約用水和降低污水排放，依靠價格措施，實現多用水和多排放省份對節水減排省份的橫向生態補償。

（作者分別系河海大學黨委常委、總會計師、長江保護與綠色發展研究院副院長，河海大學商學院副院長）

責任編輯：蘇勝利