推進公共空間治理 提升鄉村建設品質

周禮 戈大專

鄉村公共空間治理是改善鄉村生態環境、建設美麗鄉村的有力舉措。做好鄉村公共空間治理，有利于更好地整合資源，提高鄉村發展的競爭力。2020年10月，江蘇省委辦公廳印發《關于依法有序推進鄉村公共空間治理的指導意見》，對江蘇新一輪鄉村公共空間治理提出了具體要求。鄉村公共空間治理包括鄉村物質空間治理、鄉村空間組織治理和權屬治理，其中鄉村物質空間治理是支點，空間組織治理和權屬治理是杠桿，三者協同綜合治理是實現鄉村空間價值增值、組織完善、高效運轉的保障。推動鄉村公共空間治理，促進鄉村治理的“精細化”和“法制化”，還能為創新引領鄉村發展提供重要保障。

鄉村公共空間治理是落實鄉村振興戰略的重要抓手。鄉村公共空間治理將農村集體產權制度改革、農村人居環境整治、鄉村建設行動、實用性村莊規劃、鄉村治理機制創新等內容綜合統籌起來，形成合力，集中攻關鄉村振興面臨的現實難題，為落實鄉村振興戰略提供人力、資本、技術、信息等核心支撐，為開辟農業農村優先發展提供有效路徑。以蘇北某縣為例，在鄉村公共空間治理實踐中，全市清理農村集體土地45.29萬畝，拆除違建274.9萬平方米，新建公廁1206座，增加補充耕地13866畝，且村集體收支狀況顯著改善，基層組織統籌協調能力快速提升，經濟薄弱村一舉擺脫貧困落后面貌。與此同時，鄉村振興現實需求與鄉村公共空間治理效應密切關聯。鄉村物質空間治理為鄉村振興提供操作平臺，鄉村地域功能提升為拓展鄉村多種產業發展提供基礎和用地保障。鄉村空間組織治理重點強化鄉村集體的組織力和領導力，為落實鄉村振興戰略提供組織保障。鄉村空間權屬治理有利于健全鄉村開發權益的分配體系，增加鄉村公共空間的開發價值，實現鄉村空間增值與提效，為鄉村振興提供持續的資金供給。

鄉村公共空間治理有利于促進城鄉融合發展。鄉村公共空間治理重點是挖掘鄉村公共空間開發潛力，明確多元主體利益關系，重塑城鄉空間價值分配格局，激活鄉村多元主體創業干勁，凝聚鄉村組織主體，為打破城鄉地域中要素流動、結構融通和功能互通的系統性障礙提供有效方案。鄉村公共空間治理從物質、組織、權屬治理出發，改變城鄉發展要素的空間配置格局，推動了城鄉發展要素有序流動、公平和共享，釋放鄉村空間的經濟價值，有利于推進城鄉統一市場機制、價值分配機制、功能互補機制的建立，為“強富美高”新江蘇建設提供支撐。同時，鄉村公共空間治理有利于推動鄉村規劃“多規合一”。鄉村物質空間治理優化國土空間結構和功能，為推進空間一致的多規融合創造條件;鄉村空間組織治理為全面落實鄉村空間的規劃和管控創造組織基礎;鄉村空間權屬治理為多元主體參與的空間規劃制定與實施提供可行路徑。鄉村公共空間治理有利于建立城鄉統一的空間管控體系，完善鄉村土地資源價值實現體系，增加鄉村公共服務供給，推進城鄉一體的空間管控目標的落實。

鄉村公共空間治理有助于打造江蘇鄉村發展新格局。現階段蘇南、蘇中、蘇北三大地區鄉村發展差距呈階梯狀格局。針對江蘇區域發展的階段差異和區位特征，制定差異化的鄉村公共空間治理方案將有助于協調區域發展差異，推進省內融合共進。同時，通過鄉村公共空間治理能培育鄉村發展新動能，激發鄉村創新活力，調動多元參與積極性，開辟鄉村內需市場，共同推進建設“山清水秀、天藍地綠、村美人和”的江蘇新鄉村。以鄉村公共空間治理為切入點，增強鄉村發展動力是開辟鄉村內需的重要路徑。鄉村公共空間治理以治理為手段，核心在于破解阻礙鄉村發展的空間障礙，有利于引領江蘇鄉村發展新格局，為推進實施有序和高效的鄉村建設提供機制保障。

多手段治理、多渠道落實、多主體齊參與、多通道促發展，是推進鄉村公共空間治理取得實效的關鍵。打好鄉村公共空間治理的“組合拳”，有利于建成空間權屬明晰、空間組織高效和權屬組織公正的鄉村空間網絡，有利于推動實現鄉村空間重構、組織重建和權屬重塑，有利于加快落實鄉村振興戰略。

鄉村物質空間治理促進鄉村地域功能與結構優化。鄉村物質空間治理挖掘鄉村空間開發潛力，拓展鄉村空間利用領域，協調鄉村三生空間（生產空間、生活空間、生態空間）的結構和功能體系。鄉村物質空間治理瞄準農村宅基地、集體經營性用地、公共服務用地、農用地、生態用地等不合理的利用狀態，通過實施全域土地綜合整治，實現土地利用結構調整和功能優化。農村宅基地治理重點解決分散布局、低效利用、粗放拓展等問題。農村集體建設用地通過系統整治，改變用地結構，提升用地效率，完善配套設施。農用地整治以建設高標準農田為突破，提升農用地規模化利用潛力，通過鄉村生態修復扭轉鄉村“污損化”趨勢，重構鄉村生態空間。

鄉村空間組織治理完善鄉村發展組織基礎。鄉村空間組織治理重點解決鄉村空間組織零散、低效、失序等問題，重建鄉村空間關系網絡，重組空間組織運轉體系，強化多元主體參與治理的全過程。鄉村空間組織治理可通過居住生活集中化、農用地經營規模化、工礦用地園區化、公共服務配套社區化、鄉村文化傳承基地化等途徑實現。還可在保證農村集體經營基本制度有效運轉的情況下，從空間組織入手強化對分散農戶的重組，進而完善鄉村的組織力，提升鄉村政策的執行力。強化“村支兩委”的領導作用，加強黨組織對基層的領導力。以調動多元主體參與鄉村發展為核心目標，強化能人帶動、組織聯動、城鄉互動，促進鄉村空間組織治理的參與性和有效性，夯實鄉村發展的組織基礎。

鄉村空間權屬治理提升鄉村空間價值。鄉村空間權屬治理應通過明晰空間產權關系，明確多元主體間的經濟利益，確立鄉村發展權益的分配機制，界定公私空間邊界，搭建權責明晰的鄉村空間權屬體系，來完善鄉村空間價值體系，拓展空間價值實現方式，提升空間價值分配效益，從而激發鄉村的創新活力。

（作者單位：中國交建集團長三角區域總部江蘇部;南京師范大學鄉村振興研究院）

責任編輯：孫秋香