構建科學完整有效法律制度體系 強化公共衛生法治保障

黎霞

2020年年初，新冠肺炎疫情在武漢暴發，隨即迅速蔓延全國，嚴重影響了人民的生產生活及生命安全。此次的新冠肺炎疫情，是近年來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。

截至目前，全國多地新增病例均為0，疫情防控取得重大進步。但是，在疫情暴發的初期，也暴露出了目前我國公共衛生安全法律體系尚存的一些缺陷與不足，值得我們重新審視相關法律法規。因此，本文旨在研究目前公共衛生安全法律體系的現狀，分析其不足之處，并就此提出相關完善的建議，以期健全國家公共衛生安全法律體系，強化公共衛生法治保障。

我國公共衛生安全法律體系立法現狀

我國最早的關于調整突發公共衛生事件的法律規范是1956年原勞動部制定的《防止瀝青中毒辦法》。隨著2003年非典的暴發，使得公共衛生越來越受到政府和公眾的關注。因此，國家在已有的法律制度的基礎上，總結前段實踐經驗，出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，逐步完善我國突發公共衛生事件應對法律體系。目前，突發事件應對法、傳染病防治法、食品安全法、職業病防治法、動物防疫法和國境衛生檢疫法等構成了我國現行的公共衛生法律體系。除了這些法律外，現行法規有《突發公共衛生事件應急條例》《傳染病防治法實施辦法》《重大動物疫情應急條例》《國內交通衛生檢疫條例》《進出境動植物檢疫實施條例》等。此外，還有部門規章和地方性法規、規章等。這些法律法規共同構成了我國突發公共衛生事件的法律法規體系，為有效地處理突發公共衛生事件提供了相應的法律依據，也為保障人民群眾生命健康安全提供了充分、有效的法律制度保障。在肯定我國公共衛生立法體系取得成績的同時，我們也應當看到其還存在需完善之處。因此，就本次疫情應對存在的不足，習近平總書記在2月3日主持召開中央政治局常務委員會會議時強調，要加強法治建設，認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規的修改完善，還要抓緊出臺生物安全法等法律。通過進一步完善法律和出臺新的法律條款的方式，從源頭上防止類似傳染病的發生。

我國公共衛生法律體系存在的缺陷與不足

（一）現行法律對傳染病分類與措施的對應關系設置得不夠科學

現行傳染病防治法將傳染病分為甲、乙、丙三類。甲類傳染病包括鼠疫和霍亂，乙類、丙類明確列舉了包括非典在內的多種傳染病，合計共39種。其中“傳染性非典型肺炎”和“人感染高致病性禽流感”是在“非典”疫情后2004年法律修改時增加的。除此之外，該法根據不同種類的傳染病對應地設置了預防、控制措施，特別是規定針對甲類傳染病的預防、控制措施并不適用乙類和丙類。此次的新冠肺炎并不在法律規定范圍之內。根據該法的相關規定，突發原因不明的傳染病需要采取本法所稱甲類傳染病的預防、控制措施的，由國務院衛生行政部門及時報經國務院批準后予以公布、實施。因此，國家衛生健康委員會將新冠肺炎定性為乙類傳染病，但對它采取甲類傳染病的預防、控制措施。這一不得已的“變通”，正是為了臨時彌補立法上的“缺陷”。由于各種傳染病的傳染性強弱、傳播途徑難易、傳播速度的快慢、人群易感范圍等因素不能確定，隨著傳染病病種的變化和科學技術的發展進步，會不斷有新的危害嚴重的傳染病出現并被發現，如非典和新冠病毒。一旦高傳染性疫病暴發，由國務院衛生行政部門上報，再通過國務院予以確認公布，明顯不利于疫情的防治。其次，甲類傳染病僅包括鼠疫和霍亂，范圍明顯過窄。被依法納入法定傳染病，是適用傳染病防治法相關預防控制和處置措施的前提條件，傳染病病種的設置將直接關系到疫情發生后采取何種的預防、控制措施，事關重大，不宜過于僵化。

（二）法律法規之間的規定存在沖突

我國目前應對突發公共衛生事件的法制建設一個最顯著的特點，就是很多法律法規的設置常常出現交叉、重復甚至抵觸，各者之間并沒有建立起協調一致的關系。這就使得在面對突發公共衛生事件時，出現處理不及時甚至無法應對的局面。

>>2019年10月，黎霞代表列席全國人大常委會第14次會議時在人民大會堂留影。 作者供圖

1.權利分配的相關規定存在直接沖突

根據突發事件應對法的相關規定，其確立的是自下而上的應急事權模式，明確地方政府是預防發生、首先應對、防止擴散的第一責任人，賦予其統一實施應急處置的權力。規定“屬地管理為主”是我國應急管理體制的重要原則，“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責”，“突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報”。

而按照傳染病防治法的相關規定，其采取的則是自上而下的管理事權模式，規定“國務院衛生行政部門主管全國傳染病防治及其監督管理工作”，“縣級以上地方人民政府衛生行政部門負責本行政區域內的傳染病防治及其監督管理工作”，“地方人民政府和疾病預防控制機構接到國務院衛生行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府發出的傳染病預警后，應當按照傳染病預防、控制預案，采取相應的預防、控制措施”。

該法僅授權縣級以上地方人民政府在傳染病已經暴發、流行時，確有必要報經上一級人民政府決定后，才能采取限制或者停止人群聚集、停工、停業、停課等緊急措施。顯然，突發事件應對法的規定使得屬地政府在防范、應對突發事件中更具主動性和積極性，而傳染病防治法相關規定則較為保守、謹慎。

2.預警信息發布的主體規定混亂

根據傳染病防治法第十九條第二款“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布”和第二十條第二款“地方人民政府和疾病預防控制機構接到國務院衛生行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府發出的傳染病預警后，應當按照傳染病預防、控制預案，采取相應的預防、控制措施”的規定，傳染病預警發布主體僅限于國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府。而根據突發事件應對法第四十三條“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報”之規定，明確預警信息發布主體為縣級以上政府。由此可見，傳染病防治法和突發事件應對法對于預警信息發布主體的規定存在不一致之處，兩者存在的明顯沖突，在實踐中容易出現責任主體相互推卸責任的情況。這兩部法律同樣是全國人大常委會制定的，但二者之間的矛盾，并非簡單適用特別法優于一般法或新法優于舊法的原則即可解決。

3.緊急征用主體規定不一致

在緊急征用制度上，突發事件應對法第十二條規定的“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產”，而傳染病防治法第四十五條規定的“國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備”，兩部法律的規定明顯并不協調。

（三）相關法律法規存在滯后性

我國傳染病防治法自1989年出臺以來，僅在2004年、2013年修訂過兩次，與我國之后實施的全面推進“法治中國”“健康中國”戰略建設明顯不相適應，與全方位、全周期保障人民健康的要求還有差距。盡管我國傳染病防治法已經修改，但作為其配套實施的《傳染病防治法實施辦法》自1991年制定以來并未作任何修改，其原初功能是通過細化我國傳染病防治法的相關規定以增加實踐中的可操作性，而現實的情況卻是該實施辦法的大部分內容已被傳染病防治法、突發事件應對法、《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發公共衛生事件應急預案》等所修改甚至完全取代，法律適用性大打折扣。

再者，目前我國各地區出臺的，仍具有法律效力的地方立法（包括地方性法規和地方政府規章等）共計32部。目前僅有8部進行了修訂，而超過15年未修訂的立法竟高達21部，部分立法已與時代相脫節，難以滿足和適應新時代公共衛生事業發展的實際需要。

完善我國公共衛生法律體系的建議

（一）設置科學的病種分類并修正傳染病分類與措施之間的對應關系

現行傳染病防治法采用列舉的方式對傳染病進行了分類。這樣，一方面把傳染病局限于已知的疾病，人為地縮小了傳染病的范圍；另一方面，導致未列入傳染病分類中的新發生的傳染性疾病在被衛生行政部門明確為傳染病之前，被排除在傳染病之外，并不能當然地適用傳染病防治法。除此之外，該法還規定增加、減少或者調整傳染病病種由國務院衛生行政部門予以公布。這就導致新的傳染病在防治過程中的滯后，不利于疫情的防治，不能實現“有效預防、及時控制”的目的。這是本次新冠肺炎疫情在最初發生時應對不力的重要教訓。

建議對傳染病根據危害程度和傳播力度進行科學的分類，該等分類可以授權疾控機構或衛生行政部門根據實際的變化情況進行發布。以此增加法律的靈活性，以免錯失防控疫情的最佳時機。

（二）理順相關法律法規的適用關系

如前所述，多部法律法規在同一問題上有著不一致的規定，存在尚需完善之處。傳染病防治法、突發事件應對法存在的沖突和分歧不但嚴重影響法律的權威性，而且容易導致權責不明、責任主體相互推諉責任、實際操作混亂的問題。建議對傳染病防治法和突發事件應對法認真梳理和研究，正確處理中央和地方的關系，明確相應職權范圍和有關要求以及各層級防控責任，理順傳染病防治法與突發事件應對法的銜接適用關系。對關于預警信息發布主體不一致的條款適時作出修改，解決兩者在傳染病防控預警信息發布方面存在的明顯沖突。對發布預警信息主體、條件、時間、程序以及不履行法定義務的法律責任等方面進一步細化，使之具有更強的可操作性。

（三）及時更新法律法規，加強法律保障

當前，公共衛生安全不斷迎接新的挑戰。雖然現階段我國頒布了一系列應對突發公共衛生事件的法律法規，但大部分法律法規存在滯后性，一旦出現新的突發公共衛生事件，則無法完全從法律上保證突發公共衛生事件應對機制的正常運行。完善公共衛生法律體系，應該充分考慮當前突發公共衛生事件發生的特點和發展規律以及應對突發公共衛生事件過程中所出現的問題。針對此次防疫過程中我國公共衛生法律體系暴露出來的不足，實事求是地總結經驗教訓，建設完備的突發公共衛生事件防控法律體系，以滿足和適應新時代公共衛生事業發展的實際需要。對于傳染病防治法和突發事件應對法，應當配套制定行政法規層次的實施細則，切實增強法律的可操作性，從而構建起一套科學完整有效的法律制度體系，強化公共衛生法治保障。