調解書跟進監督的對象

石娟

摘 要：實踐中，虛假訴訟案件大多采用調解方式結案，對虛假調解的監督是檢察監督的重點工作之一。而最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第409條第1款第2項新規定了終結再審程序的裁定，該規定系人民法院針對檢察機關監督的調解書但認為損害兩益理由不成立的案件的處理程序。實務中調解書的抗訴程序被終結再審程序后能否跟進監督及如何跟進監督，法檢爭議較大，原因在于該裁定的名實不符。其名雖為裁定但實為對原調解書的實質審查，根據監督原理和現實需求，人民法院裁定終結再審程序確有錯誤的，人民檢察院可以跟進監督，并囿于裁定的特征，其監督對象為原調解書更為可采。

關鍵詞：調解書 抗訴 終結再審程序 裁定 跟進監督

一、被裁定終結再審程序監督案件的基本案情

才某公司因與謝某治、鄭某祥、鄭某林買賣合同糾紛一案，不服重慶市沙坪壩區人民法院（2016）渝0106民初3994號民事調解書，向重慶市沙坪壩區人民檢察院申請監督，該院提請重慶市人民檢察院第一分院抗訴。重慶市人民檢察院第一分院于2018年10月11日作出渝檢一分院民監〔2018〕213號民事抗訴書，向重慶市第一中級人民法院提出抗訴。重慶市第一中級人民法院作出（2018）渝01民再51號民事裁定，裁定本案終結再審程序。重慶市人民檢察院第一分院認為該案仍符合抗訴條件，提請重慶市人民檢察院跟進監督。

本案的實體爭議為：2013年鄭某祥因承包烽塬公司的經營需要，向謝某治借款和賒購過鋼材。2015年7月，鄭某祥、宋某平從楊某、李某處通過簽訂《股權轉讓協議》并支付50萬元轉讓款取得才某公司（成立于2003年4月4日，原公司股東為楊某、李某）股權，至2017年5月，鄭某祥任才某公司法定代表人。2017年1月27日，謝某治與鄭某祥、鄭某林（系鄭某祥的兒子）簽字的對賬函載明：甲方（債權人）謝某治，乙方（債務人1：才某公司，債務人2：鄭某祥，債務人3：鄭某林）。2013年6月開始乙方共賒欠計付鋼材約194.77噸，約定價值702776元（原始憑證乙方已收回，鋼材用于才某公司經營，筆者注：該內容對于本案的性質認定至關重要）。謝某治、鄭某祥、鄭某林在對賬函上簽名，該對賬函未加蓋才某公司公章。2017年3月2日，謝某治起訴至法院。2017年3月21日，經重慶市沙坪壩區人民法院主持調解，根據謝某治、鄭某林、鄭某祥達成的調解協議內容，該院作出（2016）渝0106民初3994號民事調解書。調解書的內容為：（1）被告鄭某祥、鄭某林、才某公司尚欠原告謝某治貨款本金702776元及截至2015年12月31日的資金占用利息648224元，共計1351000元……生效調解書于2017年4月1日經謝某治代理人王某簽收，同日經鄭某林簽收。卷內鄭某祥、鄭某林、才某公司3個當事人的地址確認書為一頁，送達地址為鄭某林在四川成都的地址，但該地址確認書中沒有才某公司印章，在卷內無才某公司營業執照、無組織機構代碼證等身份證明材料、無才某公司證明鄭某祥法定代表人身份材料。人民檢察院認為，本案系鄭某祥越權代理，把自己的債務虛構為公司債務，讓才某公司為鄭某祥個人債務承擔責任，系虛假訴訟，破壞司法秩序，損害社會公共利益，符合監督條件，人民法院應當予以再審。

法檢在該案中的實體爭議主要在于：本案是否系虛假調解，是否損害國家利益、社會公共利益（本文不討論虛假訴訟是否必然損害兩益的問題）。審查案件的三級人民檢察院一致認為，謝某治與鄭某祥將鄭某祥個人的債務捏造為才某公司的債務，并利用司法程序達到讓才某公司承擔債務的非法目的，已構成虛假訴訟，人民法院應當就實體問題進行再審。再審法院認為，本案中謝某治與鄭某祥之間存在債權債務關系屬實，雖然對賬函中載明鋼材用于才某公司的內容無證據證明，但才某公司以債務加入的方式與鄭某祥等共同承擔責任，并不違反法律規定，故本案不構成虛假訴訟。

由于法檢兩家在案件實體上認識的明顯差異，人民檢察院的第一次抗訴意見未被采納，再審法院裁定本案終結再審程序，后重慶市人民檢察院采取了上提一級監督原調解書的監督方式，但在人民法院受理階段，主流觀點認為該案不符合再次抗訴條件。重慶市高級人民法院作出（2019）渝民抗34號民事裁定，以對調解書兩次抗訴無法律依據、對終結再審程序的裁定提出抗訴不屬于可抗訴的范疇為由，裁定“對重慶市人民檢察院就重慶市沙坪壩區人民法院（2016）渝0106民初3994號民事調解書提出抗訴，不予受理。”

就檢察機關對抗訴的調解書被人民法院裁定終結再審程序的監督，出現了人民法院不接受對裁定進行監督的案例，也有如本案不接受對原調解書進行跟進監督的情形。如果人民法院將確實不應終結的案件裁定終結，檢察機關沒有跟進監督的路徑和必要？對于檢察機關如果繼續監督如何跟進監督必將成為調解書監督領域的一個難點問題。

二、關于跟進監督的三種觀點

最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（以下簡稱《民訴法司法解釋》）第409條規定：“人民法院對調解書裁定再審后，按照下列情形分別處理：（一）當事人提出的調解違反自愿原則的事由不成立，且調解書的內容不違反法律強制性規定的，裁定駁回再審申請;（二）人民檢察院抗訴或者再審檢察建議所主張的損害國家利益、社會公共利益的理由不成立的，裁定終結再審程序。前款規定情形，人民法院裁定中止執行的調解書需要繼續執行的，自動恢復執行。”人民法院根據該條規定裁定終結再審程序的監督案件，檢察機關能否跟進監督，及監督對象如何確定涉及到檢察機關抗訴權的行使，緊密影響當事人的合法權益，且當前法律規定并不明確，值得探討。對此問題的處理，存在以下三種主要的觀點：

（一）監督對象應為原調解書

1.終結再審程序裁定不是裁判結果監督的對象。終結再審程序裁定為程序性的文書，具有終局性。而且《民訴法司法解釋》第414條[1]明確規定了檢察機關能提出的抗訴的裁定僅包括不予受理和駁回起訴兩種，從而排除了終結再審程序裁定作為直接監督對象。

2.本案的生效文書為原調解書。雖然終結審查的裁定系人民法院裁定再審后作出的，但確定當事人權利義務的文書仍然是原調解書，終結再審程序裁定中沒有對原調解書予以維持或改判的內容，此裁定與駁回當事人再審裁定的形式和法律效果一致，都是對申訴人申請監督或抗訴機關的抗訴理由的評判，并沒有產生約束當事人雙方權利義務新的法律文書。兩者的區別在于作出部門和階段不同，駁回再審申請裁定系再審審理前立案庭在審查是否裁定再審后作出的，終結再審程序裁定系人民法院裁定再審后由審監庭作出的。

3.監督調解書的合理性。從《民訴法司法解釋》第409條第2款的規定可知，對當事人產生約束力的仍然是原調解書。如果監督終結再審程序裁定，而如果法院裁定再審后審理的對象仍是原調解書，將造成審理案件和監督案件的進一步錯位。

（二）監督對象應為終結再審程序裁定

1.終結再審程序裁定系法院實質審理后維護調解書效力而作出的。終結再審程序裁定系人民法院在檢察機關以調解書損害兩益為由抗訴后，經裁定再審并實質審理后認為抗訴理由不成立作出的裁定，具有維護原調解書效力的功能。該裁定肯定了原調解書的正確性且不損害兩益，具有類似再審維持原調解書的作用。

2.更符合一案一抗的規定。最高人民法院曾于1995年作出《關于人民檢察院提出抗訴按照審判監督程序再審維持原裁判的民事、經濟、行政案件，人民檢察院再次抗訴應否受理問題的批復》基本確立了一案一抗的原則。如果對調解書進行二次抗訴，有違一案一抗規定，造成監督的非終局性。

3.審理級別的問題。如果繼續監督原調解書，會導致高級人民法院直接裁定再審基層人民法院的調解書，在審級上直接上提兩級，不符合上提案件的一般規律。但如果監督抗訴后作出終結再審程序裁定，上提一級審查，更符合提審要求。

（三）不能抗訴監督

1.不能抗裁定書。由于終結再審程序裁定系程序性裁定，不能抗訴。《民訴法司法解釋》規定了裁定終結再審程序的條文，除了第409條第1款第2項外，還有第406條，在最高人民法院《民事訴訟法司法解釋理解與適用》對第406條的解讀中表述為：“終結再審裁定的法律效果類似與維持原判，但對其不能再審，如果將確實不應終結的案件裁定終結，只能通過法院依職權撤銷終結裁定，恢復再審審理。”[2]本案人民法院不予受理對裁定的抗訴監督[3]即以此為由。實踐中不乏類似的人民法院對檢察機關對終結再審程序裁定抗訴的案件不予受理的案例。如浙江省高級人民法院作出的（2016）浙民抗33號民事裁定，即系湖州中院對抗訴的調解書再審后作出終結審查裁定后，浙江省人民檢察院采取跟進監督，最終浙江省高級人民法院以終結再審程序不是人民檢察院可以抗訴的裁定為由，裁定該案不予受理。也有法官提出，如果檢察機關認為人民法院將確實不應終結的案件裁定終結，可以通過檢察建議的方式監督，原接受抗訴的人民法院認為理由成立的，通過法院依職權撤銷終結裁定，恢復再審審理。

2.不能對原調解書再次抗訴。調解書已經抗訴過一次，不能再次抗訴。《民訴法司法解釋》第415條明確了檢察機關跟進監督權，但系在已經再審作出裁判的情況下，即跟進監督一般是針對人民法院新作出的可以抗訴的判決和裁定。法律未規定可以針對原一審裁判再次抗訴，而訴訟法作為公法，法無規定不可為，故對于同一文書不能兩次抗訴，即便是不同的抗訴機關也不行。而且從法理上，任由檢察機關對沒有采納其監督意見的案件沒完沒了地抗下去，必定影響裁判的既定力和權威。即便個案確有問題，應視為以犧牲個案的公平的方式，維護制度的正義。

三、筆者的意見

《民訴法司法解釋》第409條第1款第2項系專門針對檢察機關監督的調解書而新設的處理程序。[4]實踐中調解書被終結再審程序后能否跟進監督和如何跟進監督的主要因素在于該裁定的名實不符。從名不監督，從實則應當監督，不管是從立法原意還是個案正義的需求，均應當從實考慮。

（一）從立法淵源看，調解書監督具有特殊性

早在2008年12月施行的最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>審判監督程序若干問題的解釋》（以下簡稱《民訴審監司法解釋》）第40條規定，“人民法院以調解書方式審結的案件裁定再審后，經審理發現申請再審人提出的調解違反自愿原則的事由不成立，且調解協議的內容不違反法律強制性規定的，應當裁定駁回再審申請，并恢復原調解書的執行。”從該規定可以看出，原規定僅針對當事人申請監督調解書的規定，并明確限定在調解書監督僅設定在“兩違反”情形下，并不適用2007民訴法第179條對判決監督的13項事由，比一般的判決監督的內容更狹窄，條件更苛刻。《民訴審監司法解釋》的該條規定源于調解書對事實、證據和程序的要求比判決的要求更低、更強調和凸顯當事人的意思自治和處分權力。調解書雖不能上訴，但2007年、2012年民訴法均不限制對調解書申請再審，同時對檢察監督條件嚴格限定在損害國家利益和社會公共利益的范疇（與人民法院的再審條件是調解違反自愿、調解協議違反法律是不同的，當然再審條件與監督條件可能存在重合之處[5]），這體現了法律對調解書的價值和效力的維護。當然，如同案例所示，調解書的檢察條件的嚴格限制在實務中并不易把握，如怎樣理解“兩益”就是一大難題。有學者指出，虛假訴訟損害的是復雜客體，所有的虛假訴訟都損害了國家司法上的利益和社會的公序良俗，因而對第三人利益造成損害的虛假訴訟的虛假訴訟的調解書也是應當監督的。[6]

（二）終結再審裁定不具有可監督性

由于2012年民訴法第208條規定檢察機關僅對損害兩益的調解書進行監督，所以2015年《民訴法司法解釋》第409條將檢察機關對調解書的監督與當事人申請對調解書的監督的處理分別進行了規定。根據第409條第1款第2項的規定，終結再審程序是對檢察機關所作調解書監督的審查所作的程序性裁定，與第1項當事人駁回再審申請裁定的相同點在于，兩者均是裁定，后者不能上訴，也不能對駁回裁定申請再審，而對于前者而言，《民訴法司法解釋》第414條規定檢察機關可以監督的裁定書并不包括終結再審程序，因而人民法院對檢察機關的調解書監督所作的程序性裁定，檢察機關自然不能抗訴。

同時，對于裁定書通過檢察建議進行違法行為監督，亦不可取。首先，根據《民訴法》第208條第3款的規定，檢察建議系對審判人員違法行為的監督，即便擴大到審判程序的監督，而終結再審程序裁定是根據實質審判作出的，監督的是實質審查是否合法正確的問題，而非系真正的程序問題。其次，檢察建議的效力較為柔性，人民法院可采納可不采納，而且此種監督方式的最后落腳點是人民法院依職權恢復審理程序，檢察權空轉的狀態必將較為突出。

（三）調解書具有跟進監督的價值

對于檢察機關對調解書的監督與當事人申請監督兩者的差異，更值得注意，除了審查內容的不同外，還有以下明顯的區別：（1）啟動理由的不同。當事人申請監督是其對當事人自由意志所作出的處分的否定，理由必須充足;而檢察機關的監督系履行法定職責，對人民法院在調解中審判職能劣后行使的補救和當事人自由意志的制約。（2）人民法院審查的內容和難度不同。對于當事人申請再審的調解是否違反自愿和違反法律規定，相對較容易判斷的，而對檢察機關抗訴的損害國家利益和社會公共利益的調解是不易判斷的，特別是社會公共利益作為不特定概念，在當下的法律體系中法律均未對社會公共利益進行定義和列舉的情形下，其內涵與外延不清晰、不明確。（3）人民法院對當事人申請和檢察機關監督調解書的審查程序應當不同。在審查檢察機關對調解書的監督是否符合條件時，必須進行實質性審查，而不是一個簡單的程序性條件過濾。因為何為公共利益，這是需要對整個案件進行全面的判斷，而且對案涉公共利益的認知需要法檢雙方有意見交鋒和你來我問的協商過程，該過程的實現方式是多方意見在法庭上得到論證和博弈。如本案中，虛假調解或訴訟是否必然損害公共利益，本案是否系虛假調解均需要業務審判庭法官的實質判決，經過開庭審理和必要的論證，才有充分的理由作出適當的結論。故本案的處理確需經過再審庭審完成。（4）兩者能否再次申請或跟進監督的效果不同。因為當事人申請再審以一次為限，駁回監督申請后不能再次申請;而對檢察機關的監督裁定終結再審程序，其實質上是案件審理的全面判斷，其形式卻是程序結案。因此不能因為終結再審程序裁定不能監督，但認定已監督過的原調解書已失去了監督的價值和余地。

檢察機關的監督權是制約性權力而非決定性權力，抗訴的主要功能是啟動再審程序，對審理的結果并沒有控制權，但是如果完全放任人民法院對監督案件的處理，必然導致監督權和監督制度空轉。因而檢察監督制度中構建了跟進監督的內容，《人民檢察院民事訴訟監督規則》第117條規定了規定監督的三種情形，如果人民法院審理民事案件作出的判決、裁定、調解書仍然符合抗訴條件的，可以跟進監督再次抗訴。《民訴法司法解釋》第415條也明確規定，“人民檢察院依照民事訴訟法第二百零九條第一款第三項規定對有明顯錯誤的再審判決、裁定提出抗訴或者再審檢察建議的，人民法院應予受理。”而終結再審程序裁定不能因其形式上系裁定便掩蓋其人民法院在案件再審中實質審查的不正確，而導致其脫離有效監督的范疇。為實現“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的司法工作目標，如果案件的實體處理確有問題，檢察機關應當履行監督職責到位。

（四）上一級檢察機關跟進監督不違反相關規定

最高人民法院《關于人民檢察院提出抗訴按照審判監督程序再審維持原裁判的民事、經濟、行政案件，人民檢察院再次抗訴應否受理問題的批復》規定，“上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的民事、經濟、行政案件提出抗訴的，無論是同級人民法院再審還是指令下級人民法院再審，凡作出維持原裁判的判決、裁定后，原提出抗訴的人民檢察再次提出抗訴的，人民法院不予受理;原提出抗訴的人民檢察院的上級人民檢察院提出抗訴的，人民法院應當受理。”本案中，人民檢察院為了避免人民法院對同一檢察機關抗訴的次數限制的批復，由抗訴檢察院的上一級人民檢察院跟進抗訴，因而回避了同一檢察機關抗訴兩次的禁止性規定，并不違反批復的要求。至于對原調解書兩次抗訴的問題，確與該批復中所提到的維持原裁定的判決、裁定即新的裁判文書有所不同。但是否因此而主張檢察機關對被終結再審程序的調解書的抗訴監督以一次為限，在立法層面和司法層面具有探討的空間。如果人民法院固守須以“法律明確規定上下兩級人民檢察院可以針對同一法律文書兩次抗訴的授權規范”方可監督的話，兩高必須就被終結再審程序的調解書的監督問題進行深入的研討，并提請立法機關明確對人民法院創設出對抗訴案件終結再審程序的裁定案件的司法權利配置。

注釋：

[1]民訴法司法解釋第414條規定：“人民檢察院對已經發生法律效力的判決以及不予受理、駁回起訴的裁定依法提出抗訴的，人民法院應予受理，但適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產程序以及解除婚姻關系的判決、裁定等不適用審判監督程序的判決、裁定除外。”

[2]沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年，第1077頁。

[3]該條評判系對抗訴書中附帶性內容的回應。重慶市人民檢察院的抗訴書監督的對象為原調解書，但文書附帶性地提到“原再審法院作出終結再審程序的民事裁定確有不當。”

[4]于此類似的規定還有《民訴法司法解釋》第406條的規定：“再審審理期間，有下列情形之一的，可以裁定終結再審程序：（一）再審申請人在再審期間撤回再審請求，人民法院準許的;（二）再審申請人經傳票傳喚，無正當理由拒不到庭的，或者未經法庭許可中途退庭，按撤回再審請求處理的;（三）人民檢察院撤回抗訴的;（四）有本解釋第四百零二條第一項至第四項規定情形的。因人民檢察院提出抗訴裁定再審的案件，申請抗訴的當事人有前款規定的情形，且不損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的，人民法院應當裁定終結再審程序。再審程序終結后，人民法院裁定中止執行的原生效判決自動恢復執行。”

[5]參見洪金順、曾立婷：《淺議加強和規范檢察機關對生效民事調解書的監督》，《中國檢察官》2013年第11期上。

[6]參見李浩：《虛假訴訟與對調解書的檢察監督》，《法學家》2014年第6期。