行政公益訴訟起訴期限的完善路徑

蘭積成 張源

摘 要：從法律文書裁判網的大量司法案例來看，實踐中關于行政公益訴訟起訴期限的適用存在“同案不同判”的現象，有違司法裁判的統一性。普通行政訴訟起訴期限制度難以滿足行政公益訴訟的特殊屬性，所以應當立足維護“公益”的本質特征，在立法層面設置有別于普通行政訴訟起訴期限的制度規范。將行政公益訴訟起訴期限設置為2年，并合理界定起算點及起訴期限扣除事由，明確最長保護期為20年，如果經過20年還須追究相關責任的，應報請最高人民檢察院核準。以統一司法審查標準，規范司法自由裁量權，維護司法權威。

關鍵詞：行政公益訴訟 起訴期限 同案不同判

一、問題提出：基于實踐案例的反思

[案例一]S省S縣三角紙業公司的“年產3萬噸生活用紙生產線搬遷擴能項目”雖然依法取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證，但三角紙業公司在實施該項目時未按國家法律規定修建防空地下室。S縣人民檢察院在履職中發現三角紙業公司未繳納人防易地建設費，遂于2017年9月28日制發三檢行建〔2017〕3號檢察建議書，建議S縣人防辦采取有效措施催繳三角紙業公司拖欠的人防易地建設費102920元。2017年10月10日，S縣人防辦出具追繳易地建設費決定書，限三角紙業公司在收到該決定書后15個工作日內繳納尚欠的人防易地建設費102920元，并于2017年10月16日向三角紙業公司送達。鑒于三角紙業公司在2個月的整改期限內仍未繳納，S縣人民檢察院于2018年1月10日再次向S縣人防辦發出檢察建議，S縣人防辦雖然采取了一定措施進行催繳，但其并未依法全面履行法定職責，致使國家利益持續處于受侵害狀態。S縣人民檢察院遂于2019年1月14日向法院提起行政公益訴訟。在一審法院審理期間，三角紙業公司繳納了拖欠的人防易地建設費102920元，S縣人民檢察院于2019年2月21日向法院提交變更訴訟請求申請書，將訴訟請求變更為確認S縣人防辦針對三角紙業公司拖欠人防易地建設費未依法履行職責的行為違法。S縣人民法院認為S縣人民檢察院提起行政公益訴訟符合法定條件，但是該案的焦點主要在于行政公益訴訟是否受起訴期限的限制。其認為，目前，《行政訴訟法》以及“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）均沒有關于行政公益訴訟起訴期限的明確規定，但《檢察公益訴訟解釋》第26條規定：“本解釋未規定的其他事項，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關司法解釋。”S縣人民檢察院分別于2017年9月28日和2018年1月10日兩次向S縣人防辦發出檢察建議，要求被告履行法定職責，根據《檢察公益訴訟解釋》第26條、《行政訴訟法》第46條第1款的規定，S縣人民檢察院應當在S縣人防辦履行法定職責期滿之日起6個月內提起訴訟，而根據《檢察公益訴訟解釋》第21條第2款的規定，S縣人防辦履行法定職責的期限是2個月，故S縣人民檢察院至遲應當在2018年9月10日前提起訴訟。S縣人民檢察院于2019年1月14日向該院提起訴訟，超過了法定起訴期限，且無《行政訴訟法》第48條規定的情形，因此S縣人民法院裁定駁回起訴。宣判后，S縣人民檢察院不服，提起上訴，M市中級人民法院駁回上訴，維持原裁定。

[案例二]2018年4月，J縣G鎮村民杜某在未辦理用地審批手續、未取得采礦許可證的情況下，擅自在J縣G鎮山地開采建設用料石灰巖，造成G鎮山地被嚴重破壞。截至2018年4月20日，杜某非法開采致使林地9.58畝植被土層全部損毀。J縣人民檢察院遂于2018年7月16日向J縣國土資源局發出檢察建議，督促其履行土地監管職責，恢復J縣G鎮土地原狀。J縣國土資源局在明知G鎮山地恢復治理工程項目未組織實施的情況下，仍未積極履行土地復墾監督管理職責，導致被毀損的土地未得到恢復治理，社會公益持續處于受侵害的狀態。J縣人民檢察院遂于2019年7月26日向法院提起行政公益訴訟，被告J縣國土資源局辯稱檢察機關提起行政公益訴訟已經超過法律規定的起訴期限。J縣人民法院認為，因目前對行政公益訴訟起訴期限尚無相關法律規定，被告辯稱公益訴訟人超過起訴期限的抗辯意見人民法院不予采納。

通過上述案例不難看出，實踐中對于行政公益訴訟是否適用《行政訴訟法》第46條規定的起訴期限，存在著肯定說與否定說兩種觀點。由此導致在案件辦理過程中，出現了截然不同的兩種裁判方式，有違法律適用的統一性。肯定說認為，雖然相關法律均沒有明確規定行政公益訴訟起訴期限，但《檢察公益訴訟解釋》第26條規定：“本解釋未規定的其他事項，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關司法解釋。”且行政公益訴訟作為行政訴訟的一種，理應受到諸如起訴條件、起訴期限等訴訟制度的限制。否定說認為，其一，《行政訴訟法》第46條關于起訴期限的規定，規范的是公民、法人或其他組織，而人民檢察院既不屬于公民，也不屬于行政相對人，所以在《行政訴訟法》第25條第4款對人民檢察院提起行政公益訴訟進行單列，以區別于其他訴訟主體;其二，在督促行政機關履職的過程中，由于受季節、氣候等條件的限制，要求行政機關立即完全履職的客觀環境有時可能不成熟;其三，在行政公益訴訟中，國家和社會公共利益受到侵害往往具有潛伏性、滯后性以及因果關系的復雜性等特點，導致確認和判斷損害后果的難度較大。

基于司法實踐中關于行政公益訴訟起訴期限的確立“亂象”，現階段亟需從法律層面予以明確，統一司法審查標準，規范司法自由裁量權，維護司法權威，避免出現同案不同判的境況。

二、制度檢視：普通行政訴訟起訴期限適用之弊端

行政訴訟起訴期限，是指行政相對人對具體行政行為不服，向人民法院提起行政訴訟的法定期限。[1]從起訴期限的設置目的來看，如果當事人在法定期限內未提出訴訟，且沒有法定延誤事由時，便會出現訴權無法實現的后果，這樣設置重在提醒當事人不要躺在“權利簿”上休眠。那么在檢察公益訴訟中，檢察機關行使的是“法定權力”而非“權利”，其通過行使法定職權倒逼行政機關依法行政，從而達到維護國家及社會公共利益的目的。從法律解釋的方法來看，顯然普通行政訴訟起訴期限“目的論”難以滿足行政公益訴訟實際。那么《行政訴訟法》第46條及最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第66條中所規定的其他組織，是否包括檢察機關？筆者認為，根據最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第52條內容及同類解釋規則，此處的其他組織是指“依法成立，有一定的組織機構和財產，但不具備法人資格的組織”。如果對其通常含義進行擴張，將“檢察機關”納入“其他組織”范疇，難免會超出該用語的含義，從而混淆擴大解釋與類推解釋的界限。而且，如果直接適用《行政訴訟法》中關于直接起訴期限的規定，則難免會出現如下難題：

（一）現行起訴節點有悖于行政公益訴訟的特殊屬性

在普通行政訴訟中，當事人向人民法院提起訴訟應當“自知道或者應當知道之日起”計算6個月的起訴期限。如果在行政公益訴訟中比照適用此期限的計算節點，則行政公益訴訟的起訴期限顯然從檢察機關在履職過程中發現線索或者接到群眾線索舉報之日起開始計算。此種計算方式一方面忽略了行政公益訴訟案件由訴前程序和訴訟程序兩部分構成的制度設計初衷，簡單的將訴前2個月的整改期限等同于普通行政訴訟中的起訴期限，忽略了“訴前程序”的獨立價值。按照行政訴訟起訴期限及行政公益訴訟訴前整改期限規則，實質上行政公益訴訟的起訴期限就只有4個月。實踐中，檢察機關在行政公益訴訟訴前程序中調查核實及取證相較于訴訟程序都顯得比較“簡單”，其遠遠達不到訴訟程序中需要質證、論證的標準，這與訴前程序的協商、共贏價值追求息息相關，倘使在訴前階段檢察機關就窮盡鑒定、評估等一系列調查核實手段，而行政機關又積極配合，督促涉案單位及個人整改到位，此時鑒定、評估費用是否契合“司法效益”原則？另一方面，檢察機關在發現線索或者接到線索舉報后，首先會對線索進行一個簡單的排查及評估，從而判定是否可以達到立案標準。一般而言，這一過程所用期限比較短暫，但是也不能完全排除對于復雜、疑難案件線索進行實地考察、探討論證所用期限較長的情形出現。存在的特殊情況是，目前各分州市院一級都搭建了公益訴訟線索收集平臺，構建了司法機關與行政執法機關線索共享機制。較為統一的做法是分州市院一級定期對公益訴訟線索進行收集，然后根據地域管轄規則移送至各基層檢察機關，各基層檢察機關同批次公益訴訟線索有時可達數十條，甚至上百條。但是根據現行《行政訴訟法》關于行政起訴節點的規定，自檢察機關收到線索移送函之日起便開始計算訴訟時效，同時對數十條線索進行分析研判或者同時辦理數十起案件，顯然對基層檢察機關是一個極大的挑戰。

（二）現行起訴期限制度難以保障整改效果

根據《行政訴訟法》的相關規定，直接提起訴訟的起訴期限為6個月，且在特殊情況下可以適用扣除制度。即因不可抗力或者其他不屬于自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。在行政公益訴訟中，倘使檢察機關需要對部分案件進行鑒定，鑒定期限是否能夠適用此處的扣除制度，即能否將鑒定期限歸屬于此處的不可抗力或者其他原因？關于何為不可抗力，《行政訴訟法》及相關司法解釋并沒有明確規定，通常多將不可抗力解釋為“排除當事人自身原因”，至于“其他不屬于當事人自身的原因”的規定實為兜底性條款，其排除了當事人自身存在過錯而耽誤起訴期限的所有情形。[2]一般而言，不可抗力是指不能預見、不能避免、不能克服的客觀情況，其主要包括自然災害、政府行為、社會異常事件等。據此，顯然很難將鑒定期限解釋為不可抗力。對于受季節、氣候等各種條件限制，或者整改難度較大的案件，經行政機關申請，檢察機關同意延長整改期限的，后續整改中若出現行政機關怠于履職，導致整改效果不佳，檢察機關此時提起訴訟又超過了6個月的起訴期限的情形，據此裁定駁回檢察機關的訴訟請求，顯然無法實現維護國家及社會公共利益的目的。

（三）現行最長保護期限有可能使得部分案件“流產”

在訴行政機關違法行使職權的案件中，因不動產提起訴訟的不能超過20年，其他案件不能超過5年。在訴行政機關不作為的案件中，有履行期的情況下，在履行期屆滿后6個月內提出;無履行期的情況下，可以在2個月屆滿后的6個月內向人民法院起訴。如果按照此規定計算行政公益訴訟的起訴期限，部分案件將會在實踐中瀕于“流產”，檢察公益訴訟的設置初衷也將付之一炬。近年來，檢察機關提起的部分行政公益訴訟案件是歷經數年、甚至數十年所形成，尤其是在生態環境及資源保護領域，大量案件都是在經濟高速發展時期所形成的“弊病”，且多數案件為行政機關不作為所致，如果比照適用普通行政訴訟最長保護期限制度，顯然難以達到維護國家及社會公共利益的目的。

三、進路優化：立足實踐的理性考量

基于行政公益訴訟與普通行政訴訟之間所呈現出的差異性，在立法層面應當設置有別于普通行政訴訟起訴期限的規定。在頂層設計完善之前，亟需通過指導性案例的方式統一法律適用，以解決司法實踐中做法各異所帶來的弊端。具體來看，行政公益訴訟起訴期限制度的優化主要包括以下三方面：

（一）明確行政公益訴訟起訴期限以2年為宜

普通行政訴訟6個月的起訴期限對行政公益訴訟而言過于倉促，而通過參照《民事訴訟法》3年的普通短期訴訟時效，顯然又無法達到及時有效維護國家及社會公共利益的目的，還有可能出現怠于調查取證等情形。尋求這兩者之間的平衡便是設置行政公益訴訟起訴期限制度的重中之重。法律賦予行政相對人以訴權是為了給予行政相對人尋求維護自身權利的機會，并盡可能地尋求公平正義，而法律同樣也應維護行政管理秩序的穩定，對此兩者應平衡價值，以確定起訴期限。[3]因此必須在保障維護國家及社會公共利益目的得以實現的前提下，充分考慮法律的秩序及效益價值，使得在制度安排上既比普通行政訴訟稍長一點，又不至于過長從而造成國家及社會公共利益損害擴大或者未能及時挽救的局面出現。據此，可以參照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋〉》第41條的相關規定，將行政公益訴訟的起訴期限設置為2年。

（二）合理界定行政公益訴訟起算點及起訴期限扣除事由

對于行政公益訴訟起訴期限的設置，重點在于對起算點及起訴期限扣除事由的合理界定。行政公益訴訟起訴期限起算點應當自“2個月的整改期限結束之日起計算”，即將2個月的訴前整改期限排除在起訴期限之外。之所以作出有別于普通行政訴訟“自當事人知道或者應當知道之日起計算”的制度安排，就在于檢察機關的線索收集機制具有的“集合性”與“整體性”特征，大量的線索自知道或者應當知道之日起計算難免會使得基層檢察機關捉襟見肘，難以應付。也會使得檢察機關在積極履職，毫無過錯的情況下，因部分線索受起訴期限限制而面臨駁回起訴的不利后果，難以實現維護國家利益及社會公共利益的目的。對于需要鑒定或者行政機關申請延長督促整改期限的，應當明確此期限適用起訴期限的扣除制度，即非因檢察機關自身原因而導致起訴期限被耽誤的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。

（三）設置20年的行政公益訴訟最長保護期

鑒于維護目的的公益性，且囿于部分案件的形成具有長期性及潛伏性，行政公益訴訟案件不宜沿用《行政訴訟法》中關于普通行政訴訟的最長保護期限制度。立法中設置最長保護期主要是基于行政秩序穩定、行政效率及公共利益的考量，是為了確定行政行為的效力從而有利于公眾正常安排生產及生活。但是行政公益訴訟是對侵害公共利益行為的規制，是對行政機關違法行使職權或者不作為履行監督職責，其目的一方面在于維護行政秩序，督促依法執政;另一方面在于維護公眾利益。所以關于行政公益訴訟的最長保護期，應當設置為20年，如果經過20年還須追究相關責任的，應報請最高人民檢察院核準。

注釋：

[1]參見張艷哥：《行政公益訴訟的起訴期限問題芻議》，《中國檢察官》2017年第8期上。

[2]參見劉宏博：《對行政起訴期限的審查與完善》，《人民司法》2018年第23期。

[3]參見趙智慧：《檢察機關提起公益訴訟期限該如何確定》，《檢察日報》2018年4月8日。