內(nèi)部控制視角下的高校預(yù)算績效研究

殷丹薇 劉唯義 張寶良

十九大以來，我國高校普遍面臨著建設(shè)“雙一流”的時(shí)代要求。2018年 9 月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出要構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理格局，高校預(yù)算績效研究逐步提上日程。

一、 高校預(yù)算管理體系中存在的問題

高校預(yù)算是一個(gè)內(nèi)部控制系統(tǒng)而不是一種戰(zhàn)略手段，因此，全面預(yù)算管理體系必然離不開內(nèi)部控制的指導(dǎo)和支持。

（一）內(nèi)部控制意識(shí)缺乏，相關(guān)制度不完善

從組織架構(gòu)的角度來看，很多高校的領(lǐng)導(dǎo)層還尚未形成思想認(rèn)識(shí)上的重視，片面的將內(nèi)部控制與預(yù)算績效割裂開來，在工作中完全獨(dú)立化兩個(gè)管理體系，導(dǎo)致財(cái)政資金控制弱化。此外，盡管國家已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了內(nèi)控規(guī)范和預(yù)算法等相關(guān)法律法規(guī)，很多地區(qū)針對預(yù)算績效管理和內(nèi)控工作也相繼做出了一些具有指導(dǎo)性意見的文件或規(guī)范，但仍然存在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不完善、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不清晰等難題。

（二）預(yù)算績效管理體系不完善

1.績效考評(píng)指標(biāo)體系達(dá)不到內(nèi)部控制規(guī)范要求

目前我國很多高校根本就沒有績效考評(píng)的制度或體系，或者有的高校構(gòu)建了績效考核指標(biāo)體系，但考核指標(biāo)不全面、不詳盡、不具體等缺點(diǎn)仍然存在，也沒有針對高校自身特點(diǎn)和特殊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)專門設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，或者指標(biāo)不符合學(xué)校預(yù)算執(zhí)行實(shí)際情況。

2.預(yù)算績效管理無法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制

目前我國高校的績效預(yù)算管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到內(nèi)部控制規(guī)范的要求，很多高校把績效預(yù)算理解為對項(xiàng)目資金執(zhí)行情況的事后績效控制，忽略了事前、事中的績效考評(píng)，無法實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算的全過程管理。更別提對預(yù)算整體運(yùn)行過程中管控點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的查找和控制了，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估的機(jī)制自然也建立不起來了，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)信息無法反饋或反饋滯后。

（三）信息技術(shù)在績效預(yù)算管理中未發(fā)揮出應(yīng)有的作用

在內(nèi)控報(bào)告編制過程中，極為重要的一項(xiàng)就是信息系統(tǒng)層面的建設(shè)。內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理要求高校必須注重信息化建設(shè)，一方面便于信息收集和數(shù)據(jù)處理，另一方面可以保護(hù)信息安全。但目前我國高校的內(nèi)部控制體系信息技術(shù)手段還不夠完善，預(yù)算績效管理也大多采用人工控制，手段較為落后，不能充分利用當(dāng)前信息技術(shù)的優(yōu)勢，同時(shí)也難以滿足內(nèi)部控制對于信息化的要求。

二、內(nèi)部控制視角下對高?？冃ьA(yù)算管理體系的對策

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，加強(qiáng)制度建設(shè)

1.提高單位層面的認(rèn)識(shí)，加大宣傳培訓(xùn)力度，將內(nèi)部控制的思想貫穿到高校預(yù)算編制、執(zhí)行、反饋監(jiān)督的各個(gè)過程。

2.完善相關(guān)制度，推進(jìn)內(nèi)部控制與績效預(yù)算共同完善。首先明確高校內(nèi)部控制流程及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以制度的形式給相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行約束和管理。其次明確績效預(yù)算管理中存在的不足，補(bǔ)充針對性的規(guī)章制度。最后加強(qiáng)對兩種制度的融合，考慮兩者之間的聯(lián)系，以保證制度可執(zhí)行性。

（二）結(jié)合內(nèi)部控制理論，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理體系

1.績效考評(píng)指標(biāo)體系的構(gòu)建

績效考評(píng)指標(biāo)是高校預(yù)算績效目標(biāo)的量化和細(xì)化描述，根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的要求來完善和細(xì)化預(yù)算績效考評(píng)指標(biāo)體系，在制度的指導(dǎo)和要求下豐富績效考核指標(biāo)范圍及深度。

（1）一級(jí)指標(biāo)：從單位層面，業(yè)務(wù)層面和信息系統(tǒng)層面來考慮

（2）二級(jí)指標(biāo)：分別從組織架構(gòu)、崗位職責(zé)、制度建設(shè);財(cái)務(wù)層面、政府采購層面、國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)層面、建設(shè)項(xiàng)目層面、合同管理層面、其他領(lǐng)域?qū)用?建設(shè)層面、運(yùn)行層面來加以考慮。

（3）三級(jí)指標(biāo)：根據(jù)高校自身情況分別設(shè)置，如預(yù)算編制情況，預(yù)決算對比情況，學(xué)費(fèi)收入情況，資產(chǎn)負(fù)債率，教學(xué)管理情況，科研管理情況，學(xué)科建設(shè)情況等。

各高?？梢愿鶕?jù)自身情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，糾正偏差，以反映最真實(shí)的預(yù)算績效水平。

2.結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)控制提升績效預(yù)算管理水平

績效預(yù)算管理的最本質(zhì)目的是在多變的社會(huì)環(huán)境中防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，隨著市場化浪潮的推進(jìn)，高校辦學(xué)受市場和社會(huì)影響也在不斷擴(kuò)大，財(cái)政要求高校推行績效預(yù)算管理的初心也是防范資金風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效益的發(fā)生。因此，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的目標(biāo)，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力，高校一定要基于內(nèi)控視角來分析和執(zhí)行科學(xué)的績效管理工作。

（三）發(fā)揮信息技術(shù)的作用

1.高校應(yīng)該重視信息化技術(shù)的提升，以大數(shù)據(jù)平臺(tái)來解決數(shù)據(jù)量大、制度信息搭建復(fù)雜的問題，同時(shí)防范數(shù)據(jù)遺漏、過程無控制、人為有造假等現(xiàn)象的發(fā)生，有效確保數(shù)據(jù)信息的安全。

2.為信息收集、數(shù)據(jù)分析提供平臺(tái)。預(yù)算績效管理體系實(shí)際上是一個(gè)對預(yù)算編制事前規(guī)劃，對預(yù)算執(zhí)行事中監(jiān)督和事后反饋的一個(gè)過程。大量數(shù)據(jù)和信息的處理對匯總與分析提出了更高的要求，大力提升信息化水平，利用先進(jìn)的信息化技術(shù)手段來實(shí)現(xiàn)全面、精準(zhǔn)、有效的數(shù)據(jù)信息處理功能。（作者單位：東北石油大學(xué)財(cái)務(wù)處）