“四直為民”：民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式探析

(貴州民族大學(xué)民族學(xué)與歷史學(xué)學(xué)院,貴州 貴陽550025)

當(dāng)前，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平已經(jīng)成為全民關(guān)注的熱點(diǎn)問題。所謂國(guó)家治理體系和治理能力是國(guó)家制度和執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，主要運(yùn)用法治思維和法律制度轉(zhuǎn)化為治理效能，從而使治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化和程序化。對(duì)于民族地區(qū)而言，一方面是轉(zhuǎn)型升級(jí)和科學(xué)發(fā)展的任務(wù)難度大，另一方面是社會(huì)矛盾和社會(huì)問題較為凸顯，這兩方面的原因?qū)е律鐣?huì)治理陷入困境，往往表現(xiàn)出政府越位和缺位、公共服務(wù)缺乏保障、無法公平分享發(fā)展成果等問題。伴隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)多元化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的新特征，黨的十九大報(bào)告中指出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，其中必須堅(jiān)持以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障[1]為社會(huì)治理指導(dǎo)思想，創(chuàng)新探索一種適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的科學(xué)有效的社會(huì)治理方式。貴州省遵義市鳳岡縣，著力改變鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)方式，探索和總結(jié)出屬于民族地區(qū)的基層治理模式——“四直為民”，即“黨群直議話民事、干群直通連民心、縣鄉(xiāng)直達(dá)惠民利、民生直辦解民憂”[2]。

一、“四直為民”治理模式的實(shí)踐探索

2014年以來，時(shí)任貴州省長(zhǎng)陳敏爾在鳳岡縣調(diào)研指導(dǎo)教育實(shí)踐活動(dòng)時(shí)提出“要在深化改革、加快發(fā)展、改善民生中走好群眾路線”的要求[3]，從議事會(huì)到“黨群直議制”，再到形成聯(lián)系服務(wù)群眾的“四直為民”，都是基于對(duì)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)和民族地區(qū)基層治理方式改革探索大量積極有益的內(nèi)生動(dòng)力。自從鳳岡縣實(shí)施“四直為民”以來，其社會(huì)治理創(chuàng)新的理念和措施受到各大媒體的高度重視：其中《人民日?qǐng)?bào)》在2017年1月，以《‘群眾會(huì)’議出基層協(xié)商民主新高度》為題，報(bào)道了鳳岡縣在探索實(shí)施“四直為民”聯(lián)系服務(wù)群眾中取得的初步成效；貴州日?qǐng)?bào)、人民網(wǎng)、群眾路線網(wǎng)、共產(chǎn)黨員網(wǎng)等9個(gè)網(wǎng)站也進(jìn)行了相關(guān)報(bào)道。由此可見，鳳岡縣實(shí)施“四直為民”的實(shí)踐治理經(jīng)驗(yàn)有很大的影響力和關(guān)注度。

(一)“四直為民”治理模式的主要做法

“四直為民”的核心是“為民”，內(nèi)容是：黨群直議是基礎(chǔ)，干群直通是前提，縣鄉(xiāng)直達(dá)是手段，民生直辦是目的，形成一個(gè)既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的整體(如圖1)[4]。

圖1 四直為民體系構(gòu)建圖

1.黨群直議話民事。針對(duì)行政干預(yù)農(nóng)村事務(wù)現(xiàn)象突出，黨員和群眾自主參與和民主監(jiān)督意識(shí)淡薄的問題，通過不斷的探索與實(shí)踐創(chuàng)建出治理民主體系，即“12345”工作體系(即工作機(jī)制動(dòng)力來源為一個(gè)黨內(nèi)民主引領(lǐng)人民民主，搭建了兩個(gè)組級(jí)黨支部和組議事會(huì)的平臺(tái)，充分發(fā)揮黨組織、黨員、群眾三個(gè)主體作用，建立四個(gè)議事程序“提、評(píng)、審、決”，明確“發(fā)展、法律、風(fēng)氣、道德、和諧”五個(gè)議事內(nèi)容)，通過建立健全一系列議事制度，真正實(shí)現(xiàn)群眾自己議自己的事、自己辦自己的事。

2.干群直通連民心。鳳岡縣為保證治理主體與客體雙方的信息共享、信息溝通、信息對(duì)稱，著眼于新時(shí)代、新目標(biāo)、新要求搭建了一座干部與群眾之間有效溝通的大橋，依托大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)與政府信息化建設(shè)，有效開展了“工作中機(jī)構(gòu)連民、干部下基層連民、信息上通戶連民”的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“平臺(tái)、信息、聯(lián)系、聲音、情感”直通，充分發(fā)揮黨員干部與群眾溝通的聯(lián)系作用。

3.縣鄉(xiāng)直達(dá)惠民利。目前，鳳岡縣依托電子政務(wù)的平臺(tái)深化了行政管理體制改革，針對(duì)縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在服務(wù)群眾發(fā)展的工作上存在權(quán)責(zé)方面“兩張皮”問題，推進(jìn)了“政策、項(xiàng)目、技術(shù)、監(jiān)管、人才”直達(dá)。在政策方面，縣直部門梳理審批的惠民事項(xiàng)列出清單，根據(jù)國(guó)家要求將對(duì)應(yīng)的審批權(quán)徹底下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村，為群眾提供了便利服務(wù)；在項(xiàng)目方面，重點(diǎn)圍繞“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把具體建設(shè)事項(xiàng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣直部門轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕?fù)責(zé)信息和技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)角色；在技術(shù)方面，通過遠(yuǎn)程教育、農(nóng)民大教育、農(nóng)民講師團(tuán)等學(xué)習(xí)教育模式，針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和工作及鄉(xiāng)村對(duì)技術(shù)的需求，提供互聯(lián)網(wǎng)線上技術(shù)學(xué)習(xí)或線下講授的技能應(yīng)用；在監(jiān)管方面，由于行政審批的下放必然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管力度不強(qiáng)，鳳岡縣創(chuàng)新提出當(dāng)?shù)卮褰M、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站的群眾為工程質(zhì)量監(jiān)管員與紀(jì)檢監(jiān)察部門共同監(jiān)管，減少了群眾與工程人員的矛盾；在人才方面，實(shí)現(xiàn)人才與項(xiàng)目的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”服務(wù)。這五個(gè)方面的實(shí)施有效降低群眾的辦事成本，改革紅利真正做到服務(wù)群眾。

4.民生直辦解民憂。依托“大數(shù)據(jù)+互聯(lián)網(wǎng)”構(gòu)建的六大信息化服務(wù)平臺(tái)，通過將所收集的民生問題按照實(shí)質(zhì)類別、復(fù)雜程度、輕重緩急等推進(jìn)“民需、民訴、民盼、民急、民意”直辦的劃分方式，切實(shí)解決政務(wù)服務(wù)半徑大和群眾辦事不便等一系列公共服務(wù)的問題[5]。始終堅(jiān)持以民生事項(xiàng)辦理為目的，配套建立相應(yīng)的追蹤責(zé)任處理機(jī)制，同時(shí)結(jié)合“合村并組”導(dǎo)致的公共服務(wù)不便問題將與群眾密切相關(guān)的事項(xiàng)委托給代辦員全程代辦。

(二)“四直為民”治理模式的實(shí)踐意義

社會(huì)本身就是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，而社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的重大系統(tǒng)工程，不能顧此失彼，也不能本末倒置，而要注重整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。近年來，從“四直為民”的實(shí)踐中可以看出，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理方式改革過程中，重點(diǎn)就是要不斷深化基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化民主法治約束功能和加強(qiáng)民族地區(qū)村民自治功能，從而切實(shí)保障群眾的主體地位。對(duì)此，將民主建設(shè)與鄉(xiāng)村治理有機(jī)結(jié)合，以加強(qiáng)和創(chuàng)新民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理方式來推動(dòng)并完善民主建設(shè)，以發(fā)展和強(qiáng)化自治法治德治去促進(jìn)共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。

1.從治理理念來看，由政府本位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)本位

過去的鳳岡，由于信息閉塞和交通不便的原因，民眾了解政策、表達(dá)訴求的渠道和方式趨向單一化。而我國(guó)社會(huì)建設(shè)由社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，從社會(huì)管理到社會(huì)治理，體現(xiàn)管理理念從政府本位到社會(huì)本位的轉(zhuǎn)變。正是基于這樣的一個(gè)背景，以圍繞村民的切身利益作為議事內(nèi)容，根據(jù)其議事范圍和議事內(nèi)容有針對(duì)性、時(shí)效性地創(chuàng)新規(guī)范。其議事內(nèi)容包括：議發(fā)展促致富、議法律促和諧、議道德促規(guī)范、議風(fēng)氣促文明、議和諧促穩(wěn)定。早在2009年時(shí)，該縣委抓住貴州省第四輪農(nóng)村試驗(yàn)改革的時(shí)機(jī)將其轉(zhuǎn)為改革試點(diǎn)的政策機(jī)遇，創(chuàng)新提出以村民小組(5-7人)為單位組建民主議事會(huì)，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由組長(zhǎng)定期或不定期組織召開涉及本組群眾切身利益的事項(xiàng)進(jìn)行議事會(huì)。但是由于村級(jí)區(qū)域范圍廣和人口多，三年后進(jìn)一步轉(zhuǎn)變議事方式(以黨員和群眾直接提議、評(píng)議，并全程參與審議、決議涉及本組村民重大事務(wù))[6]。事實(shí)證明，通過強(qiáng)化黨組織與自治組織，依法完善議事會(huì)的制度以及村規(guī)民約和自治規(guī)章的治理方式，從對(duì)話平臺(tái)到議事程序激發(fā)了群眾參與自治活力，將“雙建雙聯(lián)”議事制度推行農(nóng)村重大事務(wù)管理，長(zhǎng)期以來在一定程度上提升了村民自治能力水平，還培養(yǎng)了村民參與自治的積極性，這是凝聚著鄉(xiāng)村治理的自治理念并真正實(shí)現(xiàn)了還權(quán)于民。

2.從治理結(jié)構(gòu)來看，由一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣仓?/p>

鄉(xiāng)村治理是社會(huì)治理工作創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)，也是適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)下的必然要求，而社會(huì)治理的核心是推進(jìn)政府和社會(huì)組織等多元主體的共治。社會(huì)治理不再局限于政府，還包括各類社會(huì)組織等其他主體。鳳岡縣以黨員干部與群眾溝通的聯(lián)系作為落腳點(diǎn)，搭建干群直通平臺(tái)模式即四級(jí)群眾工作平臺(tái)和“六大信息化服務(wù)平臺(tái)”(如圖2)，真正實(shí)現(xiàn)“上通下達(dá)”的要求，治理人員與社會(huì)群眾之間才能進(jìn)行充分交流及效果反饋意見。

圖2 鳳岡縣干群直通平臺(tái)模式

通過社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間關(guān)系微妙變化的分析，針對(duì)鄉(xiāng)村治理中長(zhǎng)期“獨(dú)角戲”的做法，鳳岡縣委提出建立政府和社會(huì)之間的有效溝通的橋梁，積極引導(dǎo)社會(huì)組織的力量有序參與，并鼓勵(lì)多種形式協(xié)同發(fā)展的治理模式。加強(qiáng)樹立大數(shù)據(jù)思維以此推進(jìn)黨建信息化，建立“六大信息化”的平臺(tái)模式，有效融合電話、電視、電腦“三電”信息溝通和“一點(diǎn)通”式的電子政務(wù)服務(wù)。與此同時(shí)，議事會(huì)成員、茶鄉(xiāng)勤務(wù)員等角色扮演已成為服務(wù)群眾、幫助群眾的中堅(jiān)力量。有些鄉(xiāng)村離縣城較遠(yuǎn)，基層干部每次都會(huì)主動(dòng)幫助村民老人代辦身份證和大學(xué)生材料等繁瑣事務(wù)。這些變化都意味著，有序搭建社會(huì)組織、群眾參與和政府部門三方溝通平臺(tái)，推動(dòng)少數(shù)民族群眾與黨委政府良性互動(dòng)的過程中可以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系長(zhǎng)效化發(fā)展。

3.從治理方式來看，由管控防范轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商合作

過去民族地區(qū)的地方政府部門將政府管理社會(huì)理解為政府通過行政命令方式對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)成員來實(shí)現(xiàn)管理目的，往往會(huì)出現(xiàn)一味地服從和配合的現(xiàn)象。但是，如今的社會(huì)治理的執(zhí)政方式中，社會(huì)治理和社會(huì)管理都必須發(fā)揮黨政的主導(dǎo)作用，并強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，要求各主體為實(shí)現(xiàn)公共利益而協(xié)商合作，下沉從平面化向網(wǎng)格化的治理能力。作為深化基層行政體制改革后的縣鄉(xiāng)直達(dá)，不僅是縣鄉(xiāng)服務(wù)發(fā)展、服務(wù)群眾工作上權(quán)責(zé)“兩張皮”的破冰之舉，還是提升民族地區(qū)基層服務(wù)能力捷徑選擇。除此之外，為了實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)和激發(fā)社會(huì)力量積極參與的方式，自推進(jìn)黨群直議和民生直辦以來，充分發(fā)揮民眾們的主觀能動(dòng)性，真正實(shí)現(xiàn)少數(shù)民眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的重要自治方式。據(jù)調(diào)查了解到，進(jìn)化鎮(zhèn)中心村有3個(gè)組四年來未修通公路，通過議事會(huì)成員的共同協(xié)商后，群眾主動(dòng)參與投勞1800余人次，連戶貸款7萬余元，修通了3.5公里的進(jìn)組路。除此之外，有6個(gè)村的群眾共自籌31.55萬元用于新修和維修公路、共建人飲工程4個(gè)，灌溉工程5處和溝渠17.07公里。通過這些公益性的工程，在一定程度上解決了土地、籌資、投勞等大量矛盾問題，有效地使少數(shù)民族群眾享有一定的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。

4.從治理績(jī)效來看，由維護(hù)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐l(fā)展

當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生很多新的社會(huì)矛盾和問題，起初出現(xiàn)了許多新的不和諧因素，而且在有些方面矛盾和問題變得更為復(fù)雜，甚至尖銳。社會(huì)治理的目的主要是在于對(duì)社會(huì)群體和個(gè)體的社會(huì)行為及價(jià)值觀念進(jìn)行指導(dǎo)和約束，對(duì)各類社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和制約，以維護(hù)社會(huì)秩序和各關(guān)系共同發(fā)展[7]。一方面是強(qiáng)化鄉(xiāng)村法治建設(shè)：主要是通過宣傳法制教育活動(dòng)、健全法治制度建設(shè)、提高民眾法律素質(zhì)等方式營(yíng)造全民學(xué)法、人人守法、辦事用法的氛圍。因此，對(duì)于部分群眾沒有依法理性反映訴求、激發(fā)矛盾事務(wù)糾紛的情況，必須充分發(fā)揮社會(huì)主義法治的作用，基于法治治理要求從而依法解決糾紛矛盾。另一方面是加強(qiáng)道德文明建設(shè)：一是構(gòu)建誠信農(nóng)民建設(shè)體系，利用誠信農(nóng)民聯(lián)結(jié)誠信經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織機(jī)制，規(guī)范農(nóng)民道德誠信行為，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力發(fā)展。二是強(qiáng)化道德載體建設(shè)，依托媒體文化傳播新手段和民族傳統(tǒng)文化資源平臺(tái)結(jié)合，開展不同形式的學(xué)習(xí)教育娛樂活動(dòng)，宣揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀以強(qiáng)化道德約束。三是培育鄉(xiāng)風(fēng)文明道德。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，議事會(huì)除了建立“道德講堂”175個(gè)，還解決了道德問題690件和社會(huì)風(fēng)氣660件，從村規(guī)民約、民族文化中形成良好道德風(fēng)尚，從而促進(jìn)德治治理。

二、“四直為民”模式當(dāng)前存在的問題

(一)議事利益主體較為薄弱

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)差距也越來越大，人民對(duì)物質(zhì)的需求越來越高，再加上民族地區(qū)農(nóng)村自身內(nèi)生動(dòng)力不足致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，越來越多的村民都為了維持自己的基本生存而大量離開家鄉(xiāng)外出務(wù)工。鄉(xiāng)村具有土地和勞動(dòng)力的生產(chǎn)要素，農(nóng)業(yè)作為最基本的密集型勞動(dòng)產(chǎn)業(yè)，一旦青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，外流的農(nóng)村勞動(dòng)力使土地資源無法充分利用進(jìn)而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，這樣一來不僅制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也使鄉(xiāng)村治理缺少了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件。與此同時(shí)，在利益主導(dǎo)的背景下，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)資源的積累過度強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村的疏離感，這樣的過程不利于基層政府組織實(shí)施鄉(xiāng)村治理的民主建設(shè)。通過實(shí)地調(diào)查，該區(qū)域農(nóng)村整體文化素質(zhì)水平低，使得農(nóng)村事務(wù)管理和政治參與能力較為落后，事實(shí)上，流動(dòng)的農(nóng)村人口與鄉(xiāng)村治理模式也是相互聯(lián)系且影響的，流動(dòng)的農(nóng)村人口影響著治理模式的構(gòu)建，而鄉(xiāng)村治理模式也成為流動(dòng)的農(nóng)村人口的推動(dòng)因素。正因?yàn)榇罅康霓r(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，議事會(huì)中的成員普遍存在文化素質(zhì)不高，其議事水平和質(zhì)量都有待于提升，從而導(dǎo)致議事組成員仍處于不穩(wěn)定狀態(tài)，補(bǔ)選困難，以至于議事工作開展較為局限。

(二)改革層次矛盾較為凸顯

實(shí)施“縣鄉(xiāng)直達(dá)”的過程中，鳳岡縣委秉承“簡(jiǎn)政放權(quán)”的做法，將行政權(quán)力有序地下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身存在的利益，從而形成合理的利益均衡機(jī)制。但是，仍然存在個(gè)別縣直部門放權(quán)不徹底或者責(zé)任下放局限權(quán)利的情況。最重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府普遍缺乏相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員，大部分下放的民生事項(xiàng)和行政審批在鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的過程中存在著困難。此外，隨著改革開放的深入發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步替代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，為我國(guó)帶來了巨大的發(fā)展變化。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)政治存在著根本上的邏輯沖突，進(jìn)一步打破了傳統(tǒng)的基層治理體制，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理陷入了困境。一方面，表現(xiàn)在為部分基層工作人員受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，引起政府與人民的利益沖突，使得基層政府在人民中的服務(wù)形象不佳，這就增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素和治理難度。另一方面，人民作為市場(chǎng)中的單個(gè)弱勢(shì)個(gè)體，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的脆弱性和封閉性的局限特征，往往在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的沖擊。因而，治理過程中的改革深層次矛盾容易產(chǎn)生。

(三)信息技術(shù)程度較為落后

任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)要使經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)加快發(fā)展，必須提升文化科技知識(shí)水平和信息技術(shù)素質(zhì)能力。隨著新時(shí)代社會(huì)現(xiàn)代化程度的提高，新時(shí)代要求對(duì)現(xiàn)代信息設(shè)備的更新技術(shù)越來越偏向智能化，快捷化。“四直為民”治理模式中干群直通連民心搭建的“六大信息化服務(wù)平臺(tái)”，主要是整合縣網(wǎng)絡(luò)公司、縣電信公司等部門資源建立“28912343”為民服務(wù)熱線和電子政務(wù)信息化服務(wù)平臺(tái)等建設(shè)，以“大數(shù)據(jù)”思維推進(jìn)黨建信息化，但是大部分群眾普遍文化素質(zhì)偏低，對(duì)于現(xiàn)代智能化服務(wù)設(shè)備的操作不熟練、接受慢，以至于“六大信息化平臺(tái)”實(shí)際普及率并不高。有不少群眾還反映“28912343”的便民服務(wù)熱線號(hào)碼較難記憶、轉(zhuǎn)接復(fù)雜，實(shí)際使用率較低。

(四)基層政府經(jīng)濟(jì)較為有限

中華人民共和國(guó)成立70年以來，黨和政府都高度重視民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從中央到地方，無論是政策上還是資金上，都給予各種優(yōu)惠，支持民族地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但是時(shí)至今日，鳳岡縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度還是處于總體較低的局面并沒有得到徹底的扭轉(zhuǎn)，民眾的生活水平還處于不平衡發(fā)展的狀態(tài)。盡管當(dāng)下對(duì)于西部民族地區(qū)大幅度進(jìn)行資金支援和政策傾斜，但是東西部的差距還是仍存在著不同資源的差異性，客觀上阻礙了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)培育。在此情況下，即使國(guó)家盡其所能地提供各種優(yōu)惠政策和資金，還是導(dǎo)致鳳岡縣資金嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)象，群眾期盼解決的民生事項(xiàng)難以在短期內(nèi)大量解決。根據(jù)調(diào)查，鳳岡縣內(nèi)農(nóng)村普遍“空心化”愈來愈嚴(yán)重，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍資源少，再加上農(nóng)村“386199”隊(duì)伍數(shù)量龐大，民生代辦服務(wù)也很難實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

三、結(jié)合“四直為民”存在的問題，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的改進(jìn)路徑

(一)深化行政體制改革

行政體制的改革主要是以自上而下的行政強(qiáng)制推動(dòng)力作為主要路徑。根據(jù)行政審批制度的改革要求，必須從根本上引導(dǎo)縣直部門端正積極態(tài)度并加大監(jiān)督力度，時(shí)刻以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村為單位以及民眾的實(shí)際需求作為標(biāo)準(zhǔn)。一是針對(duì)政府具體權(quán)力的下放工作，根據(jù)其實(shí)際情況科學(xué)規(guī)范地采取直接下放還是委托放權(quán)的做法，還應(yīng)給予高度監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)真正意義上的責(zé)權(quán)統(tǒng)一、對(duì)等統(tǒng)一。如今部門行政效率不高、多頭監(jiān)管和擅自擴(kuò)大監(jiān)管范圍的現(xiàn)象也時(shí)而發(fā)生，因此，應(yīng)嚴(yán)格依法行政加快深化“放管服”改革，不斷調(diào)整政府與市場(chǎng)兩者的關(guān)系，有序打破部門之間的利益聯(lián)系，將不合適的行政審批項(xiàng)目和便民服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行合理調(diào)整，使下放的權(quán)力得到真正的治理下沉，而不是口頭承諾。二是應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)用法律手段進(jìn)行行政體制改革的推進(jìn)，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的內(nèi)外形勢(shì)環(huán)境，厘清法治思維和法治方式的界限，充分實(shí)現(xiàn)行政體制改革的有效推進(jìn)和明確實(shí)施。

(二)加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)

縱觀“四直為民”治理模式的推廣運(yùn)用，干部隊(duì)伍建設(shè)是最重要最凸顯的問題。從目前的情況看，一是干部數(shù)量較少，特別是少數(shù)民族干部的數(shù)量較少。二是干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)不太合理，特別是性別、民族、年齡等差異較大。三是基層干部的整體文化素質(zhì)水平偏低，極大地限制了民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的工作。因此，必須提高思想認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)干部學(xué)習(xí)能力，從根本上發(fā)掘人才資源，進(jìn)一步增強(qiáng)干部隊(duì)伍的自覺性和主動(dòng)性；加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)干部隊(duì)伍建設(shè)，注重培養(yǎng)選拔對(duì)基層有熱愛、對(duì)群眾有感情、對(duì)發(fā)展有貢獻(xiàn)的干部，有計(jì)劃地將他們放在艱苦地區(qū)工作，及時(shí)輪崗換崗，反復(fù)鍛煉，跟蹤考察他們的言行、實(shí)績(jī)，通過實(shí)踐檢驗(yàn)他們的整體素質(zhì)能力，讓越來越多的干部愿意主動(dòng)扎根基層。尤其是強(qiáng)化激勵(lì)保障，從根本上落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)的若干意見》，即注重從優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生、有技能的打工返鄉(xiāng)青年選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。[8]在此基礎(chǔ)上，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)民族文化活動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的生活條件與辦公環(huán)境，以此豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的業(yè)余娛樂生活。

(三)加大群眾培訓(xùn)教育

現(xiàn)代化鄉(xiāng)村公民社會(huì)的建立需要培養(yǎng)群眾與之適應(yīng)的文化，包括教育水平、政治文化及法律意識(shí)等素質(zhì)。首先，積極培育民眾的法律意識(shí)。聯(lián)系新時(shí)代依法治國(guó)的熱潮，法律作為約束民眾社會(huì)行為的重要準(zhǔn)則，也是維護(hù)合法權(quán)益的主要武器。民族地區(qū)農(nóng)村大部分教育水平較低，基層政府應(yīng)聯(lián)系城市中與法律相關(guān)的民間協(xié)會(huì)組織，大力爭(zhēng)取政府資金的支持，加大對(duì)群眾的法制教育的知識(shí)普及，長(zhǎng)此以往，鼓勵(lì)民眾把守法內(nèi)化為道德上的義務(wù)，以此促進(jìn)民眾公民意識(shí)的覺醒。其次，大力激發(fā)民眾的公共參與。鄉(xiāng)村治理面臨最大的挑戰(zhàn)就是如何實(shí)現(xiàn)廣大民眾能夠持續(xù)性參與治理和發(fā)展的活動(dòng)過程。因此，應(yīng)從實(shí)踐中致力于培養(yǎng)民主意識(shí)、參與精神以及公民意識(shí)，使廣大民眾能夠清晰意識(shí)到所擁有的公民權(quán)利和公民義務(wù)，引導(dǎo)其自覺主動(dòng)地參與到公共治理過程之中，使真正的公共參與成為一種習(xí)慣和準(zhǔn)則。再次，充分利用各種教育培訓(xùn)資源對(duì)廣大民眾進(jìn)行文化、科技、知識(shí)和技能等方面的培訓(xùn)，例如農(nóng)民夜校、遠(yuǎn)程教育、干群大教育和道德講堂等教育培訓(xùn)載體，還應(yīng)注意在普及義務(wù)教育的基礎(chǔ)上推動(dòng)職業(yè)技術(shù)教育，培養(yǎng)一批有技術(shù)、懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的農(nóng)民，滿足廣大群眾求知、求富、求樂的需求。特別是對(duì)于村干部和議事會(huì)成員的組織化培訓(xùn)，必須從根本上提升其成員的綜合素質(zhì)，以此來提高議事質(zhì)量水平。

(四)促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

科技是第一生產(chǎn)力，民族地區(qū)在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的過程中必須要從根本上解決“三農(nóng)”問題，那么人才作為“第一資源”是明顯匱乏的。自改革開放后，農(nóng)民階層迅速分化并大量涌入城市，導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象比比皆是，因此，積極引導(dǎo)廣大民眾返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是對(duì)于新時(shí)代全面建成小康社會(huì)和扶貧減貧具有重大的意義。一方面，為農(nóng)民工營(yíng)造創(chuàng)業(yè)環(huán)境。針對(duì)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，建立“返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園”等專門服務(wù)機(jī)構(gòu)，推廣切實(shí)可行的優(yōu)惠政策和福利待遇，為更多外出務(wù)工有技術(shù)、有文化的農(nóng)村實(shí)用人才提供更好的服務(wù)。另一方面，積極做好農(nóng)民的人力資源培訓(xùn)。根據(jù)不同職業(yè)不同性別的創(chuàng)業(yè)人群需求，重點(diǎn)結(jié)合理論與實(shí)踐的可操作性培訓(xùn)方式，有探索性有創(chuàng)新性地進(jìn)行分類輔導(dǎo)和培訓(xùn)。積極鼓勵(lì)農(nóng)民工利用“互聯(lián)網(wǎng)+”渠道返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村特色經(jīng)濟(jì)農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售去實(shí)現(xiàn)收益的增長(zhǎng)。同時(shí)，要求鄉(xiāng)村致富帶頭人帶動(dòng)周邊群眾就業(yè)，不僅可以促進(jìn)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮，還可以為當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)創(chuàng)造越來越多的崗位。[9]這樣一來，在一定程度上為農(nóng)村注入了新鮮的血液，也可以解決了其議事會(huì)成員難選、不得選，同時(shí)還可以解決“空心村”留守老人和婦女兒童的心理健康的問題。

(五)發(fā)揮社會(huì)組織自治作用

隨著社會(huì)不斷發(fā)展和進(jìn)步，廣大民眾對(duì)于政府的期望程度和服務(wù)需求越來越趨于多元化，過去傳統(tǒng)的單一中心治理模式呈現(xiàn)出行政效率低下和及時(shí)回應(yīng)緩慢等不足。從鳳岡縣大部分農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際發(fā)展，可以看出，在“四直為民”密切聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾的大背景下，政府往往傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)組織或議事會(huì)延伸的農(nóng)村合作社等社會(huì)組織治理，忽略除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外的社會(huì)化服務(wù)組織的力量。因此，積極探索并發(fā)展各種新形式的社會(huì)組織參與方式，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持其共同參與到鄉(xiāng)村治理中去，提高民眾的博弈能力以及組織化程度水平會(huì)促使社會(huì)自治功能得到有效增強(qiáng)。多元化社會(huì)治理模式并不僅僅表現(xiàn)政府和社會(huì)的合作，還表現(xiàn)政府和非政府組織的合作、政府與個(gè)人的合作以及社會(huì)主體間的擴(kuò)展與優(yōu)化，從而呈現(xiàn)出一種網(wǎng)絡(luò)狀形態(tài)的治理結(jié)構(gòu)。由此可見，無論從社會(huì)效益還是經(jīng)濟(jì)效益的角度來看，堅(jiān)持多中心治理主體理論使之共同參與到民生公共服務(wù)的供給來，尊重鄉(xiāng)村基層的實(shí)踐創(chuàng)造力，從而滿足廣大民眾的實(shí)際訴求，為維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族關(guān)系等發(fā)展有重要的推動(dòng)作用。

結(jié) 語

作為國(guó)家治理能力體系和現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式的建設(shè)與發(fā)展的最終目的就是推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化變化以及需求。貴州省鳳岡縣經(jīng)歷了絕大多數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式的探索與發(fā)展的必經(jīng)階段，通過密切聯(lián)系群眾創(chuàng)新并提出“四直為民”的鄉(xiāng)村治理模式，在一定程度上提高了基層政府的行政效率。在今后的發(fā)展中應(yīng)密切關(guān)注鄉(xiāng)規(guī)民約、道德人情等因素并與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合，使之將柔性治理運(yùn)用其中以此提升鄉(xiāng)村治理能力，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中治理有效的目標(biāo)。