財稅服務(wù)國家治理的新定位、新方向與新路徑

朱詩柱

關(guān)鍵詞：習(xí)近平;新時代;財稅;國家治理現(xiàn)代化

摘 要：習(xí)近平總書記關(guān)于新時代財稅工作的重要論述，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，體現(xiàn)了黨對財稅工作規(guī)律性認(rèn)識的新高度。為解決現(xiàn)行財稅體制中還存在的與完善國家治理“不完全適應(yīng)”的若干缺陷，實現(xiàn)“建立現(xiàn)代財政制度”的改革目標(biāo)及其任務(wù)，財稅制度在國家治理中得到創(chuàng)新性發(fā)展，發(fā)揮基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。這種創(chuàng)新的核心內(nèi)涵在于：在國家治理新平臺上賦予財稅功能作用新定位;為服務(wù)國家治理的財稅體制改革指明新方向;為服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的財稅改革明確新路徑。

中圖分類號：F810.422文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1001-2435（2020）02-0019-08

New Orientation，New Direction and New Route of Finance and Taxation in Serving National Governance

- An Analysis of the Important Statements Made by Xi Jinping on Work of Finance and Taxation in the New Era

ZHU Shi-zhu（Party School of State Taxation Administration，Yangzhou Jiangsu 225002，China）

Key words：Xi Jinping;new era;finance and taxation;modernization of national governance

Abstract：The important statements made by General Secretary Xi Jinping on work of finance and taxation in the new era are important components of Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era，reflecting a new level of understanding of the Party on the work of finance and taxation and its fundamental roles. To overcome the flaws that hinder the existing financial and taxation system from fully supporting Chinas governance and achieve the reform goal of “establishing a modernized fiscal system”，it is important to facilitate innovation in the finance and taxation system which plays fundamental，institutional and safeguarding roles while improving Chinas ability in governance. The core of innovation are as follows：define the new characteristics of finance and taxation on the new platform of national governance，point the new directions for reform on financial and taxation system to support national governance，and set the routes for financial and taxation reform in modernization of national governance system.

財稅工作上涉國計、下關(guān)民生，古今中外，概莫能外。中國特色社會主義已進(jìn)入新時代，社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，國家改革步也步入“治理改革”新階段，這些歷史性變化對財稅運(yùn)行的基本邏輯提出了新的要求，也為財稅改革提供了新課題。為解決現(xiàn)行財稅體制中還存在的與完善國家治理“不完全適應(yīng)”的若干缺陷，實現(xiàn)“建立現(xiàn)代財政制度”的改革目標(biāo)及其任務(wù)，財稅制度在國家治理中應(yīng)得到創(chuàng)新性發(fā)展，發(fā)揮基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。習(xí)近平總書記關(guān)于財稅工作的重要論述從理論與實踐、當(dāng)下與未來、國內(nèi)與國際相結(jié)合、相統(tǒng)籌的戰(zhàn)略高度，系統(tǒng)、深刻地回答了這些時代課題，體現(xiàn)了黨對財稅工作規(guī)律性認(rèn)識的新高度，既有力地推動了新時代的財稅改革實踐，又深刻地引領(lǐng)著我國財稅基礎(chǔ)理論的全面創(chuàng)新。

一、在國家治理新平臺上賦予財稅功能作用新定位

繼黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是“發(fā)展和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，黨的十九屆四中全會又專題研究這一重大而全新的課題，并作出專門決定，完成了從“點題”到“破題”的邁進(jìn)，從而在實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的歷史征程中呈現(xiàn)出開創(chuàng)性、里程碑式的理論和實踐意義。因為“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義”。[1]確實，世界上還沒有這樣的樣本：一國的國家治理很糟糕，而這個國家卻實現(xiàn)了社會的現(xiàn)代化。

財稅與國家治理高度相關(guān)。國家治理的現(xiàn)代化呼喚著財稅功能發(fā)揮的新平臺、財稅功能作用的新定位及財稅體制的科學(xué)化，兩者同時且都是第一次出現(xiàn)在黨的十八屆三中全會的正式文獻(xiàn)中，絕非偶然。正是基于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、進(jìn)而推進(jìn)社會有機(jī)體現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需要，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，從前所未有的歷史、政治、理論和實踐高度，對財稅、財稅體制、財稅體制改革的功能作用給出了全新的定位。這就是：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”;“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”;新時代的財稅體制改革是“全面深化改革”的“重點之一”[2]502，“是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。”[3]這些論斷和部署表明：以習(xí)近平同志為核心的黨中央不但將財稅運(yùn)行活動的范圍、財稅功能發(fā)揮的領(lǐng)域推上了新臺階——不是以往認(rèn)為的僅僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是要在國家治理這個更高層次、更大范圍、更廣平臺上發(fā)揮支持、服務(wù)功能，而且在國家治理這個新平臺上賦予了財稅及財稅體制的功能作用以新的定位。這種新的定位就是：將財稅由一個經(jīng)濟(jì)范疇拓展為一個在整個國家治理中起著基礎(chǔ)性、支柱性作用的治理范疇;將財稅體制由經(jīng)濟(jì)體制的組成部分拓展為在國家治理體系即一整套“管理國家的制度體系”[1]1中起著基礎(chǔ)性、保障性作用的組成部分;將財稅體制改革由經(jīng)濟(jì)體制范疇內(nèi)的改革提升為關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、支柱性制度創(chuàng)新。這種新平臺上的新定位，是習(xí)近平關(guān)于新時代財稅工作重要論述的首要的理論和實踐創(chuàng)新：既對財稅實際工作提出了更高要求，又把我們黨對財稅工作的規(guī)律性認(rèn)識提升到前所未有的新高度，開辟了馬克思主義財稅學(xué)說的新境界。

上述戰(zhàn)略性的新定位，是著眼我國現(xiàn)代化建設(shè)全局，在準(zhǔn)確把握古今中外治國安邦歷史經(jīng)驗、財稅發(fā)展內(nèi)在規(guī)律、財稅體制運(yùn)作機(jī)理、財稅與國家治理內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上提出的，有著深刻的理論和實踐邏輯：

第一，財稅為國家治理提供著基礎(chǔ)性、支柱性的物質(zhì)力量。財稅猶如國家和社會有機(jī)體的“血液”，“分布于社會運(yùn)行的全過程及各個領(lǐng)域、各個社會細(xì)胞”[4]，穿透、覆蓋到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等國家治理的各方面、各環(huán)節(jié)，須臾不可或缺，在其中發(fā)揮著輸送營養(yǎng)、防御病害、調(diào)節(jié)調(diào)控、維持平衡等基礎(chǔ)性、支柱性的保障功能。黨和政府、企事業(yè)組織和廣大公民等領(lǐng)導(dǎo)、實施和參與國家治理的各個主體均由財稅牽動聯(lián)結(jié)，均需依“財”施治，無“財”沒法治理，財力不足也無法支撐起現(xiàn)代國家治理的多樣性需求。世界上也還沒有這樣的樣本：一國政府的財力基礎(chǔ)很薄弱，該國的國家治理卻實現(xiàn)了現(xiàn)代化。適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，必須將建設(shè)穩(wěn)固強(qiáng)大的財政作為國家治理的基礎(chǔ)性要素加以培育。

第二，財稅體制為國家治理提供著常態(tài)化、制度化的基本手段。國家治理一切工作和活動的根本依據(jù)，是這個國家的一整套制度體系。財稅體制作為規(guī)范、制約國家與社會、政府與市場、中央與地方之間以及地區(qū)、部門之間基本利益分配關(guān)系的系列制度安排，一方面，它本身就是國家制度體系重要的組成部分、重要的子系統(tǒng);另一方面，與其它國家制度、法律規(guī)范主要設(shè)定負(fù)面清單、行為底線不同的是，財稅體制除監(jiān)管約束功能外，還具有正面引導(dǎo)、鼓勵激勵、補(bǔ)正糾偏等全面性的制度功能，因而是實施國家治理最常用、最直接、最有效、最具綜合性的基本制度手段。財稅體制通過稅（費(fèi)）制要素、財政支出項目科目的確定與調(diào)整，其本身即可發(fā)揮引導(dǎo)政府履責(zé)、約束政府?dāng)U張，實施監(jiān)督管理、維護(hù)市場統(tǒng)一，實施經(jīng)濟(jì)調(diào)控、熨平經(jīng)濟(jì)波動，優(yōu)化資源配置、增進(jìn)社會福利，促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，實施社會管理、提供公共服務(wù)，調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)公平正義，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)綠色發(fā)展，支持國防建設(shè)、維護(hù)國家安全，布局全球提供公共產(chǎn)品、服務(wù)國家大國擔(dān)當(dāng)?shù)嚷毮茏饔茫蚨峭七M(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展的最基本、最常用的制度手段，在滿足現(xiàn)代國家治理“社會共治”“契約合作”“邊界清晰”“責(zé)任明確”[5]等內(nèi)在要求方面具有不可替代的重要作用，是國家治理體系諸要素中一個重要的構(gòu)成要件。在很大程度上，國家對社會各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的治理，主要是靠發(fā)揮財稅體制的激勵引導(dǎo)、補(bǔ)正糾偏、監(jiān)管約束等制度性功能來實施、兌現(xiàn)的。古今中外也沒有這樣的樣本：一國的財稅體制很糟糕而該國卻實現(xiàn)了政權(quán)穩(wěn)固強(qiáng)大、社會和諧穩(wěn)定;換言之，財稅體制未能實現(xiàn)科學(xué)化而國家治理卻實現(xiàn)了現(xiàn)代化。適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，必須將財稅體制作為實施國家治理的綜合性制度要素加以設(shè)計構(gòu)造。[6]

第三，財稅體制為整個國家制度的鞏固完善及其有效運(yùn)行發(fā)揮著機(jī)制性、保障性的支撐功能。我們黨在革命、建設(shè)和改革過程中，堅持將馬克思主義國家學(xué)說與治國理政具體實踐相結(jié)合，創(chuàng)造性地探索形成了中國特色社會主義的國家制度。這是一套“保證億萬人民當(dāng)家作主的新型國家制度”“一套行得通、真管用、有效率的制度體系”[7]，是中國特色社會主義道路、文化、理論體系的制度形態(tài)，是最基本的國家治理體系，是確保國家長治久安的根本保障。財稅體制既是這套國家制度在財稅領(lǐng)域的體現(xiàn)和反映，是與之相協(xié)調(diào)、相配套的制度安排;同時，具有相對獨立性的財稅體制，又以一“收”一“支”一“預(yù)算”三個支點，支撐著這套國家制度的運(yùn)行，并維護(hù)其權(quán)威、激活其活力。例如，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、全面依法治國相統(tǒng)一，實行單一制的國家體制、維護(hù)民族平等和多民族國家的統(tǒng)一，堅持人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體等根本政治制度;堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，“使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用”的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制等基本經(jīng)濟(jì)制度;等等，既需要財稅體制與其協(xié)調(diào)配套，又需要科學(xué)的財稅體制為其鞏固完善、有效運(yùn)行、發(fā)揮優(yōu)勢提供支撐、維護(hù)和保障。正如稅務(wù)總局黨委擴(kuò)大會議指出的，十九屆四中全會《決定》“提出‘十三個堅持和完善的具體體系、體制、制度、政策，方方面面都對稅收工作提出了新的更高要求”[8]，也就是都需要財稅體制的配套與支撐，需要通過科學(xué)財稅體制來優(yōu)化配置由國家政權(quán)掌控的公共資源，并帶動整個社會資源的優(yōu)化配置，來保障、支撐整個國家制度的有效運(yùn)行。如果沒有與其協(xié)調(diào)配套并發(fā)揮保障功能的、科學(xué)的財稅體制安排，這套國家制度的內(nèi)在優(yōu)勢將很難轉(zhuǎn)化為治理效能，甚至制度本身也難以鞏固。“國家本身作為最大的一項制度”，就必須“以財政為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，須臾不能離開財政的支撐。”[9]歷史經(jīng)驗證明，隱藏在財政收支活動背后的財稅體制，直接、具體地規(guī)定、制約著國家的治理理念、治理方式、治理范圍、治理重點，是連接國家政治生活和公眾日常生活的重要橋梁和紐帶，是一國經(jīng)濟(jì)政治社會深層次利益矛盾的交匯點。財稅體制及其運(yùn)行狀況的優(yōu)劣，反映和制約著國家治理體系和治理能力的優(yōu)劣，進(jìn)而關(guān)乎社會的和諧、政權(quán)的存續(xù)和國家的盛衰。歷史上，一國的國家制度以及建立其上的政權(quán)的覆滅，大多發(fā)源于財稅體制的崩亂;財稅歷史是人們“洞悉社會存在和社會變化的規(guī)律，洞悉國家命運(yùn)的推動力量”[10]35-36之重要窗口。因此，只有財稅體制實現(xiàn)了科學(xué)化，國家制度才能得以鞏固完善、國家治理才能實現(xiàn)現(xiàn)代化，并進(jìn)而推動、保障社會有機(jī)體實現(xiàn)現(xiàn)代化。適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，必須深化財稅體制改革，努力追求、逼近財稅體制的科學(xué)化。

第四，財稅體制改革是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的“密鑰”。財稅體制的功能作用決定了財稅體制改革是事關(guān)國家治理全局的重大而關(guān)鍵的基礎(chǔ)性改革，牽一發(fā)而動全身。事實上，中國改革開放40多年來，財稅體制改革始終充當(dāng)著“先手棋”“排頭兵”，在整體改革中發(fā)揮著先導(dǎo)性、引領(lǐng)性、保障性作用，推動國家的經(jīng)濟(jì)體制實現(xiàn)了由高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型;與之相匹配，財政自身也基本實現(xiàn)了從生產(chǎn)建設(shè)型財政向公共財政的轉(zhuǎn)變，初步形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的現(xiàn)代財稅體制框架，從而在國家創(chuàng)造出的令世人驚奇的發(fā)展成就中居功至偉。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代、國家改革步入“治理改革”的新階段，我國要實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)，仍需要到財稅體制的科學(xué)化進(jìn)程中尋找“密鑰”。財稅體制改革之所以是新時代全面深化改革的重點之一，是因為改革的直接目標(biāo)就是要構(gòu)筑、形成上述“科學(xué)的財稅體制”，以發(fā)揮其基礎(chǔ)性、制度性、保障性功能，引領(lǐng)、推動、支持、保障包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)和黨的建設(shè)各領(lǐng)域改革在內(nèi)的全面深化改革的各項任務(wù)逐一落實到位，以推動實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，并最終推動實現(xiàn)社會有機(jī)體的現(xiàn)代化。換言之，建設(shè)科學(xué)的財稅體制“是新時代建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略要求”。[11]

二、為服務(wù)國家治理的財稅體制改革指明新方向

應(yīng)然不等于實然。1994年分稅制改革，“對實現(xiàn)政府財力增強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的雙贏目標(biāo)發(fā)揮了重要作用”[2]502，也為建立與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的科學(xué)財稅體制奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，隨著形勢任務(wù)的發(fā)展變化，特別是我國發(fā)展進(jìn)入中國特色社會主義新時代這個“新的歷史方位”，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾這個“關(guān)系全局的歷史性變化”[12]，現(xiàn)行財稅體制與推進(jìn)國家治理和社會有機(jī)體雙重維度的現(xiàn)代化要求相比，還存在若干“不健全”“不完全適應(yīng)”的缺陷[2]502。對這些缺陷的深刻分析，就為服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的新時代財稅體制改革攻堅指明了新方向。這些改革攻堅的新方向具體表現(xiàn)為：

（一）政府權(quán)責(zé)及財力劃分尚需進(jìn)一步理順

實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，政府與市場、政府與政府之間的職責(zé)邊界要清晰，各歸其位、各得其所。在劃清權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，再合理配置財力，實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配。而現(xiàn)代財稅體制的首要功能正在于既規(guī)范約束政府權(quán)力、又促進(jìn)政府積極能動履責(zé)，使之成為服務(wù)型、法治型、廉潔型政府。但長期以來，我國各級政府上下左右的職責(zé)邊界始終沒有實現(xiàn)清晰劃分，并由此導(dǎo)致連鎖反應(yīng)。

一是政府與市場之間的職責(zé)邊界尚未完全厘清。“政府職能轉(zhuǎn)變還不徹底”[13]78，“攬的事太多”[2]598，制約了市場在資源配置中的決定性作用;反之，該政府負(fù)責(zé)的，尚未供給到位，如所謂的“新三座大山”，說明政府作用尚需“更好發(fā)揮”。財稅體制特別是預(yù)算支出范圍及預(yù)算約束強(qiáng)度是規(guī)范政府與市場職責(zé)邊界的主要制度安排。政府職責(zé)邊界不清晰，說明預(yù)算安排尚不十分科學(xué)，預(yù)算約束還有待加強(qiáng);財稅資金的使用還存在“越位”或“缺位”問題，目前主要表現(xiàn)在保障基本公共服務(wù)均等化的支出比重還顯得不足。

二是政府與政府之間的職責(zé)關(guān)系尚未完全理順并導(dǎo)致財力與事權(quán)不相匹配。政府與市場邊界不清，政府間事權(quán)和支出責(zé)任很難劃清便勢在必然。中央和地方“政府機(jī)構(gòu)職責(zé)分散交叉”[13]78，相互都存在越俎代庖的現(xiàn)象;地方省市縣鄉(xiāng)各級政府之間就更加紊亂。這就必然導(dǎo)致收入劃分不盡科學(xué)、財力與事權(quán)不相匹配，因為事權(quán)劃分的不清晰與政府間財政分配關(guān)系的不規(guī)范是互為因果。現(xiàn)行體制仍存在“財力上移、事權(quán)下移”“上級點菜、下級埋單”的特征，形成了中央與地方財政收支不平衡的格局。地方財力占比從1993年的78%下降到近年來的55%左右，但事權(quán)占比卻從1993年的72%上升到現(xiàn)在的85%左右。[14]自有財力與支出責(zé)任不匹配，加上轉(zhuǎn)移支付制度還不規(guī)范，導(dǎo)致地方財政常常捉襟見肘。我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，財政收入轉(zhuǎn)入中低速增長，而支出剛性卻在增加，地方一般公共預(yù)算收支缺口逐年擴(kuò)大，2017年達(dá)8.21萬億;地方財政自給能力系數(shù)（地方一般公共預(yù)算收入/地方一般公共預(yù)算支出）逐年下滑，2017年只有0.53，西部地區(qū)和縣域地區(qū)更為顯著。[15]

三是地方財政存在較大風(fēng)險。為彌補(bǔ)財力缺口，地方上提高稅率、隨意罰款、優(yōu)惠政策打折、甚至寅吃卯糧收“過頭稅”，以及對收費(fèi)項目過度監(jiān)管、甚至巧立名目增設(shè)新的收費(fèi)項目等等稅費(fèi)亂象，便時有發(fā)生。這就有可能加大地方政府的隱性債務(wù)。特別是，為緩解財政壓力，賣地、發(fā)債紛紛成為地方政府的不二法門，由此推動地價和房價越漲越高，地方債務(wù)規(guī)模越累越高，土地財政依賴度隨之提高，地方債務(wù)風(fēng)險不斷加劇。2017年稅收對地方自有財力增收的貢獻(xiàn)率僅為33.2%，而土地相關(guān)收入（土地出讓收入+地方房地產(chǎn)行業(yè)稅收之和）則貢獻(xiàn)了47.5%;當(dāng)年地方總財力中債務(wù)收入占比達(dá)13.1%，已接近稅收收入的2/3;加上之前預(yù)算約束軟化、債務(wù)存量積累較大，2017年地方債務(wù)總規(guī)模已占到同期地方預(yù)算收入（地方公共預(yù)算收入+基金預(yù)算收入之和）總額的21.7%[15]，導(dǎo)致地方財政的穩(wěn)定和可持續(xù)面臨難以為繼的風(fēng)險。習(xí)近平曾指出，“這種寅吃卯糧、過度依賴土地財政的嚴(yán)重狀況，存在極大的財政金融風(fēng)險。”[2]598防范化解這一極大風(fēng)險，已成為打贏三大攻堅戰(zhàn)的重要任務(wù)。

（二）促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的制度供給尚需加力

政府存在的理由之一是明確地表達(dá)和實現(xiàn)公共利益[16];國家治理的邏輯起點是管理公共事務(wù)、解決公共問題、提供公共服務(wù)[17]。財稅體制作為由國家政權(quán)掌控的分配體系，其首要職能是配置國家治理所需的公共資源;通過科學(xué)配置公共資源并帶動整個社會資源的優(yōu)化配置，推動城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和公眾協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。這是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是財稅作為現(xiàn)代市場社會“內(nèi)在穩(wěn)定器”的應(yīng)有功能，也是實現(xiàn)社會公平正義的基本要求。但現(xiàn)行財稅體制使得各級政府無例外地產(chǎn)生著“財力上移、權(quán)責(zé)下移”的主觀沖動和實際行動，使得中央與地方政府間財政關(guān)系不完善、地方各級政府間財政關(guān)系不規(guī)范，造成城鄉(xiāng)、區(qū)域和公眾基本公共服務(wù)均等化供給不足，進(jìn)而引發(fā)發(fā)展的不平衡。

一是城鄉(xiāng)之間財力分配不均衡，延緩了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消彌。分稅制改革后，各級政府都利用權(quán)力主導(dǎo)的機(jī)理上移財力，出現(xiàn)了“市卡縣”“市刮縣”，大中城市把縣區(qū)、小城市作為“提款機(jī)”“抽水機(jī)”的“虹吸擠壓”現(xiàn)象。[18]81處于分稅制末端、地位最低的縣鄉(xiāng)政府得到的財力與事權(quán)相比明顯失衡。為實現(xiàn)既能保障中央集中較多財力以維護(hù)國家統(tǒng)一、又能維持地方財政收支平衡并保障地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的雙贏目的，1994年分稅制改革時就建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，但由于縱向轉(zhuǎn)移支付的制度和操作均不很規(guī)范，造成了縣鄉(xiāng)財力缺口日益擴(kuò)大、基層財政支出日益困難的局面。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革后，縣鄉(xiāng)財政日益“國家化”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕，但收支缺口長期沒有得到實質(zhì)性解決。這就在客觀上延續(xù)了公共服務(wù)供給和國家治理結(jié)構(gòu)城鄉(xiāng)二元分割的局面，進(jìn)而延緩了城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的消彌。有些縣甚至拖欠公教人員工資，并因此而引發(fā)社會問題。目前，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程及其貢獻(xiàn)相比，“農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會治理等方面差距相當(dāng)大”，使得“城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡”“農(nóng)村發(fā)展不充分”成為我國發(fā)展中“最大的不平衡”“最大的不充分”。[19]

二是區(qū)域之間財力分配不均衡，并成為區(qū)域間公共服務(wù)供給和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的重要因素。第一，現(xiàn)行增值稅稅制存在著“稅收與稅源背離”的問題。增值稅是我國最大的稅種，稅源主要來自制造業(yè)，且在生產(chǎn)地繳納，而制造業(yè)又主要集中在東部沿海地區(qū)，但稅負(fù)卻通過價格轉(zhuǎn)移到最終消費(fèi)者身上;中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大都赴東部沿海地區(qū)打工、為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造稅源，但其社會保障等公共服務(wù)支出卻仍由戶籍所在地承擔(dān)。這就在區(qū)域之間造成了稅收分配不公。為這種“背離”提供證明的是：與人均GDP差距相比，我國省際之間人均稅收收入差距卻在呈擴(kuò)大趨勢。第二，稅收返還模式存在馬太效應(yīng)。1994年分稅制改革時由于未能規(guī)范劃分各級政府間的事權(quán)，使得財力劃分缺乏依據(jù)，因此增值稅分享體制采取以1993年為基數(shù)、超基數(shù)按比例遞增返還的辦法，而未考慮稅負(fù)在地區(qū)之間轉(zhuǎn)嫁的因素。這實際上就固化了原財政包干制下形成的地區(qū)間財力不均的狀態(tài)，其馬太效應(yīng)隨著時間的推移而逐步擴(kuò)大，加大了地區(qū)間的財力失衡。第三，轉(zhuǎn)移支付模式不當(dāng)、均等化力度不足。一方面，轉(zhuǎn)移支付總額過大，2017年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還預(yù)算總額達(dá)65139.6億元（稅收返還意味著財政資金從中央轉(zhuǎn)向地方，本質(zhì)上也是轉(zhuǎn)移支付），占到地方一般公共預(yù)算支出173471億元的37.55%[20]，表明轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)已由設(shè)計時的“補(bǔ)助”演變成地方政府嚴(yán)重依賴的財源之一。雖然它作為縱向調(diào)整的制度安排，承載著中央政府校正橫向不均衡的功能，但也難免產(chǎn)生層層截留、效率低下的問題。另一方面，關(guān)鍵是體現(xiàn)均等化性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付占比過低、數(shù)額不足，2017年中央對地方的均衡性轉(zhuǎn)移支付22400.75億元，僅占當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付和稅收返還預(yù)算總額65139.60億元的34.39%[20];專項轉(zhuǎn)移支付項目仍有60多項（歷史上曾多達(dá)220項），資金管理涉及數(shù)十個部門，仍顯“多”且“雜”，透明度不高、隨意性較大，還“容易造成中央部門通過資金安排不當(dāng)干預(yù)地方事權(quán)”。[21]這些制度和操作上的缺陷，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付橫向調(diào)節(jié)力度不夠，均衡地區(qū)間財力差距的作用發(fā)揮不足，相應(yīng)地就拉大了地區(qū)間公共產(chǎn)品供給水平的差距，進(jìn)而延緩了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡問題的解決。由于省以下的分稅制財政體制更具過渡性、策略性和隨意性特征，導(dǎo)致區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡在各省內(nèi)部更為典型，例如我國第一經(jīng)濟(jì)大省廣東有2/3的地市人均GDP低于全國平均水平，其中，梅州市人均GDP僅為全國平均水平的39.2%、省內(nèi)最高的深圳市人均GDP的13.4%。[22]均衡區(qū)域發(fā)展可能是今后我國國家治理面臨的最為棘手的問題。

三是調(diào)節(jié)分配功能不足，導(dǎo)致個人收入差距拉大、基尼系數(shù)比較高。這主要是因為稅制結(jié)構(gòu)不夠協(xié)調(diào)。稅收中具有“公平收入分配和自動穩(wěn)定器”功能的主要是以收入和財產(chǎn)為課稅對象的直接稅;而間接稅卻具有累退性，會導(dǎo)致居民收入越低承擔(dān)稅負(fù)相對越重的境況。長期以來，我國稅制結(jié)構(gòu)的特征一直是間接稅占主體，直接稅占比過低，間接稅中增值稅是主體。這種失調(diào)的稅制結(jié)構(gòu)必然會影響稅收調(diào)節(jié)分配功能的發(fā)揮。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2017年我國居民的基尼系數(shù)為0.4670，這在國際上也是相當(dāng)高的。稅收公平收入分配的功能比較弱，也會間接影響社會穩(wěn)定，制約我國經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（三）地區(qū)封鎖和利益藩籬尚需破除

現(xiàn)行財稅體制在極大地調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財源積極性的同時，也引發(fā)了“地區(qū)封鎖和利益藩籬”問題。[23]260其原因：

一是我國現(xiàn)行的兩大主體稅種增值稅和所得稅均按屬地原則征收、再按比例劃歸中央和地方財政，因此一個地方財政收入的豐歉嚴(yán)重依賴于這個地方企業(yè)和GDP的多寡;加之分稅制事實上清除了對地方斂財?shù)南拗疲沟玫胤秸仍谪斦审w制下有了更大的聚財動力，由此引發(fā)地方政府“公司化”，普遍通過優(yōu)惠招商、違規(guī)圈地等設(shè)立“政策洼地”，以追高GDP、爭搶財源。

二是由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、可用財力不均衡，一些地方政府為爭奪財源，還存在干預(yù)稅收征管（稅制執(zhí)行）的情況，有的與企業(yè)“合謀”，收過頭稅、虛收、空轉(zhuǎn)，有的有稅不收、隨意減免稅。

以上這些，既不利于稅制的硬化、國家稅收法制政令的統(tǒng)一，也不利于區(qū)域之間、企業(yè)之間公平競爭，而包干制下產(chǎn)生的盲目投資和重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，經(jīng)濟(jì)割據(jù)、地方本位主義等，仍不同程度得以延續(xù)。這就在客觀上，降低了資源配置效率，使得“統(tǒng)一國內(nèi)大市場”“既是區(qū)域政策要解決的問題，也是財稅體制改革的重要任務(wù)”。[23]260

（四）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的制度供給尚需完善

一是企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比較重，導(dǎo)致科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)、創(chuàng)新驅(qū)動力不足。分稅制改革以來，我國財政收入和全口徑政府收入占GDP的比重一直呈上升趨勢，到2016年，兩者已分別上升到21.5%和35.2%，接近改革前的水平，說明國民收入分配失衡，稅外收費(fèi)過多，大口徑的宏觀稅負(fù)過高，企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比較重，由此推高了實體經(jīng)濟(jì)成本，特別是不利于能大量吸收勞動力就業(yè)的中小微企業(yè)的投資和創(chuàng)業(yè)活動，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級后勁不足，經(jīng)濟(jì)增長粗放、實體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部供需失衡。

二是財稅體制機(jī)制障礙是誘發(fā)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的重要原因之一。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的突出矛盾和問題，雖然有周期性、總量性因素，但根源是重大結(jié)構(gòu)性失衡”[23]113，“矛盾的主要方面在供給側(cè)”[24];重大結(jié)構(gòu)性失衡包括實體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部供給與需求失衡、金融與實體經(jīng)濟(jì)失衡、房地產(chǎn)與實體經(jīng)濟(jì)失衡等;而“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的原因是要素配置扭曲，是體制機(jī)制障礙”[23]106。這種體制機(jī)制障礙，在財稅方面也有表現(xiàn)。例如，房地產(chǎn)和實體經(jīng)濟(jì)之所以失衡，就是由于實體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性失衡缺乏投資機(jī)會，“加上土地、財稅、金融政策不配套”，致使大量資金涌入房地產(chǎn)市場進(jìn)行投機(jī)，帶動房地產(chǎn)價格大幅上漲;房地產(chǎn)的高收益又進(jìn)一步誘使資金脫實向虛，“導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長、財政收入、銀行利潤越來越依賴于‘房地產(chǎn)繁榮，并推高實體經(jīng)濟(jì)成本，使回報率不高的實體經(jīng)濟(jì)雪上加霜。”[23]113此外，上文分析的現(xiàn)行財稅體制還存在的若干短板，也是導(dǎo)致要素配置扭曲、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡的重要原因。換言之，影響我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的“一些突出矛盾和問題”，也與“財稅體制不健全有關(guān)”。[2]502

三、為服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的財稅改革明確新路徑

財稅要有效發(fā)揮在國家治理中的新功能，必須通過深化改革建立起新的體制機(jī)制。改革開放以后，我國財稅體制改革事實上的總目標(biāo)就是建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相匹配的“公共財政體制”或者叫“公共財政體系”，并從1998年起被官方正式確認(rèn);適應(yīng)全面深化改革、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的需要，發(fā)揮好財稅在國家治理中的基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用，在黨的十八屆三中全會上，加快形成“現(xiàn)代財政制度”[2]502“破天荒地”第一次被定位成深化財稅體制改革的基本目標(biāo)。此后，在《深化財稅體制改革總體方案》和黨的十九大報告中，這一改革目標(biāo)得到確認(rèn)和強(qiáng)化。“現(xiàn)代財政制度”就是一種涵攝但超越了“公共財政體制”的“科學(xué)的財稅體制”。1

從十八屆三中全會到十九屆四中全會，以習(xí)近平同志為核心的黨中央規(guī)劃部署的深化財稅體制改革的任務(wù)，始終是預(yù)算制度改革、稅制改革和財政體制改革“三位一體”的統(tǒng)一體。之所以確立這三大任務(wù)，是因為由現(xiàn)代預(yù)算制度、稅收制度和財政體制組成的現(xiàn)代財政制度，實質(zhì)是規(guī)范國家治理中最重要的政府與市場（政府與企業(yè)）、政府與社會（公共權(quán)力與公民權(quán)利）、中央與地方（含地方與地方、部門與部門）三大利益關(guān)系的基本制度安排，因而是構(gòu)成國家治理體系的重要支柱，在國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。

改革目標(biāo)及其任務(wù)的規(guī)劃確立，本質(zhì)上是從創(chuàng)新完善管理國家的制度體系、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，進(jìn)而創(chuàng)新升級“五位一體”建設(shè)、推進(jìn)社會有機(jī)體現(xiàn)代化的高度，明確了新時代財稅體制改革的基本取向和戰(zhàn)略追求。這是習(xí)近平關(guān)于財稅工作重要論述的又一個重大創(chuàng)新。改革的三大任務(wù)，也就是建設(shè)現(xiàn)代財政制度的具體“路徑”，其實質(zhì)是：

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，以優(yōu)化公共服務(wù)

主要是通過覆蓋全部政府收支的全口徑預(yù)算管理制度改革，完善“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力”的現(xiàn)代預(yù)算制度，來優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)（包括稅式支出），“厘清政府和市場、政府和社會關(guān)系”[25]，引導(dǎo)政府切實轉(zhuǎn)變職能，專注于提供公共服務(wù)。健全調(diào)節(jié)手段，形成以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，與就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系，促進(jìn)包括充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長和國際收支平衡在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。強(qiáng)化預(yù)算約束，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”，推動“放管服”改革和要素市場制度建設(shè)，健全促進(jìn)對外投資稅收政策和稅收服務(wù)體系，真正發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，進(jìn)而打破地區(qū)封鎖、市場割據(jù)、利益固化的藩籬，促進(jìn)全國市場公平統(tǒng)一，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制。強(qiáng)化預(yù)算績效，健全運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度，推進(jìn)科學(xué)理財，做到取之有度、用之有效，提升政府整體治理效能，“花好人民的每一分錢”，避免政府部門支出過度、職能擴(kuò)張、效率低下、資源浪費(fèi)等問題。“完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性”“健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制”“合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關(guān)系”“強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)，完善直接稅制度并逐步提高其比重”[25]，以“維護(hù)社會公平正義，解決好收入差距問題，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”[26]，避免“塔西佗陷阱”。最終促進(jìn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享發(fā)展，解決好來自技術(shù)、資源、環(huán)境和社會關(guān)系方面的矛盾制約，跨越“中等收入陷阱”，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進(jìn)步。

（二）增強(qiáng)企業(yè)活力，以促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級

主要是在預(yù)算改革的同時，落實稅收法定原則，通過稅制改革，清費(fèi)立稅，建立起“稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效”的現(xiàn)代稅收制度體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。通過清理稅收優(yōu)惠和不合理的地區(qū)間稅收競爭，維護(hù)“統(tǒng)一稅制”的剛性，促進(jìn)市場公平統(tǒng)一、優(yōu)化營商環(huán)境。通過完善財稅體制機(jī)制，推動構(gòu)建“關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”，推動建立“產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系”[25]，支持基礎(chǔ)研究、鼓勵原始創(chuàng)新。通過“完善推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收政策，激勵企業(yè)開展各類創(chuàng)新活動”[27]59，并促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，要“加快財稅體制改革，落實各項減稅降費(fèi)政策，引導(dǎo)社會資金更多投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)”[28]，要“抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革降成本行動各項工作，實質(zhì)性降低企業(yè)負(fù)擔(dān)”[29]。總之，要采取調(diào)整“稅收和稅率”[18]173等一系列政策舉措，從供給側(cè)發(fā)力，推動科技創(chuàng)新，提高全要素生產(chǎn)率，進(jìn)而降低企業(yè)成本、增強(qiáng)企業(yè)活力，支持實體經(jīng)濟(jì)做實做強(qiáng)做優(yōu)，以促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)供給與需求在更高水平上的動態(tài)平衡，實現(xiàn)投資與消費(fèi)在更高質(zhì)量上的動態(tài)均衡。

（三）平衡央地財政關(guān)系，以實現(xiàn)長治久安

適應(yīng)單一制的國家體制和地廣人多的大國國情，按照既要充分保障中央宏觀調(diào)控、推進(jìn)重大改革、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的能力，又要充分考慮地方利益和分級管理需要，兼顧好、保障好地方利益的原則，主要是通過“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分”，來建立“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度”格局，進(jìn)而調(diào)動中央和地方兩個積極性，保障國家政局穩(wěn)定、實現(xiàn)國家長治久安。其具體步驟：一是在厘清政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系”，包括“適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”，以“加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一”[25]，做到“權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一”[3]，促進(jìn)各級政府各司其職、各負(fù)其責(zé)。二是制定中央和地方收入劃分的方案，就是在明確權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央與地方的收入劃分，包括按照權(quán)責(zé)與財力相匹配、基本公共服務(wù)均等化原則，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付方式與結(jié)構(gòu)，建立轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，強(qiáng)化基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和全國統(tǒng)籌等，形成政府間事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的財政體制，改善中央和地方間財政收支的失衡狀態(tài)，“使地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)有穩(wěn)定的資金來源”[2]598-599，有效遏制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。三是要增加對縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付額度，確保縣鄉(xiāng)財政收支平衡，推動社會治理重心向基層下移。期望通過上述改革，協(xié)調(diào)好中央政府宏觀掌控力和地方政府能動進(jìn)取之間的平衡，形成中央與地方政府激勵相容的機(jī)制，以確保國家長治久安。

黨的十八大以來，我國財稅體制改革進(jìn)程逐步加速，雖然還有一些堅固堡壘尚需攻克，但財稅體制的科學(xué)化取得了重大進(jìn)展，成為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。習(xí)近平總書記關(guān)于財稅工作的重要論述，立足于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需要，為真正構(gòu)建起具有中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的財稅理論體系提供重要引領(lǐng)和契機(jī)。正是在這些創(chuàng)新理論和政策的引領(lǐng)下，財稅服務(wù)于國家治理有了新定位、新方向、新路徑。

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責(zé)任編輯：馬陵合