政府生態治理中的利益沖突與協調

韋海鳴 齊壯

[摘要]隨著世界范圍內各國間政治、經濟、文化聯系的加強，生態環境問題已經成為影響人類可持續發展的共性問題。改革開放以來，工業化和城鎮化水平不斷提高，大幅提升了人們的生活水平，但“壓縮性發展”的粗放式經濟發展方式也使得國內生態環境形勢日益嚴峻。在此背景下，文章從政府生態治理角度出發，通過分析政府在生態治理中利益沖突的表現以及產生問題的原因，提出構建生態治理評價綠色指標體系、拓寬公眾群體生態治理參與途徑、強化生態文明建設的整體性意識、界定企業集團生態環境保護權責等相關舉措，以期為地方政府、企業集團及公眾群體正確扮演生態治理角色提供參考借鑒。

[關鍵詞]政府行為;生態治理;利益協調

[作者簡介]韋海鳴（1972-），男，經濟學博士，南寧師范大學經濟與管理學院教授;齊壯（1996-），男，南寧師范大學經濟與管理學院碩士研究生（南寧530000）。

一、研究問題提出

“天下熙熙，皆為利來;天下攘攘，皆為利往”。利益是人類社會發展過程中個人和組織一切行動的根本推力，是社會領域中最敏感、最普遍存在的問題。我國國土面積廣闊，生態物種豐富。盡管多項生態環境總指標居于世界前列，但因人口基數大、人均自然資源占有量相對較少，加之粗放型經濟發展模式的長期實踐及各級地方政府片面追求GDP數量，忽視其質量，導致我國生態環境破壞現象屢禁不止，居民生產生活與生態環境的利益沖突呈現愈演愈烈趨勢。在“十八大”以來，中央政府在國家層面加大了建設“生態文明”的政策支持力度，但生態治理中的利益沖突問題，短時間內還無法得到有效解決。

生態治理問題本質上是各級政府與企業、民眾以及環境保護組織的利益沖突問題，理清他們之間的利益關系，探尋這些群體之間的利益所得與政府環境保護政策的內在機理，對于國家生態文明建設目標的實現至關重要。當前我國整體經濟實力不斷增強，社會各個領域取得了令人矚目的成就，人們生活水平不斷提高，工業化和城鎮化水平顯著加強，我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，在這一過程中，生態文明的矛盾也日益凸顯，由經濟結構不合理產生的一系列生態環境破壞問題，已經在日益削弱社會經濟可持續發展的源動力。因此，從利益沖突視角研究生態治理問題是剖開表面見本質的有效途徑。基于此，本文從利益沖突協調視角出發，通過研究政府在生態治理中的作用，分析政府與企業、民眾等群體的利益相關關系，提出了解決以政府為主導的生態治理中環保問題的新舉措。

二、政府生態治理中利益沖突表現

（一）中央與地方政府生態治理利益博弈的存在

生態治理本質上是一個以環境保護為目標，牽涉諸多利益群體的國家戰略任務，在這一過程中，最為突出的利益博弈就是中央政府和地方政府對生態治理的態度問題。由于中央政府和地方政府在社會經濟中的地位不同，發展目標存在差異，兩者對生態治理任務完成的目的性、落實性、可持續發展性也各不相同。中央政府作為我國廣大民眾整體利益和根本利益的代言人，它的行動和決策符合社會經濟發展的普遍目標。因此，中央政府對生態環境治理出發點更加注重環境與社會經濟的協調性。而地方政府作為各地區行政規劃的代表，其利益追求目標也具有雙重性的特征，一方面地方政府要迎合和認同中央政府根本利益界定，另一方面地方政府也會通過政治、經濟、行政等手段實現本地區利益的最大化，這就在一定程度上使得地方政府在追求自身利益時具有一定的獨立性，而這種獨立性獲得就是中央和地方政府利益博弈的關鍵點所在。在生態治理層面，地方政府除了追求生態和社會經濟的協調性以外，也會利用現行社會經濟制度，基于政府效用、個人偏好效應和本地區實際，增加本地區財政收入，實現GDP增長和效益最大化。這就使得中央和地方政府在共同面對生態治理目標任務時出現“利益調整失衡”的情況，這種中央和地方對同一任務調整失衡的波動性在生態治理上就表現為整體利益和局部利益的沖突與博弈。

（二）地方政府生態治理角色與民眾扮演角色不同

政府作為局部利益集團群體，地方政府追求自身利益最大化。為了實現中央政府下達的國民經濟增長任務，地方政府會通過外資引進、地區投資、消費拉動等方式盡可能實現本地區GDP的快速增長，但在增長過程中，也會將生態治理任務考慮在內。因此，對于地方政府而言，實現本地區社會經濟增長是首要任務，完成生態環境治理是次要任務。考慮到環境治理具有外部性特征，各地方政府不會將生態環境保護作為本地區經濟發展的主要目標，只是在投資和消費的過程中，盡可能實現經濟和環境的協調。而這種協調性目標的達成受各地方政府決策差異的影響常處于失衡狀態，失衡狀態的表現之一即是忽視廣大民眾對生態環境治理的訴求。比如，某一地區為了增加稅收，對高污染的企業采取地方保護主義，以犧牲生態環境為代價，片面追求地方經濟增長。社會民眾因表達自身利益訴求能力較小且力量分散，只能被動接受政府對生態環境的破壞性態度，久而久之，廣大民眾對政府生態治理決策產生排斥心理，進而加劇其與地方政府在生態治理上的利益沖突。

（三）企業資源壟斷與環境信息披露制度相悖

企業集團作為市場經濟發展的主體，可以通過生產資料流動和配置對政府決策施加一定的影響，特別是大型壟斷企業集團，因占據豐富的市場資源，很容易利用自身優勢對各級政府進行業績塑造，實現財產收入增加。在生態治理層面，各企業集團也可以通過人才滲透等方式直接或間接參與到政府生態治理過程，同時政府獲取生態環境數據信息多數是依托企業來完成，加上地方保護主義等因素影響，這也就為部分企業集團追求投資收益最大化提供了契機。當政府制定的生態環境決策與企業自身利益相符時，企業管理者會積極推動政府制定的環境方案。反之，當政府制定的環保政策有悖于企業集團利益訴求時，這些企業集團就會通過已掌握的市場資源信息，利用當前我國環境信息披露制度不完善的漏洞，促使政府環保決策趨向自身利益方向發展。比如說，某些企業集團可以利用企業內部專業人才和先進設備對某一地區的環境治理成本進行準確測算，待測算結果出來后，會基于環境披露信息不對稱的現實向政府環保部門謊報或多報治污成本，營造企業集團治污能力欠缺的假象，從而誤導政府部門做出削弱對本地區環境治理力度的錯誤決策，這也就加劇了企業集團資源壟斷和環保信息披露制度的沖突。

（四）整體生態建設與行政模塊環境治理分化

在十九大報告中，中央政府將生態文明建設擺在了優先發展的位置，提出了建設社會主義生態文明是實現中華民族復興、促進人與自然和諧發展的國家方略之一。20世紀80年代以來，我國社會經濟的各個層面取得了舉世矚目的成就，但與之相對應的是生態環境也日益遭到破壞，生態治理任務形勢嚴峻。因此，進行生態文明的整體建設是基于我國現有國情、實現社會經濟可持續發展的重要舉措。我國生態環境治理一直是遵循各地區行政規劃自主治理原則，由于各地區政府環保政策的差異性和不均衡性，生態環境治理呈現出分離化、碎片化等特點。盡管近些年來中央政府加強了生態文明的整體性建設力度，但在地方發展利益首要保障等因素作用下，許多城市在進行地區經濟規劃時只想享受中央政府政策利好，節省本地區經濟建設成本，忽視生態環境保護的功能，從而就使得生態治理建設的整體性和地方行政模塊化治理的分散性矛盾依舊存在。因此，如何均衡生態治理整體性和分散性的關系是擺在各級政府面前亟待解決的問題。

三、政府生態治理利益沖突產生原因

（一）各級政府決策定位相異

由于生態環境治理經濟成本和人力成本投入較大，同時需要各部門密切配合，因此短期內對社會經濟增長效果一般，這不僅造成部分地方政府財政緊張的局面，還會出現地方政府對生態環境治理消極怠工的情況。地方政府是某一區域內利益集團的綜合體，遵循中央政府指示和指導，實現本地區經濟增長是其首要目標。中央政府對于生態環境的治理是基于整體性視角，它的環保政策目標出發點是為了實現國民經濟長久可持續發展。故中央政府和地方政府不同的政府職能角色定位決定了兩者在生態環境治理上的不同態度，反映到利益層面就是短期利益與長期利益的協調。

（二）廣大民眾支持力度不強

生態環境治理具有較強的外部性效應，需要諸多利益相關者共同實施才能確保目標實現。受各地區生態環境差異性影響，同一環保方案會產生不同的生態效果。一部分地區為了完成上級政府部門制定的生態環境指標，會采用“一刀切”的方式對本地區生態環境進行行政化干預。這種“拍腦門兒決策”加劇利益受損地區的不公平，侵害了廣大民眾尤其是底層民眾群體的個人利益，繼而無法對其形成有效的環保激勵機制。與此同時，個別政府部門領導者為了追求業績，對高污染的“三無”企業采取縱容和默認態度，以犧牲環境為代價來實現本地區經濟增長，不能使本地區民眾享受經濟增長帶來的紅利，反而使民眾因生態環境破壞產生的一系列民生問題苦不堪言。在個人生態環保訴求無法得到滿足的情況下，一些政府對企業破壞環境的飲鴆止渴行為，只會遭到廣大民眾的抵觸和反抗，很難贏得公眾的廣泛支持。

（三）生態建設整體性被割裂

建設社會主義生態文明是社會各個階層和群體應盡的義務和責任，但由于當前各地區生態環境治理具有自主性，容易出現各個地區環保治理方案與中央政府環保決策不一致的情形，這就使得生態建設的整體性被割裂，一方面削弱了中央政府對全國各個地區生態治理的把控力度，為后期環保政策制定增加阻礙;另一方面也會加劇各地區在生態環境治理方面的失衡情況，使得生態治理不公平的現象愈演愈烈。因此，中央政府應該加強對各地區生態治理層面的監管力度，增加中央和地方的協調性，在保證生態建設整體性的前提下，允許各地區生態環境治理進行自主性和局部性開展。當然，對于亟待扭轉生態治理困局的部分城市而言，實現城市經濟規劃和生態環境保護的均衡，是解決經濟發展和環境保護利益沖突的有效措施。

（四）企業壟斷集團監督缺位

在生態環境監督層面，盡管從中央到地方制定了一系列的監管措施，但對大中型企業集團的監督依然存在缺位現象。主要原因在于大多數的監管措施都是政策性監督，對企業實際約束力不強，部分企業存在環境破壞行為，但因處罰力度較小，無法從根本上使得這些企業認識到環境破壞的嚴重性。此外，對當前企業的監督多是采用末端治理，無法做到監管措施中預防性治理和節末端治理相結合。部分監管部門雖然具備一定的監管權力但是因獲得企業排污行為等生態環境破壞信息成本較高，削弱了監管部門的執行力和公信力。而廣大民眾等社會監督群體盡管可以較為容易獲得企業破壞環境的第一手信息資料，但不具備監督制裁權，并且參與生態治理途徑較少，因此只能被動接受生態環境破壞產生的不良影響。

四、政府生態治理利益沖突協調舉措

（一）構建生態治理評價綠色指標體系

生態治理工作是由政府主導的系統性、復雜性民生工程，需要制定一套切實可行的綠色環保的指標評價體系來進行測度。這種指標體系的建立是將生態治理工作由宏觀到微觀、由抽象到具體的一種定量轉化。依據該評價指標，可以將各地區生態治理工作以數據的形式呈現出來，對政府不同時期、不同階段、不同地區的生態環保工作的貫徹實施力度和進度進行數字化展示，進而為政府部門提供有效、正確的數據支撐，為后期環保政策制定打下基礎。一般來講，生態環保指標數量越多、范圍越廣，其指標體系的準度和精度也越強。但在具體實踐中，因系統和非系統性原因，過多的指標獲取反而會增加綠色指標體系實施的難度。因此在具體指標選擇時，要突出“綠色理念”，比如綠色GDP指標的選定，既要考慮到各級地方政府發展的實際，同時也要將該地區生態治理情況作為有益性的借鑒。總之，生態治理評價綠色指標體系的構建要堅持少、精、準的原則，用少量關鍵性指標實現生態治理數據的精準化，以便于政策制定者對獲取的數據進行量化和對比。

（二）拓寬公眾群體生態治理參與途徑

公眾群體是社會治理的中堅力量。然而，在生態環境治理中，由于力量弱小分散，政治權益較少，公眾群體對生態治理的利益訴求極容易被忽視，無法得到有較滿足，進而成為政府環保政策的被動承受者和企業集團錯誤行為決策的被剝削者。盡管社會公眾群體無法像企業集團那樣引導政府行為決策，但其對生態治理政策和方案的態度也不能忽視。因此，拓寬其在政府整體治理中的參與渠道至關重要。首先，完善法律保障制度，依據《環境保護法》等法規，落實公眾群體對政府、企業及個人破壞生態環境的舉報權利。其次，拓寬當前信息網絡監督渠道，通過微博留言、微信公眾號設立等方式為公眾與政府線上交流打造二十四小時全天候監督平臺，保障公眾群體網絡輿論權益和自由監督權力。最后，建立有效的聽證制度和信訪接待中心，幫助廣大民眾直接或間接參與到生態治理環境中來。同時，政府也可以通過扶持和發展潛力較大的民間環保組織，凝聚底層民眾對生態保護建設的內心呼聲，實現大眾監督的多元化、層次化和透明化。

（三）強化生態文明建設的整體性意識

強化生態文明建設的整體性是協調中央和地方利益沖突、發揮企業傳遞作用、彰顯個人權益的有效方式。首先，中央政府要繼續貫徹十九大報告中，將生態文明建設擺在優先發展地位的號召，更新生態治理層面的法律法規，從制度框架方面凸顯生態治理在國家經濟結構化改革的重要性，同時也要借助于綠色指標評價體系，加強對各級地方政府生態文明建設的監督力度;其次，各級政府要合理處理本地區經濟發展和生態治理之間的利益關系，根據本地區實際情況，在增加投資和拉動內需的同時，做好兩者與環境保護的協調性工作，改變之前的粗放型經濟發展模式;再次，在全國范圍內，政府部門應該從上到下，引導企業認識到進行生態治理任務的必要性和嚴峻性，通過引進和吸收發達國家生態治理經驗，發揮企業在政府和個人環境保護措施中的紐帶作用;最后，廣大民眾群體需要增強輿論監督意識，在社會上營造生態文明建設的良好氛圍。

（四）界定企業集團生態環境保護權責

界定企業在生態環境方面的權利和義務是加強企業監督的一種有效措施。一般來講，企業在環保層面的責任和義務通常表現在三個方面：一是企業的生產經營和發展要符合國家制定的生態環境保護標準，像流通中的產品要符合國際和國內各種環境指標認證;二是企業在追尋自身利益最大化的同時要勇于和敢于承擔因自身原因產生的環境破壞行為后果，需根據環境破壞行為造成的不良影響，對行業和個人進行規范性的補償。如石料加工企業的工人若出現塵肺病等職業病癥時，企業需要按照國家出臺的工傷賠償標準進行補償;三是企業作為社會群體之一也需要承擔社會責任，要主動響應和配合政府部門出臺的環境保護方案，同時也可以通過自身經營行為引導民眾樹立生態環境保護意識，如阿里巴巴通過支付寶軟件開展的“螞蟻森林”沙漠植被栽種的公益性活動引導民眾參與環保行動，這不僅是企業主動承擔生態治理責任的表現，更是企業樹立品牌、打造良好公眾形象、增強市場競爭的良好途徑。