新《大氣污染防治法》背景下環境執法的新要求及裁量注意事項

權穎智

摘? ?要：文章以2018年我國新出臺的《大氣污染防治法》為背景，深入探討了該法出臺的背景及創新之處，分析提出在新法的要求下，對環境執法提出的新要求，最后指出在行政裁量中的一些注意事項。

關鍵詞：新大氣污染防治法;環境執法;行政裁量

1? ? 新法的修改背景及創新點

1.1? 新法出臺背景

目前我國仍存在結構性污染問題，大氣污染的主要原因是一些地區的產業結構布局不合理，以重工業為主，同時對能源結構的調整不到位，運輸結構不合理。例如，山東省的產業結構以傳統產業為主，占第二產業比重70%，結構不合理;山東省傳統產業占全部工業的70%，重化工業占傳統工業的70%。從煤炭消耗量看，長三角地區、汾渭平原等地單位國土面積消耗量是全國的4～6倍，帶來了較為嚴重的空氣污染。

大氣污染防治的配套法規有待完善。在原《大氣污染防治法》中，部分條款規定的制度或細則名錄尚未出臺。例如，原法第58條規定的機動車和非道路移動機械環境保護召回制度、原第78條規定的有毒有害大氣污染物名錄尚未落實和明確。截至2017年年底，包括2015年修改法中賦予地方立法權的274個設區市、自治州、不設區的地級市在內，僅出臺和大氣環境保護相關的地方法規14件。

原法的標準體系有待提升。原法的標準體系主要存在兩方面的問題，一是部分標準缺失。二是部分標準修訂滯后。例如，原法第37條對不符合質量標準的石焦油做了明確的進口、銷售和燃用的禁令，但是如何衡量是否符合質量標準的原則缺失。新法出臺前我國一直執行20世紀90年代所發布實施的《大氣污染物綜合排放標準》，對新問題、新要求的適應性不足，修訂的工作較為滯后。

環境信息公開制度缺乏系統規范。目前我國已建立了環境信息公開平臺，但是對于信息的互通性、共享性不足。對一些重點企業的排污情況不能做到全面的信息公開，在公開過程中還存在信息不及時、不完整等問題。

1.2? 新法的創新點

為進一步保護和改善環境，防治大氣污染，促進經濟社會可持續發展，2018年10月26日，經過3次審議，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》（2018修正）（以下簡稱新法），從修訂前的7章66條，增加了近1倍的條文，擴展到8章129條。在中央加快推進生態文明建設的精神的指導下，新法具備了符合時代特征的創新點。

以改善大氣環境質量為目標，強化地方政府責任。為了實現改善大氣環境質量這一目標，此次大氣污染防治法注重強化地方政府在環境保護、改善大氣質量方面的責任，出臺一系列制度、措施加強了對地方政府的監督。新法規定，地方政府和環境保護部門要分別對轄區大氣環境質量負責、對省級政府實行考核，若考核未達標，則該市政府需編制期限達標規劃，未完成任務的下級政府需受到上級環保部門的約談。

堅持源頭治理，制定防治標準，完善相關制度。源頭治理作為此次大氣污染防治法修改過程中的重點，著力解決燃煤、機動車船等大氣污染問題，主要從產業結構、經濟發展方式、能源結構等幾個目標著手，完善了產業政策、燃煤質量、機動車污染等相關的制度。實現了從單一污染物控制向多污染協同控制，從末端治理向全過程控制、精細化管理的轉變。例如，在第四章“大氣污染物防治措施”中，對加強燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治作出具體規定。在加強燃煤污染防治方面，明確要求優化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在次能源消費中的比重。同時，新法新增“大氣污染防治標準和限期達標規劃”，規范了大氣污染質量標準以及污染物排放標準的制定、運用和落實。

加強重點區域聯合防治，完善重污染天氣應對措施。為了打贏“藍天保衛戰”，新法重點加強了區域聯合防治，要求對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。同時，增設了專門的章節提出要建立重污染天氣監測預警體系、制定重污染天氣應急預案、發布重污染天氣預報等，明確規定了重污染天氣的應對措施。

加大對大氣環境違法行為的處罰力度。新法對違法行為的處罰力度有了進一步提升。一是除倡導性的規定外，有違法行為就有處罰，129條中法律責任條款就有30條，規定了大量的具體的有針對性的措施，并有相應的處罰責任。二是提高了罰款的上限。三是規定了按日計罰。四是豐富了處罰種類，如行政處罰中有責令停業、關閉、責令停產整治等。

堅持立法為民，完善信息公開制度。一是刪去了修訂草案關于機動車限行的規定。二是完善環境信息公開制度，引導公眾有序參與監督。秉承新《環保法》強化信息公開和公眾參與的立法思路，增加信息公開的規定，新法要求信息公開的表述有11處，新增公眾參與的規定2項。例如，應當向社會公開大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況的考核結果。

2? ? 新法對環境執法提出的新要求

為了實現新法對于大氣污染防治的目標，需要環境執法部門以更加嚴格的執法力度、創新的執法方式、堅持問題導向開展工作，敢于動真格，真正為我國的大氣污染防治把好關。從具體看，新法對環境執法提出了以下新的要求。

2.1? 要深入學習生態文明戰略部署，搭建權威檢查班子

深入學習、貫徹習近平生態文明思想，貫徹落實黨中央生態文明的戰略部署。領導同志要在習近平生態文明思想的宣傳中做表率，號召地方共同行動起來，堅決貫徹黨中央決策部署。執法要組成權威的檢查班子、檢查小組，可吸納人大委員和人大代表當成員，生態環境部門、環境督查部門配合檢查小組工作。

2.2? 要嚴格依法辦事，堅持問題導向，隨機、深入查找問題

第一，在環境執法中，要在檢查、監督方面嚴格依法辦事，職責、范圍、程序、檢查等方面必須嚴格依照法律要求，避免松、軟、粗、寬的問題，督促政府執法過程中能夠依法盡職盡責。第二，在執法中要堅持問題導向，敢于動真格，敢于碰硬。嚴格檢查重點地區、重點領域和重點行業存在的問題，在檢查中要深入查找問題，同時采用隨機檢查方式，舉一反三，推動整改。例如，以生態環境部門提供的線索，認真選準抽查的地點;在現場抽查時直奔現場，事先不可通知當地政府或打招呼;在現場檢查過程中，對于重點問題要現場取證;最后由生態環保執法部門現場認定違法行為，若存在違法行為則當場責令整改，或交當地政府督促整改，或交給中央環保督查“回頭看”督促整改。

2.3? 要創新檢查方式，增強實效

除了現場檢查、隨機抽查的扎實開展外，還可以通過創新檢查方式來提升督查的實效。例如，可以采取問卷調查，傾聽民意、集中民智以及召開五級人大代表、專家學者、基層執法人員座談會等方式，打出環境監督執法工作的“組合拳”。

2.4? 要深入分析檢查結果，推動法律落實

在進行環境執法之后，要以“解剖麻雀”的方式，對檢查發現的問題進行深入分析，充分運用好檢查結果，同時要對分析結果中發現的問題進行深入研究，提出避免和解決問題的具有針對性、可操作性的意見和建議，進一步推動新法的落實。

3? ? 新法背景下行政裁量的注意事項

行政處罰裁量基準在實現規則與裁量的平衡過程中，為執法者在個案中追求實質正義保留了裁量空間，規范了執法者在裁量空間內的裁量行為。依據一般情況下的適用規則和特殊情況下的逸脫規則，執法者在行使裁量權時，應當以是否符合新法的基本原則為標準，判斷“個案之特殊情況”的適用性，如果個案屬于“個案之特殊情況”，則行政處罰應當以新法基本原則為自我約束，同時將新法基本原則的要求作為裁量基準的一個“正當理由”。

排除懲罰本身，行政處罰的目的更多在于通過懲罰手段實現包括對潛在風險的預防、大氣環境質量的維護、相關社會問題尤其是大氣環境公平問題的處理等在內的大氣環境保護。從這個角度看，行政處罰裁量基準適用規則要多參考新法基本原則的多項內容，為了進一步實現監管控制和建構行政處罰裁量權的功能，需要在裁量基準適用規則之中納入新法的特殊要求。

3.1? 符合保護優先的裁量基準

保護優先就是要求以保護大氣環境作為處罰的優先目的。“保護和改善環境”作為新法的立法目的之一，在基本原則條款中也明確提出了“保護優先”的要求。因此，環境執法者應當以有利于保護環境為標準、以對大氣環境保護的增益性為考量，在量裁基準所確定的處罰范圍內，圍繞基礎軸線進行量裁選擇。如果個案的實際情況是，采取其他處罰手段和幅度是有利于保護大氣環境的，那么則應當考慮脫離環境行政處罰裁量基準的規定，可以作為執法者適用逸脫規則的正當理由。

3.2? 符合預防為主的裁量基準

為了避免環境問題發生后不可逆轉的嚴重損害，一直以來，大氣環境污染預防都是人類應對環境問題的基本策略之一。在預防為主的原則要求下，違法行為對未來大氣環境損害、如何預防風險發生以及對未來可能發生的同類違法行為的預防，是執法者在進行行政處罰裁量的過程中應當重點考量的幾個方面。預防為主原則對行政處罰裁量基準在執法中的適用提出了以下幾方面要求：行政處罰裁量基準要考慮到預防違法者未來大氣環境損害性活動的需要、預防同類大氣環境違法行為的需要、預防違法行為的后續大氣環境損害的需要。總之，立足于環境問題的特殊性，預防為主原則不僅要考慮到環境違法行為的當前狀態，也要考慮到環境違法行為的未來影響，其對環境違法行為的裁量在時間維度上進行延伸，為行政處罰裁量提供了一個具有時間維度的視野。

3.3? 符合損害擔責的裁量基準

行政處罰是對違反法定義務的人實施的一種懲罰措施。新法中的行政處罰主要是針對違反法定義務的排污者實施。從具體層面上看，為提升行政處罰裁量基準的適用性，損害擔責主要提出兩方面的要求：首先，損害擔責要求違法者應當承擔與其違法行為的嚴重程度相當的法律責任。這一要求與行政法中的比例原則具有異曲同工之處。但在新法領域中的損害擔責，更強調違法行為對大氣環境法益的侵害性。其次，是對違法者的震懾。行政處罰不僅具有追責的功能，而且也能夠起到震懾的作用;不僅震懾特定個案中的違法者，同時也對潛在的違法者起到震懾的效果。損害擔責原則，可以使執法者為了大氣環境損害公平承擔的目的，得以根據該“個案特殊情況”，適當地在行政處罰裁量基準所確定的效果范圍內選擇最終處罰結果，或者脫離裁量基準而處以較高的罰款、責令停產停業等較嚴格的處罰效果。

4? ? 結語

文章以2018年《中華人民共和國大氣污染防治法》（2018修正）（以下簡稱新法）出臺為背景，首先，深入探討了新法以改善大氣環境質量為目標，強化地方政府責任;堅持源頭治理，制定防治標準，完善相關制度;加強重點區域聯合防治，完善重污染天氣應對措施;加大對大氣環境違法行為的處罰力度;堅持立法為民，完善信息公開制度等創新點。其次，分析提出在新法的要求下，對環境執法提出要深入學習生態文明戰略部署，搭建權威檢查班子;要嚴格依法辦事，堅持問題導向，隨機、深入查找問題;要創新檢查方式，增強實效;要深入分析檢查結果，推動法律落實等新要求。最后，指出在行政裁量中的一些注意事項，主要有符合保護優先的裁量基準、符合預防為主的裁量基準、符合損害擔責的裁量基準。

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