數據驅動教育治理現代化：實踐框架、現實挑戰與實施路徑

楊現民　郭利明　王東麗　邢蓓蓓

摘要：大數據時代，教育治理面臨新的機遇和挑戰，如何使大數據與教育治理有機結合，促進教育治理現代化，是一個全新而重要的時代命題。數據驅動的教育治理現代化是指以與教育治理有關的數據為核心，通過利用大數據技術、資源、政策等，構建政府、學校與社會的新型關系，實現教育治理數據與教育治理業務的全面深度融合，發揮多元教育治理主體的積極性，進而提升教育治理水平。就實踐框架而言，數據驅動教育治理現代化需考慮三個層次（宏觀國家教育治理、中觀區域教育治理和微觀學校教育治理）、四個環節（教育決策、教育執行、教育監督和教育評估）、三大目標（底線目標、重要目標、終極目標）和N類數據（人口、教育、經濟、醫療衛生等）。就現實挑戰而言，當前我國數據驅動教育治理現代化仍然面臨相關制度不健全、治理主體數據素養低、專業人才匱乏、平臺條件不完善、研究薄弱等問題。為此，我國應實施制度優化工程、數據素養提升工程、基礎平臺建設工程、研究引領工程、治理模式改革工程等五大工程來切實推進和實現數據驅動的教育治理現代化。

關鍵詞：大數據;教育治理;數據驅動;教育治理現代化;實踐框架;實施路徑

中圖分類號：G434? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2020）02-0073-12? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2020.02.009

*基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“智慧課堂數據體系構建與應用研究”（18YTC880095）;江蘇省社科基金一般項目“教育政務數據的開放共享機制設計與風險防控研究”（19JYB003）。

作者簡介：楊現民，博士，教授，博士生導師，江蘇師范大學智慧教育學院，江蘇省教育信息化工程技術研究中心，徐州市智能教育工程研究中心（江蘇徐州 221116）;郭利明、王東麗，碩士研究生，江蘇師范大學智慧教育學院（江蘇徐州 221116）;邢蓓蓓（通訊作者），實驗師，江蘇師范大學化學與材料科學學院（江蘇徐州221116）。

一、教育治理現代化的政策背景與核心概念

1.政策脈絡梳理

教育政策的變遷能反映一個國家教育事業發展的趨向。通過窺探教育治理政策演變的關鍵節點，筆者認為我國教育治理主要經歷了三個階段。

（1）教育治理理念萌芽與前期探索階段（1985-2009年）

“教育治理”最早可追溯至1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》，該文件真正將“放權理念”寫入教育改革政策中（教育部，1985），是我國教育治理理念的萌發，標志著國家對教育治理開始了先行探索。隨后20多年我國相繼出臺的政策文件大都體現了教育治理的理念，即“中央開始放權給地方，教育行政部門開始放權給學校校長，政府放權給社會”（朱皆笑，2017）。

（2）教育治理內涵拓展與快速發展階段（2010-2013年）

教育治理理念醞釀經歷了一個較為長期的過程，2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出要建設現代學校制度，推進政校分開、管辦評分離，構建政府、學校和社會之間的新型關系（教育部，2010），教育治理開始由抽象理念轉向具體行動。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確闡述了深化教育領域綜合改革的內容，提出深入推進管辦評分離、完善學校內部治理結構、組織開展教育評估檢測等革新意見（教育部，2013）。自此，教育治理的內涵在實踐中不斷得到深化，實施“管辦評分離”成為推進國家教育治理的重要抓手。

（3）教育治理現代化系統推進階段（2014年-至今）

該階段國家將教育治理工作提升至實現教育治理現代化的高度。2014年時任教育部部長袁貴仁在全國教育工作會議上提出“深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化”（教育部，2014），教育治理現代化正式從國家層面被提出，并成為一種話語體系。2015年教育部《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》、2016年教育部《教育信息化“十三五”規劃》和《依法治教實施綱要（2016-2020）》、2017年國務院《國家教育事業發展“十三五”規劃》、2018年教育部《教育信息化2.0行動計劃》以及2019年國務院《中國教育現代化2035》都提及教育治理現代，既不斷豐富、拓展了教育治理現代化的內涵與實踐方式，也系統推進了教育治理現代化的進程。

值得一提的是，2016年國家開始從信息公開和數據開放的角度探索教育治理現代化的新途徑和新方式（教育部，2016）。之后，教育治理現代化逐漸顯現出智能技術的“身影”。比如2017年國務院《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出充分運用互聯網、大數據等新一代信息技術提升教育治理水平（國務院，2017），肯定了大數據技術在推進教育治理現代化進程中的重要地位與作用;2018年教育部《教育信息化2.0行動計劃》專門提出“教育治理能力優化行動”，指出要全面利用大數據提高教育管理信息化水平、推進教育政務信息系統整合共享、推動教育“互聯網+政務服務”（教育部，2018a），助力教育治理水平的提升，為新時代數據驅動教育治理現代化指明了發展方向;2019年《中國教育現代化2035》提出加快信息化時代的教育變革，其中包含推進教育治理方式變革（國務院，2019）。近幾年的教育治理現代化政策演變表明，互聯網、大數據、人工智能等新型技術日漸融入教育治理現代化中，成為國家教育戰略的重要組成部分，為解決我國教育發展的重大現實難題提供了新的路徑選擇。

通過對教育治理政策文件的梳理可以發現，自改革開放以來，實現教育治理逐步成為教育領域的重要命題，同時也是教育發展難題。隨著時代的變遷以及新技術的發展，教育從量的滿足到質的提升成為可能。為辦好人民滿意的教育，國家從戰略高度出發不斷加強對教育治理現代化的探索，并極力尋求一種新的方式解決教育問題，以加快形成全社會共同參與的教育治理新格局，最終提高教育的質量和效益。

2.核心概念闡釋

“治理”一詞最早源于希臘語kubernaein （表示指導的意思），隨后在法語、盎格魯語、西班牙語、葡萄牙語、意大利語等多種語言中被創造為多種術語（European Commission，1990）。20世紀90年代，治理（Governance）這一概念開始在國外的社會科學界出現并逐漸流行，但各方立足于不同的角度對其加以定義，尚未形成統一定論。治理理論的主要創始人之一羅西瑙（James N. Rosenau）基于管理角度將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，既包括政府機制，也包括非政府機制（詹姆斯 N·羅西瑙，2001）。世界銀行基于實踐視角認為治理是利用社會資源和政治權威管理社會事務的一種實踐（World Bank，1991）。聯合國發展計劃署從法制規范的角度出發，認為治理是具有法律規則和正義的公共管理框架，貫穿于管理與被管理的全過程，賦予人民權力參與整個過程（UNDP，1995）。全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》報告中指出，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和（全球治理委員會，1995），這是一種基于多元主體的視角。我國學者許耀桐與劉祺在世界銀行、聯合國發展計劃署以及全球治理委員會對治理的理解基礎上，從行為過程的視角出發將治理定義為面向社會問題與公共事務的一個行動過程，參與者包括公共部門、私人部門和公民在內的多個主體，通過正式制度或非正式制度進行協調及持續互動（許耀桐等，2014）。綜上所述，治理是多種機制、資源等相互融合的過程，具有民主性和多元性。

當治理理念深入教育領域，便產生了教育治理的火花。褚宏啟教授認為，教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程，其直接目標是好治理（也稱善治），最終目標是好教育（也稱善教）（褚宏啟，2014）。聯合國亞太經濟與社會委員認為善治（Good Governance）需要協調社會上不同的利益，以便就什么最符合整個社會的最大利益以及如何實現這一利益達成廣泛共識，具有參與的治理（Participation）、依法行政的治理（Rule of Law）、透明化的治理（Transparency）、回應性的治理（Responsiveness）、共識取向的治理（Consensus）、公平與公開的治理（Equity and Inclusiveness）、效能與效率的治理（Effectiveness and Efficiency）和負責盡職的治理（Accountability）等八大特征（United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，2009）。因而，協調多元主體的利益并實現利益最大化成為教育治理的關注點，以此形成教育治理利益共同體。

教育治理現代化是教育治理的高級發展階段。有研究者認為，教育治理現代化是指教育治理體系和治理能力的現代化，教育治理體系現代化包括價值追求、教育制度和教育政策的現代化，教育治理能力現代化包括理解能力、執行能力和創新能力的現代化（陳金芳等，2016）。本研究基于教育面臨的現實問題，以教育治理現代化為目標，嘗試構建教育治理3W模型，包括治理緣由（WHY）、治理內容（WHAT）和服務對象（WHO）三個層次（見圖1）。

圖1 教育治理3W模型

當前，教育改革事業經過幾十年的發展，雖取得了顯著成就，但也存在諸多突出問題。比如教育發展還不充分平衡，體現為教育的供需矛盾突出，區域、城鄉、校際之間發展不夠平衡;教育結構還不科學合理，集中體現于區域布局、教育類別、資源配置（教學儀器設備和師資力量等差異大）、發展態勢（存在政策變化引發的教育資源短缺與過剩并存等現象）、教育環境等方面;教育熱難點問題尚未解決，擇校熱、課外負擔重、大班額、學區房等問題不僅是教育發展問題，還是社會民生問題;教育法治亟待加強，重點表現為制度保障、條件保障、投入機制以及師資保障等跟不上當今教育發展。這些突出問題需要通過教育治理的手段加以解決。

立足教育發展中存在的實際難題，明確教育治理的核心內容，即要協調四大關系（孫綿濤，2015）。第一，協調好政府、學校和社會的關系。教育治理強調政府、學校和社會共同參與治理，以實現教育的管、辦、評分離，讓政府依法管學校，不越位、不缺位以及不錯位;讓學校獨立自主辦學，完善學校內外部治理;讓社會依法對教育進行評價，保證教育質量。第二，協調好各級各類教育之間的關系。各類教育包括普通教育、職業教育、特殊教育以及民辦教育等，各級教育包括學前教育、基礎教育以及高等教育等，協調好這些教育之間的關系就是要把學校和管理學校的教育行政部門視為一個整體。第三，協調好教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念之間的關系。它們是教育治理系統的有機組成部分，相互作用、相互影響，共同構筑綠色教育生態圈。第四，協調好教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念中各自要素之間的關系。子系統內部要素之間的和諧統一是協調教育治理系統狀態的關鍵因素，因而需從全局把握，處理好子系統內部要素與子系統之間的關系。

教育治理以政府、學校和社會為主要服務對象，通過為各級政府提供支持，促進政府扮演好“元治理”的角色。通過厘清教育治理的緣由，協調好教育治理的四大關系，讓政府、學校和社會在教育治理中各司其職。具體而言，教育治理可以幫助政府實現宏觀決策與調控，使之從總體上把握發展方向，改善教育現狀，進而解決相應的社會民生問題。教育治理可以推進政校分離，使學校實現獨立自主辦學，建設自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度。教育治理可以使社會發揮評價作用，動員社會參與支持監督教育事業發展，保證教育改革的公開透明。總而言之，教育治理強調政府、學校和社會的多元參與，以政府、學校和社會的新型關系為核心內容，以轉變政府職能為突破口，旨在形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局（教育部，2014）。

二、數據驅動教育治理現代化的實踐框架

文獻調研發現，目前教育治理現代化研究多數是以教育事業發展為邏輯起點，包括教育質量、教育管理、教育督導、教育系統等，很少從技術視角去思考如何推進教育治理現代化進程。智能技術的興起為解決教育發展中的痛難點問題提供了新思路，并且數據驅動被認為是大數據時代教育的必然走向（楊開城，2019）。在這一時代背景下，教育治理被賦予數據驅動的新內涵。從大數據視角探索教育治理現代化具有重要的時代意義。大數據時代教育治理現代化（即數據驅動的教育治理現代化）是指以與教育治理有關的數據為核心，通過利用大數據技術、資源、政策等構建政府、學校與社會的新型關系，實現教育治理數據與教育治理業務的全面深度融合，發揮多元教育治理主體的積極性，進而提升教育治理水平，促進實現教育現代化。

1.大數據對教育治理現代化的多重影響

大數據為教育治理現代化帶來了新的機遇，使教育治理主體從單一管理走向多元共治、教育治理決策從經驗主導走向數據驅動、教育治理模式從靜態治理走向動態治理成為了可能。

第一，教育治理主體從單一管理走向多元共治。傳統的教育治理大都是政府以大包大攬或權威專斷的行政手段進行教育管理，使管理成為自上而下的單向輸出，導致不同主體的教育訴求不能得到充分滿足。大數據的出現以及大數據在實際過程中的多向運行強化了教育治理對不同主體的依存關系，重塑了教育治理的主體地位（陳良雨等，2017）。政府不再是教育治理現代化唯一的數據供給源，學校和社會等教育治理主體也成為了數據供給者。因此，在教育治理數據的流通過程中，政府、學校、社會等主體相互依存，打破了政府的壟斷地位，使得其他主體成為了教育治理現代化的重要參與者。此外，基于大數據搭建的共享平臺，其開放與自由的特性積極引導、支持學校和社會等不同主體參與到教育治理現代化的進程中，凝聚群體智慧，促使政府、學校和社會之間形成了一種新型關系，從而走向多元共治。

第二，教育治理決策從經驗主導走向數據驅動。教育決策是教育治理中的重要一環。傳統的教育治理決策主要是對抽樣調查的片面數據和實踐經驗進行提煉而得出相關決議（劉來兵等，2017），但數據的樣本化與經驗的主觀性使教育治理決策偏離客觀的訴求方向。隨著大數據技術深入教育領域以及各類教育科學決策服務系統的建設與完善，教育治理數據將被全面、全保真地采集，并實時存儲在云端，通過深度挖掘與分析技術使教育治理決策依據全面、完整、客觀的數據進行策略決斷，極大降低了根據有限隨機樣本與主觀經驗或直覺制定的教育治理決策的不確定性，縮小了教育治理決策存在的誤差，增強了教育治理決策的精準性和科學性（陳良雨等，2017），促使教育治理決策從經驗主導走向數據驅動。

第三，教育治理模式從靜態治理走向動態治理。當下的教育治理模式更多是一種靜態的“謀而后動”，而非動態的“隨動而謀”（姚松，2016a）。然而，這種靜態的治理模式與目前復雜且動態變化的教育問題不相匹配，不能很好地適應大數據時代的發展需求，因而一種新的治理模式——動態治理應運而生。動態治理是大數據時代技術紅利的產物，憑借大數據技術對教育治理數據的實時采集、實時監控、實時存儲和實時反饋的支持，教育治理的主體能夠依托智能終端設備實時發出自己的利益訴求，并及時獲得反饋與監測。同時，教育行政部門依據動態采集的教育治理數據，可以針對教育熱難點問題、社會民生問題等做出符合人民群眾利益的科學決策，實現教育治理現代化的“隨動而謀”與“利為大眾”。

2.數據驅動教育治理現代化的核心理念

大數據在教育治理中作為改善教育現狀、提升教育質量的重要法寶，在教育治理現代化的進程中具有無法估量的價值潛能。數據是教育治理現代化的前提，數據驅動教育治理現代化具有三大核心理念，即用數而思、因數而定和隨數而行。

用數而思。大數據科學家維克托·邁爾-舍恩伯格指出：“大數據思維是指一種意識，認為公開的數據一旦處理得當就能為千百萬人亟需解決的問題提供答案”（維克托·邁爾-舍恩伯格等，2013）。因而，“用數而思”是指在大數據時代，用“數據思維”的方式考量教育治理的實施方略，以數據治理思維引領教育治理現代化的進程。數據驅動教育治理現代化，一方面倡導超越主觀的或可移植的經驗，讓數據“發聲”，探索以大數據為基礎的科學解決方案，以便更好地了解教育發展的客觀規律。另一方面強調教育治理主體應具備數據應用意識（重視數據在教育治理過程中的重要作用）和問題發現意識（基于數據的相關關系發現當前問題與潛在問題），注重集思廣益，學會從數據中發掘數據聯系、識別數據價值，進而形成用數據思考教育發展的意識與思維方式。

因數而定。“因數而定”是指在大數據時代教育治理需要基于數據做出科學決策，以數據決策改變教育治理現代化的決策方式。數據驅動教育治理現代化強調教育治理數據從局部的小范圍抽樣轉向全領域、全范圍的全樣本，致力于為教育治理決策提供更加客觀、全面和完整的證據支持，從而保證教育治理決策的科學性、民主性與人性化。值得注意的是，“因數而定”不是唯數據論，而是教育治理主體需要結合教育發展的實際情況，客觀、公正地利用數據，發揮基于數據決策的最大價值。

隨數而行。“隨數而行”是指在大數據時代教育治理需要基于數據進行實時監管，以數據的動態運行改變教育治理現代化的運作模式。傳統的教育治理屬于事后補救與處理型，而大數據時代的教育治理則是全流程的實時監管型，具體表現為事前審批（如基于培訓機構的檔案數據對其辦學資格等進行審核）、事中預警（如基于教育開展過程監測的數據對機構進行警示管理）和事后優化（如基于教育開展過程數據和結果數據幫助機構進行輔助決策和反饋優化）。教育治理數據的動態采集為實現教育動態監管奠定了基礎，為解決復雜、動態發展的問題提供了一套可行的方法。由“碎片化”管理轉向“網格型”管理（姚松，2016b）是“隨數而行”的重要體現。步入大數據時代，傳統的縱向科層制和橫向分工制結構將會被重塑，形成網狀型和扁平型結構（姚松，2016b）。就縱向而言，大數據的整合和優化技術可以優化上下級信息的傳輸渠道，減少信息的不對稱;就橫向而言，大數據的深度挖掘與分析技術可以協調教育行政部門內部之間、外部之間的關系，打通橫向的信息流。

3.數據驅動教育治理現代化的框架構建

基于數據驅動教育治理現代化的三大核心理念，本研究嘗試構建了數據驅動教育治理現代化的實踐框架（見圖2），包括三個層次、四個重要環節、三大目標以及N類數據。

圖2? ? 數據驅動教育治理現代化的實踐框架

數據驅動教育治理現代化的核心是基于數據的教育治理（即數治），包括教育數據、人口數據、經濟數據、醫療數據等多種跨界跨領域的數據。其中，教育數據有教師行為、學生學習、課堂狀態、作業情況以及家校溝通等數據;人口數據有總人口數、出生率、性別構成以及受教育程度等數據;經濟數據有人員就業、家庭收入以及家庭消費水平等數據;醫療數據有體質情況、病例記錄以及過敏藥物等數據。將教育數據、人口數據、經濟數據、醫療數據等不同類型的數據資源與教育治理業務進行深度融合，通過匯聚整合與關聯分析，形成一個數據驅動的“教育決策→教育執行→教育監督→教育評估→教育決策”的正向循環，從而精準提升教育治理的過程與結果。

按照教育治理范圍的不同，本研究將數據驅動教育治理現代化劃分為三個層次，分別是宏觀層面的國家教育治理、中觀層面的區域教育治理和微觀層面的學校教育治理。其中，國家教育治理主要是基于各級各類教育治理數據進行宏觀調控與決策以優化資源配置、促進教育公平、完善教育政策、推進教育改革。區域教育治理主要是基于跨領域的各類數據最大限度保障區域教育公共利益，促進區域教育優質均衡發展，同時保證區域教育治理各類主體能夠持續互動，建立一種系統科學的制度體系（趙磊磊等，2019）。比如寧波教育地理信息系統（GIS）借助大數據挖掘分析引擎，結合各區域人口數據（出生率、死亡率、遷入遷出率、現有人口情況數等），計算得出分析結果，提供“學區人口預測”“學區合理性”“學區可達性”等服務，從而為教育管理者進行學區劃分和教育資源配置提供依據（張曦等，2018）。學校教育治理主要是基于對各類教與學的數據評測，促進每一位學習者的全面發展，提高教育教學的質量與為師生服務的效率。比如教育者憑借大數據技術能夠快速獲取學習者層面的相關數據，了解其優劣所在，以便針對其獨特的教育需求進行量體裁衣式的教學指導。

以教育治理數據為核心，驅動教育決策、教育執行、教育監督、教育評估四類主要業務運行，實現宏觀、中觀和微觀層面的教育治理，最終是為了達成“提高教育效率，形成教育新秩序的底線目標”，“推進教育自由，增強教育活力的重要目標”以及“提高教育效能，促進教育公平的終極目標”（褚宏啟，2014）。

4.數據驅動教育治理現代化的實踐進展

（1）宏觀層面：大數據助力國家教育治理

當前，大數據助力國家教育治理主要是為其提供教育科學決策服務。國家教育科學決策服務系統是我國教育部在大數據時代背景下探索如何利用新一代信息技術推進教育治理現代化和提升政府治理能力的產物（李偉濤，2017）。系統上線至今，在數據比較、教育規劃發展以及教育目標與指標監測方面取得了較好效果。該系統深度融合教育與人口、經濟、產業發展等方面的數據，以“問題和任務”為導向，深度挖掘數據資源，發揮監測評價、預測預警功能，立體反映出各級各類的教育進展，基本實現了支持國家教育科學決策、監測教育現代化進程的預期目標。美國通過國家教育統計中心構建了立體化的教育數據網絡，以支持教育科學決策（楊現民等，2016），基于該中心實現了國家級、州級、學區級及校級各數據系統之間的互聯互通。教育數據快線平臺作為一個“數據樞紐”，匯聚了各州的教育管理數據（含校級、學區級以及州級），并將之“輸送”給美國國家教育統計中心;同時，該中心基于對教育部各內部機構、各州教育主管部門、各地教育機構提供的可靠的中小學生學習績效與成果數據進行分析，整合成聯邦政府的教育數據與事實報告，從而為美國國家層面的教育發展規劃、政策制定以及教育項目的管理提供決策支持。

大數據助力國家教育治理既基于數據，又超越數據，通過時空維度的證據整合，為教育的科學決策服務提供高質量的憑據。數據驅動國家教育治理將逐步發展為提供一種決策服務，包括科學決策、民主決策以及依法決策等，并最終走向一種成熟的機制。國家教育治理是一個龐大的系統，決策服務只是其中一環，大數據助力國家教育治理在國家教育資源配置、國家教育質量、國家教育地位、國家教育服務等方面成效甚微，這也是今后國家教育治理需要加大投入的地方。

（2）中觀層面：大數據助力區域教育治理

調研發現，北京、江蘇、浙江等地區已經將大數據運用于區域教育治理中，具體表現在區域教育質量提升、區域教育管理優化與區域教學問題解決三個方面。區域教育質量提升方面，北京師范大學未來教育高精尖創新中心（以下簡稱“高精尖中心”）與北京市教委、通州區和房山區政府多方進行協作互助、積極探索，持續架構了區域智慧化教育服務體系，包括“智慧學伴”平臺、雙師服務平臺、區域教育質量地圖以及評估數據質量的核查系統等幾個部分（余勝泉等，2018），有效推進了北京市教育治理現代化的進程。其中，“智慧學伴”平臺利用人工智能技術和大數據技術使區域教育管理部門得以監控教育發展的整體運行情況。“雙師服務”平臺提供的雙師服務為通州區和房山區的學生合理配置了優秀師資資源，以此促進東城、西城以及海淀等區域優秀教師的在線流轉，在一定程度上縮小了北京市區域間的教育差距。區域教育質量地圖主要為區域各教育治理主體提供教育資源查看的服務。當前高精尖中心研發的“北京市教育資源地圖APP”通過與平臺對接已基本實現了提供教育資源查看的服務，為教育管理者進行宏觀把控和科學管理提供了依據。

區域教育管理優化方面，陜西省教育廳通過建設業務與承載的省級教育數據中心，推動了基礎數據庫與國家系統、自建系統、相關廳局系統、市縣和高校系統之間的數據融合（教育部科技司，2018）。經過多年的實踐探索，陜西省教育廳在區域教育管理優化方面取得了巨大成績，實現了教育系統遠程視頻會議全省通聯、校園安全監控管理與應急指揮、教育總體情況的監測和專項工作的展示匯報，提高了教育監管治理和公共服務水平，加速了教育管理向教育治理的轉變進程。

區域教學問題解決方面，江蘇省徐州市教育局利用智能巡課系統在全市中小學推行“學進去、講出來”的教學行動計劃（簡稱“學講計劃”），形成了對全市各校日常課堂教學狀況的全景描述（楊現民等，2018）。借助智能巡課系統，徐州市教育局從6個方面進行數據應用分析，為解決各校教學問題提供了第一手的“課堂觀察”資料。自2013年底徐州市推行“學講計劃”以來，智能巡課系統已成為徐州市提高教學管理水平與推進課程改革的重要抓手，有效解決了全市各校課堂教學中存在的共性與個性問題。

由此可見，區域逐漸成為教育治理的重要陣地，區域教育的質量提升、資源配置、公平保障、管理優化以及區域教學問題解決逐漸成為大數據助力區域教育治理的發展方向。盡管數據驅動區域教育治理的涉及面較廣，但實踐探索尚顯不足，目前仍處于試點先行階段，還未形成區域性大面積推廣。此外，區域教育扶貧扶智和區域教師隊伍建設也是大數據助力教育治理需要探索的重要方面。

（3）微觀層面：大數據助力學校教育治理

當前，數據驅動學校教育治理主要體現在學校提供“一站式”服務和社會服務兩個方面。在學校提供“一站式”服務方面，上海復旦大學基于云計算、大數據和“互聯網+”技術的環境，以前期信息化建設為依托，制定了“一站式”服務總體規劃方案，建立了面向服務的云計算平臺，形成了層次化的數據服務與管理體系，創新了信息化“一站式”服務模式（教育部科技司，2018）。“形成層次化數據服務體系，實現分層管理”是數據發生作用的關鍵。該體系以此為指導，通過有效的框架滿足了校領導、職能部處、院系、師生個人的各種需求。其中，校領導主要關注綜合校情數據分析，數據指標涵蓋多個職能部門的管理范疇;職能部門主要注重主題數據分析;院系側重數據查詢統計;師生個人則重視數據的唯一性與復雜性等。通過加強學校云計算平臺、層次化數據服務體系和網上辦事大廳的建設，復旦大學深化了“一站式”服務體系。現今，依托信息化建設起來的高校一站式服務越來越多，包括華中師范大學、常熟理工學院等，這些一站式服務雖各具特色，但具有共通的服務宗旨：即通過沉淀數據、激活數據、運轉數據來為高校師生提供高效率、便捷化的服務，以一個不容忽視的微方面反映學校教育內部治理的狀態。

在學校提供社會服務方面，貴州交通職業技術學院在行業的指導下建設完成了工程大數據實訓中心，為提供優質的社會服務奠定了基礎（教育部科技司，2018）。學校一方面積極探索政府大數據條件下的建設管理模式，通過大數據云平臺監控和收集工程現場數據與信息，有力支撐了學校行政部門的科學管理與決策;另一方面積極與行業企業進行聯系，針對企業技術、公益、管理等方面的問題，創新行業企業繼續教育新形式，依托大數據中心整合行業企業、政府和社會優質資源以擴大職業教育的受益群體，使社會職業教育和學校職業教育通過大數據平臺有機統一起來，從而形成教育新合力，以此來提升職業院校的社會服務水平和質量。

學校作為教育治理中的一個重要角色，有著天然的教育治理需求，將學校的內部教育治理和外部教育治理相結合是今后數據驅動學校教育治理的發展趨勢。目前，提供的某種服務僅映射了大數據助力學校教育治理的一個微方面，資源合理配置、課程改革創新、部門協調有序等學校運轉過程中的方方面面仍需借助大數據的驅動力，以促進學校教育治理現代化的進程。

三、數據驅動教育治理現代化面臨的現實挑戰

2012年，聯合國在發布的《大數據促發展：挑戰與機遇》白皮書中指出：“大數據時代已經到來，大數據的出現將會對社會各個領域產生深刻影響，教育也不例外。”（UN Global Pulse，2012）教育治理在大數據時代面臨從傳統向現代變革的新機遇。而今，由于教育治理現代化的復雜性、長期性以及相關利益主體的多元性、特殊性，使之在制度、主體、人才、條件和研究五大方面仍面臨諸多挑戰。

1.制度層面：相關體制機制不健全

實現教育現代化的前提是教育治理能力和治理體系的現代化，需要用法治來引領、以法治為保障、靠法治來奠基（教育部，2018b）。要實行法治，必須具備完備的體制機制。然而，時下相關法制體制尚不健全，阻礙了數據驅動教育治理現代化的實現。一方面，總體上缺少大數據推動教育治理現代化的頂層設計，缺乏對多元教育治理主體的權利、義務及責任劃分的規章制度和法律條文，致使教育治理主體之間的權責不明晰，難以形成穩固的教育治理合力。另一方面，缺乏有關教育數據應用、管理、安全等問題的法律規范，致使教師、家長和學生的個人信息泄露問題時有發生，不利于大數據在教育治理領域充分發揮其作用與價值。總而言之，在大數據助力教育治理現代化的道路上，需要以制度和法律法規先行為保障，確保各方面工作有序開展。

2.主體層面：治理主體的數據素養亟待提升

多元治理主體共同參與教育治理是大勢所趨。但是，當前治理主體的數據素養水平并不高，集中體現為兩個方面：第一，對大數據的認識不足，數據意識淡薄。一方面治理主體受傳統教育治理思維和決策習慣的影響，忽略了教育治理數據之間的內在聯系;另一方面對大數據的敏感度不夠，缺乏對教育大數據相關政策、國際動態及應用的了解。第二，運用大數據推動教育治理的理論和實踐能力不足。對教育行政部門、學校及教育機構而言，其運用數據進行科學決策和教育治理的能力仍有待提高;對于教學者而言，其缺乏運用數據解決教學問題的思維方法，如問題導向思維、跨界思維以及批判辯證思維。此外，受數據分析、數據解讀、數據應用等能力不足的限制，教學者未能突破“數據即分數”的局限，一定程度上阻礙了教育治理現代化的進程。

3.人才層面：大數據專業人才短缺

近年來，大數據蓬勃發展，教育系統正在轉變為一個“大數據生態系統”，在這個生態系統中，教育“算法師”和其他數據專家聲稱擁有教育研究的合法權威（Mayer-Schnberger et al.，2014）。但是，作為一個新興領域，大數據與教育的深度融合，尤其是大數據與教育治理深度融合方面的專業性人才仍非常欠缺。教育治理本身是一個極度復雜的社會問題，加之教育大數據的采集、處理與分析等技術要求相關人員既要掌握常規的大數據應用技能，又要深諳教育發展的各項業務需求。縱觀教育治理領域的運行現狀，教育行政部門等機構中以管理人員、普通技術人員、普通職工為主，而具備雙重屬性的專業性人才寥若晨星。因此，大數據領域的人才資源短缺，限制了大數據在教育治理領域的進一步發展。

4.條件層面：教育大數據基礎平臺待完善以及數據孤島阻礙

目前，國家、區域以及學校層面皆已開始建設教育大數據基礎平臺，以便更好地為教育發展服務。在教育治理領域，應用教育大數據基礎平臺助力達成教育治理現代化的目標，需解決以下兩個問題：首先，教育基礎數據還存在伴隨式采集和全國互通共享問題，國家、區域以及學校之間的平臺聯系未能實現很好接洽，阻礙了縱向的信息流通;其次，教育治理是一個系統龐大的領域，不僅涉及教育，也包含社會民生的方方面面，但當前教育大數據基礎平臺尚不能與其他領域的數據實現無縫對接，一定程度上也影響了教育治理在某些方面的科學決策。

數據已成為區域、國家乃至國際教育治理和政策制定研究的一個關鍵焦點（Lawn et al.，2014），但由于教育大數據基礎平臺的不完善、各類數據的割裂或分散而產生的數據孤島成為制約教育治理現代化發展的難題。首先，使用舊數據建模方法采集而來的數據與使用新數據建模方法采集而來的數據之間存在標準不統一、格式不規范、體系不完整等問題，致使數據之間互不兼容，共享難度較大。其次，各行政部門之間獨立運行、各自為政，導致部門之間的數據在橫縱向之間無法互通共享，造成教育治理效率低下。最后，數據開放與共享的機制和路線不明朗，以致教育治理數據擁有者“不會開放、不敢開放、不愿開放、不能開放”，限制了數據應有價值的發揮。

5.研究層面：大數據與教育治理方面的研究薄弱

以“大數據與教育治理”為主題詞在中國知網中進行檢索發現，截至2020年2月，相關CSSCI期刊文章僅有28篇，關于該主題的研究最早始于2014年，由此可見當前學術界對該領域的研究尚處于起步階段。通過對文章的深入剖析發現，大數據與教育治理在理論與實踐經驗兩方面的研究都較為薄弱。一方面，缺乏大數據推動教育治理的理論研究。比如缺乏對教育治理數據的分析能力研究（姚松，2016b）。雖然我國的教育數據資源種類多、數量大，但由于缺少必要的實證研究，嚴謹收集、分析數據的意識薄弱，導致規范化、高質量的可用數據極少。另一方面，缺乏大數據推動教育治理的實踐經驗。就實際而言，關于數據驅動教育治理現代化當前全國各地都處于探索階段，且集中在北京、上海、浙江、江蘇這些信息化發展水平較高的地區，但這些地區的實踐探索尚未形成可以推廣的實踐經驗。

四、數據驅動教育治理現代化的實施路徑

數據驅動教育治理現代化是一項復雜性、全局性的系統工程，需要政府、學校、社會乃至公民個體的廣泛關注和共同參與。通過促進大數據發展，加快建設數據強國，釋放技術紅利、制度紅利和創新紅利（教育部，2015），以進一步推進教育治理現代化的進程。為此，本研究提出實現數據驅動教育治理現代化的五大工程，分別是制度優化工程、數據素養提升工程、基礎平臺建設工程、研究引領工程以及治理模式改革工程。

1.實施制度優化工程，夯實數據驅動教育治理現代化的制度保障

（1）完善頂層設計，增強宏觀統籌教育治理數據的能力

完善頂層設計，強調規劃先行是實施制度優化工程的根本。作為頂層設計的描繪者，政府部門應注重制度的頂層設計和大數據應用于教育的頂層設計。就制度的頂層設計而言，政府部門需要建設持續且長期有效的教育治理經費投入制度、全面的教育治理橫縱向溝通制度、科學合理的教育治理人員供給制度、完善的多元主體參與教育治理機制以及均衡平等的教育治理資源配置制度等。就大數據應用于教育的頂層設計而言，政府部門要重視大數據在教育治理中的巨大價值，將大數據上升為教育發展戰略，形成專業、規范的教育大數據發展規劃，明確教育數據搜索的目錄與規范，建立教育數據管理部門。

此外，政府作為頂層設計者，還需不斷增強宏觀統籌教育治理數據的能力。國家需要繼續加大投入完善國家教育科學決策服務系統，開展二期、三期工程等建設，進一步統籌規整、優化系統各項功能，整體提升國家對我國教育領域數據的把控能力。省級政府需要充分利用好國家教育科學決策服務系統以服務于地方教育發展，借助系統各項功能統籌地方教育數據，并依據數據做出符合人民大眾利益的科學決策。

（2）優化組織結構，加強數據驅動教育治理專業化建設

在數據驅動的教育治理現代化中，為避免職能部門權責不明晰和職責交叉，可成立專門的教育治理組織機構（見圖3），實現組織結構的系統化與規范化。教育治理組織結構主要包括教育治理指導委員會、教育治理執行委員會、教育治理辦公室、基礎業務部、首席數據官、數據管理中心和督導評估組。其中，教育治理指導委員會主要起領導作用，包括在解決沖突方面發揮領導作用、制定政策與計劃、監督組織設施的維護等。教育治理執行委員會主要執行教育治理指導委員會下發的各種政策與計劃，并為教育治理計劃或項目提供管理支持，為相關問題解決提供操作性幫助。教育治理辦公室負責數據驅動教育治理現代化過程中的日常事務，包括材料整理、專家接待、會議論證等。基礎業務部負責教育決策、教育執行、教育監管、教育評估等教育治理業務的運行。首席數據官負責指導大數據技術在教育治理中的應用，并且統籌管理相關大數據系統。數據管理中心的主要職責是對數據進行治理，進而形成高質量、可用的數據。督導評估組負責對數據驅動教育治理現代化的整體評估，及時指出教育治理現代化過程中存在的問題。

（3）健全法律法規，完善教育治理數據的使用規范與懲戒制度

制定與大數據有關的數據優化、隱私保護與數據變現的法律法規是教育治理現代化的內在要求（桑尼爾·索雷斯，2014）。國家應重視教育數據泄密的風險，在數據驅動教育治理現代化中加大數據挖掘和使用的法律法規建設，防止數據被盜用和濫用，讓教育數據的挖掘與應用步入法制化軌道，比如制定《教育大數據隱私保護法》《教育大數據應用發展指導意見》等。同時地方政府應在順應國家大數據發展戰略的潮流下，制定適宜地區發展的教育大數據應用管理辦法與規定，使教育數據的獲取與利用有法可依，比如制定《教育大數據應用管理辦法》《教育大數據安全管理辦法》等。此外，建議相關立法部門（國家、地方）加快出臺《教育數據倫理規范》等教育數據倫理的法律法規，預防教育治理主體在使用數據時觸犯倫理道德的紅線。

2.實施數據素養提升工程，強化教育利益共同體基于數據的治理能力

（1）開展專題培訓，提升數據素養水平

能否掌握一定程度的大數據技術，決定了教育治理能力的高低。對于當前教育治理主體數據素養水平較低的問題，可通過開展專題培訓加以解決。首先，進行大數據、教育治理、大數據與教育治理以及教育信息化政策的宣講，幫助多元教育治理主體了解基本理論、價值內涵、發展態勢等。其次，開展分層分級的大數據知識技能培訓，有針對性地提升教育行政管理人員及一線教師教育治理主體的數據意識和能力，幫助他們在實踐中運用大數據解決各種紛繁復雜的現實問題。最后，推進線上與線下相結合的混合式培訓，即在線上課程資源支持下，學習相關知識與技能;并通過線下專家講座或現場咨詢，解決疑難問題。

（2）建立績效與考核機制，強化基于數據的治理能力

大數據技術既是大數據時代對教育數據進行收集、整理、分析、應用以處理各種現實問題的關鍵，也是教育治理主體的核心素養之一。數據驅動教育治理現代化是以高數據素養的人才為基礎的，但數據素養的提升不僅需要一定的知識基礎，而且需要長期的實踐鍛煉。基于此，可以從兩個方面進行推進：一是不斷完善考核和獎勵機制。建議相關管理部門將教育者的數據素養納入年終績效與考核中，作為職位晉升的評價指標之一，以激勵其在工作的同時持續提升自身的數據素養。二是建立長效推進機制。建議相關管理部門設置不同層級水平的數據素養認證機制，不斷激發教育行政管理人員、教師和學生創新應用教育數據的動力和智慧，以期為數據驅動教育治理現代化增添一絲活力。

3.實施基礎平臺建設工程，搭建教育數據匯聚與分析應用中心

大數據平臺是大規模數據存儲和信息流通的陣地，可以實現應用系統之間的數據融通，為數據共享提供服務（徐超超等，2016）。平臺建設前期，政府、企業和學校之間需形成合力，共同打造一個能進行數據匯聚與分析應用的教育大數據中心。政府需統籌領導、把握全局、制定建設規劃，企業需提供切實的大數據技術支持，學校需積極參與建設并提供必要的教育數據資源。平臺建設后期，應著力于平臺維護與相關數據規范和標準的制定。第一，建議組織專業技術人員定期對教育大數據平臺進行檢查與維護，確保平臺的正常運轉，為數據驅動教育治理現代化提供基本保障。第二，建議制定統一的數據運行標準，以實現不同部門間的數據傳輸與共享，從而為構建區域教育質量地圖奠定基礎。第三，建議構建并完善教育治理的數據體系，將不同層次、不同來源、不同類別的泛在數據整合成系統的數據體系，并拓展數據匯聚的方式，實現教育基礎數據的動態匯聚與深度挖掘分析。

4.實施研究引領工程，促進教育治理科學化發展

（1）開展政企學研多方合作，協同推進數據驅動教育治理現代化進程

數據驅動教育治理現代化既是政府及相關教育部門的利益訴求，也是社會大眾、組織、公民個體等多元治理主體的希冀。數據驅動教育治理現代化是一項長期而艱巨的任務，唯有“政企學研”多方協作，才會取得顯著的成效。首先，政府要高度重視教育治理的進展，提供政策支持，建立健全相關制度保障體系，繼續加大對教育治理的資金扶持力度，為數據驅動教育治理現代化提供全方位的保障。其次，企業作為重要的教育治理參與者，一方面要加強相關產品的設計與研發，加大產品的供給力度，為政府購買服務提供支持，從而提升教育治理服務的質量;另一方面要創新技術發展，為解決教育治理面臨的社會問題提供優質的技術解決方案。最后，學校和科研院所作為教育治理理論與實踐的前沿陣地，需要持續對教育治理中存在的問題進行調研與分析，借鑒國內外的實踐經驗，率先探索數據驅動的教育治理理論，不斷豐富其內涵，并將之運用于學校教育治理，進而上升至區域教育治理乃至國家教育治理中，拓寬數據驅動教育治理的實踐范圍。

（2）組織多學科交叉協同交流，完善教育治理前沿研究與研究機制建設

教育治理不僅涉及教育領域，而且涵蓋社會發展的經濟、醫療衛生、人口分布等領域。因此，實現數據驅動教育治理現代化，還需要綜合運用管理學、大數據科學、教育學、計算機科學、統計學以及社會學等方面的知識。具體而言，一是高等院校及科研院所要開展多學科交叉融合的前沿研究，不斷吸收管理學理論、大數據理論、社會學理論等為教育治理的實踐服務，推動大數據助力教育治理現代化研究繼續前行。二是建議相關部門探索建立多學科交叉協同的研究機制以加強不同學科專家之間的合作，進而指導數據驅動教育治理現代化的開展，發揮多學科之間的合力作用，破解數據驅動教育治理現代化過程中的熱點和難點問題。

5.實施治理模式改革工程，促進教育治理規范運行

數據驅動教育治理現代化倡導的管辦評分離，其核心是基于數據在管辦評分離中的深度運用以實現對數據的提取挖掘和集成整合，讓數據說話（郭滇華，2018）。為深入推進教育管辦評分離，可從政府、學校和社會三個視角出發，通過重視數據、操作數據和利用數據的方式來強化數據意識與應用能力。政府在教育治理過程中應將與教育治理有關的教育發展、經濟發展、人口增長等數據作為科學決策的依據，改變原來依靠主觀經驗進行決策的行為，轉變政府教育職能，簡放政權，使之做好“掌舵者”而非“劃槳者”。學校應強化對數據的搜集、處理與分析能力，將其作為學校內外部治理的科學依據，并以此強化自主辦學、自主管理和進行社會參與的能力。社會應充分利用自己得天獨厚的優勢（如掌握著政府和學校所無法掌握的數據），通過科學、規范、公正的數據推進對政府教育治理行為進行監督、推動學校積極開展自我評價、提高教育督導實效、支持第三方專業機構和社會組織開展教育評價，切實保證教育治理的水平和質量，進而規范教育治理的運行，提升教育治理的效率。

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收稿日期 2020-01-05 責任編輯 劉選