“全面二孩”政策下四川省人口發(fā)展形勢分析

張 成，趙曉恒，倪 潔，巫抑揚(yáng)，力曉蓉

(四川省衛(wèi)生健康政策和醫(yī)學(xué)情報(bào)研究所，四川 成都 610041)

我國從上世紀(jì)70年代開始實(shí)行計(jì)劃生育政策，2013年全國啟動(dòng)實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策后，2015年黨的十八屆五中全會(huì)做出了“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動(dòng)”的決策部署。全國多個(gè)地區(qū)如遼寧、天津、湖北、新疆、上海等地還陸續(xù)出臺了大力鼓勵(lì)兩孩生育政策，包括個(gè)稅減免、延長產(chǎn)假、提供購房補(bǔ)貼、增加生育津貼等[1]。隨著“全面二孩”政策的放開，計(jì)劃生育管理部門的職能也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。2018年國家機(jī)構(gòu)改革將原國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)更名為“國家衛(wèi)生健康委員會(huì)”，取消了計(jì)劃生育的名稱，同時(shí)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置中原來與“計(jì)劃生育”有關(guān)司局相繼撤并，“三定方案”中計(jì)劃生育工作職能也逐步弱化。本研究在上述生育政策和計(jì)生工作新形勢背景下，以《四川省衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒2018》《四川統(tǒng)計(jì)年鑒2018》《四川省人口統(tǒng)計(jì)公報(bào)2018》等資料中相關(guān)人口指標(biāo)為基礎(chǔ)，采用百分?jǐn)?shù)、構(gòu)成比等對“全面二孩”政策實(shí)施以來四川省人口發(fā)展形勢變化狀況進(jìn)行縱向分析，為政府部門了解當(dāng)前人口形勢及人口發(fā)展趨勢，制定科學(xué)的人口發(fā)展戰(zhàn)略、應(yīng)對人口問題挑戰(zhàn)提供決策參考。

1 四川省人口形勢分析

1.1 整體生育水平不高

1.1.1 人口總量增速減緩

2018年全國出生人口數(shù)比2017年減少200萬，這意味著“全面二孩”政策實(shí)施以來全國出生人口連續(xù)2年出現(xiàn)較大幅度的下降。據(jù)四川省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年出生人口數(shù)比2016年增加7.4萬人，但2018年的出生人口數(shù)卻同比下降了1.60%。2015-2018年四川人口出生率分別為10.30‰、10.48‰、11.26‰、11.05‰，人口自然增長率分別為3.36‰、3.49‰、4.23‰、4.04‰[2，3]，與全國的平均水平差距逐漸減小(見圖1、2)。總體上，四川省人口出生率和自然增長率均低于全國平均水平，呈先升后降的趨勢，從2017年開始明顯下降，預(yù)期中放開“全面二孩”政策后的生育高峰并不十分明顯。全省人口增長呈現(xiàn)出“低出生、低死亡、低增長”的新趨勢。

從育齡婦女生育水平來看，四川省育齡婦女占比從2015年的25.24%減少到2017年的24.30%，呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，一定程度上表明未來生育期婦女?dāng)?shù)量將逐步減少。“全面二孩”政策實(shí)施以來，全省二孩出生人數(shù)及二孩率分別為31.4萬(34.39%)、41.5萬(40.62%)、37.9萬(40.23%)，二孩出生數(shù)量和占比相較于2015年的29萬(31.93%)均有所增加[4，5]，但可以看到2018年已有下降的趨勢，且總體上與政策調(diào)整前的出生人口預(yù)測和預(yù)期仍然有較大差距。這表明隨著生育期婦女?dāng)?shù)量的減少，“全面二孩”政策實(shí)施導(dǎo)致的生育堆積效應(yīng)釋放逐漸結(jié)束，預(yù)計(jì)四川省的人口出生率和自然增長率還將繼續(xù)下跌，出生人口逐年小幅下降或趨于平穩(wěn)。

圖1 2015-2018年四川國及全省人口出生率/‰

圖2 2015-2018年全國及四川省人口自然增長率/‰

1.1.2 人群生育意愿不強(qiáng)

雖然“全面二孩”政策受到全社會(huì)的普遍關(guān)注和支持，但是隨著城鎮(zhèn)化水平的推進(jìn)，受傳統(tǒng)生育觀念轉(zhuǎn)變、生活工作壓力加大、撫養(yǎng)教育成本增加、結(jié)婚年齡推遲等多方原因的綜合影響，當(dāng)前適齡人口生育意愿明顯降低。2017年原國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于四川省生育狀況專項(xiàng)調(diào)查顯示，認(rèn)為“全面二孩”政策的實(shí)施對生育行為沒有影響的比例高達(dá)77.4%，影響生育意愿因素主要原因在于經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)(59.8%)、年齡太大(23.5%)、沒人帶孩子(3.5%)、影響事業(yè)(0.8%)、丈夫不想生(1.1%)、還沒想好(1.9%)、子女不愿意(2%)、身體原因(2.7%)、養(yǎng)育孩子費(fèi)心(3%)，孩子居高不下的養(yǎng)育成本以及晚婚晚育的婚育特點(diǎn)成為制約家庭計(jì)劃實(shí)現(xiàn)二孩生育的最大障礙。四川省統(tǒng)計(jì)局生育意愿調(diào)查顯示：絕大多數(shù)群眾認(rèn)為一個(gè)家庭有兩個(gè)孩子較為理想，但對生育二孩的愿望較低，不同年齡、區(qū)域、職業(yè)人群的生育意愿有一定差異[6]。王洪等通過抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四川省僅有21.24%的育齡夫婦有生育二孩的意愿，且80后夫婦生育二孩的意愿最低(僅為19.58%)[7]，而在流動(dòng)人口中，僅有8.3%的調(diào)查對象有二孩生育意愿[8]。同時(shí)，全省一孩出生率呈逐年減少的趨勢，2018年較2015年下降7個(gè)百分點(diǎn)[4]，釋放出社會(huì)整體生育意愿進(jìn)一步下降的信號，人們的生育觀念已經(jīng)發(fā)生了重大變化，很多人從過去的“愿意生”“不敢生”到現(xiàn)在“不愿生”。

1.2 人口老齡化形勢嚴(yán)峻

1.2.1 人口老齡化水平高于全國

四川省人口老齡化呈現(xiàn)出快速、深度發(fā)展趨勢，老齡化水平高于全國。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2018年末，我國60歲及以上老年人口已超過2.49億，占總?cè)丝诒戎氐?7.90%；其中65歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎貫?1.90%，逼近聯(lián)合國“深度老齡化”的標(biāo)準(zhǔn)[9]。四川省人口老齡化形勢更加嚴(yán)峻，數(shù)據(jù)顯示2018年底，全省60歲及以上的老年人口已達(dá)1762萬人，占全省常住人口的21.13%，比全國高3.23個(gè)百分點(diǎn)；65歲及以上老年人1182萬人，占全省常住人口的14.17%，比全國高2.27個(gè)百分點(diǎn)，僅次于遼寧、上海和山東，居全國第四位，已進(jìn)入“深度老齡化”社會(huì)[3]，老齡化給社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。

1.2.2 社會(huì)保障壓力加大

隨著四川省人口老齡化日趨嚴(yán)重，全省年輕人贍養(yǎng)老年人的壓力倍增。老年撫養(yǎng)比是指65歲及以上的老年人口與15～64歲勞動(dòng)力人口的比重，用以表明每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。2016-2018年四川省老年撫養(yǎng)比呈逐年上升的趨勢，從2016年的19.70%上漲到2018年的20.44%，高于全國3.44個(gè)百分點(diǎn)，位居全國第一位，即每100個(gè)勞動(dòng)力需要贍養(yǎng)超過20個(gè)老人，見表1。

表1 2016-2018年總撫養(yǎng)比和老年撫養(yǎng)比趨勢

注：數(shù)據(jù)來源四川省統(tǒng)計(jì)局

老齡化持續(xù)加深，使社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)日益加重，用于供養(yǎng)老齡人口社會(huì)保障所付出的財(cái)政支出占比逐年增加。據(jù)《四川統(tǒng)計(jì)年鑒2018》數(shù)據(jù)顯示，2017年離退休、退職人員合計(jì)831.51萬人，比2013年增加了167.97萬人，增幅25.31%；全省用于離退休人群的保險(xiǎn)福利費(fèi)用投入總額達(dá)到2，209.68億元，比2013年高出1，137.79億元，增幅51.49%。全省用于離退休人群的保險(xiǎn)福利費(fèi)用占全省GDP比例逐年增加，尤其“全面二孩”政策實(shí)施以來增幅明顯，2016年占比高達(dá)7.99%，見表2。以上數(shù)據(jù)表明，老齡化使得四川省社會(huì)保障、財(cái)政良性運(yùn)轉(zhuǎn)都將面臨越來越大的壓力。

表2 2013-2017年四川省退休人員社會(huì)保障財(cái)政支出情況

注：由于2018年相關(guān)數(shù)據(jù)尚未發(fā)布，本部分?jǐn)?shù)據(jù)分析截至2017年。

1.2.3 人口老齡化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大

與發(fā)達(dá)國家的老齡化進(jìn)程不同，我國的老齡化是“未富先老”，即人口老齡化超前于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是生活水平、醫(yī)療條件、人均期望壽命以及計(jì)劃生育特殊政策綜合作用的結(jié)果。

根據(jù)《四川省衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒2018》等數(shù)據(jù)顯示，四川省5大經(jīng)濟(jì)區(qū)、21個(gè)市州因?yàn)閰^(qū)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的不同，各地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)存在較大的差異，各州市人口老齡化的程度也各有不同，導(dǎo)致了區(qū)域人口老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，見表3。

例如成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)老齡人口規(guī)模最大(占全省50.01%)，但由于地區(qū)生產(chǎn)總值較高(占全省61.25%)，人均GDP也位于全省前列，整體上養(yǎng)老支撐度較高，對老齡人口事業(yè)的投入力度也較好。反觀川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)的巴中市、廣元市由于整體經(jīng)濟(jì)水平較低，人均GDP也處于全省后位，老年人口規(guī)模還不小，財(cái)政在養(yǎng)老支撐上存在一定困難。

表3 2018年四川省各地區(qū)老年人口規(guī)模與GDP情況

1.3 勞動(dòng)力人口保持平穩(wěn)

2012年以來，我國勞動(dòng)年齡人口以每年三、四百萬的速度連續(xù)6年逐年遞減[10]，2018年更是比上年減少約470萬人。但四川省的情況較為樂觀，2018年全省15～64歲勞動(dòng)力人口5781萬人，占人口總量的69.31%，比2017年增加19萬人[3]。社會(huì)總撫養(yǎng)比是指非勞動(dòng)年齡人口數(shù)與勞動(dòng)年齡人口數(shù)的比重，是社會(huì)人口紅利表現(xiàn)形式，總撫養(yǎng)比越低，人口紅利越高。2016-2018年四川省社會(huì)總撫養(yǎng)比分別為43.07%、44.08%、44.28%，不足50%，見表1，說明當(dāng)前四川省仍處于人口紅利期。

但由于四川省是勞動(dòng)力輸出大省，凈流出人口規(guī)模長期維持在1000萬左右，隨著出生人口減少，年輕勞動(dòng)力供給不足，老齡化持續(xù)加深，勞動(dòng)力逐漸老化，勞動(dòng)力成本加大，“未富先老”“未備先老”狀況下的老齡化重負(fù)將導(dǎo)致全省勞動(dòng)年齡人口比例不斷減少，社會(huì)總撫養(yǎng)比將呈逐年上升的趨勢，人口紅利將逐漸消失，隨著“一干多支、五區(qū)協(xié)同”區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，四川省勞動(dòng)力供給將存在不能滿足自身發(fā)展需要的可能，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 結(jié)論與建議

從人口生育水平、人口老齡化形勢和勞動(dòng)人口方面的分析表明，“全面二孩”政策實(shí)施以來，四川省人口生育水平較低、老齡化形勢嚴(yán)峻、勞動(dòng)力人口相對平穩(wěn)。生育水平的下降直接導(dǎo)致出生人口的減少，從而加速全省的老齡化進(jìn)程和老齡化嚴(yán)重程度，并間接影響全省勞動(dòng)力人口占比，最終增加了社會(huì)保障和財(cái)政運(yùn)行的壓力。根據(jù)當(dāng)前人口形勢存在的問題，提出以下建議：

2.1 正確認(rèn)識政策對生育水平的調(diào)節(jié)作用

“全面二孩”政策實(shí)施以來，全國出生人口數(shù)量分別為1786萬、1723萬和1523萬，而四川省出生人口數(shù)量則分別為86.1萬、93.5萬、92萬，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，還出現(xiàn)下降趨勢。從前文的分析可知，“全面二孩”政策帶來的生育堆積效應(yīng)正逐漸結(jié)束，生育政策對生育水平的調(diào)節(jié)作用越來越小，經(jīng)濟(jì)成本是影響人們生育意愿的決定因素。一方面未來的生育政策調(diào)整方向應(yīng)為“家庭自主安排生育”，家庭綜合考慮自身的經(jīng)濟(jì)、年齡等諸多因素決定是否生育以及生育數(shù)量；另一方面要通過延長婦女產(chǎn)假、保障就業(yè)，兒童的照料、教育等婦幼相關(guān)社會(huì)公共服務(wù)的政策支持來提升生育水平。

2.2 積極應(yīng)對老齡化

養(yǎng)老體系建設(shè)涉及面廣、政策性強(qiáng)，與群眾利益密切相關(guān)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前四川省的老齡化形勢比較嚴(yán)峻，養(yǎng)老體系建設(shè)很多工作仍處于試點(diǎn)探索階段。下一步，四川省要繼續(xù)按照國家的總體部署，結(jié)合四川省特點(diǎn)應(yīng)對老齡化的戰(zhàn)略和措施穩(wěn)步開展試點(diǎn)探索，加強(qiáng)跟蹤分析，積極聽取老年人、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及社會(huì)各方的意見，在實(shí)踐探索中不斷完善制度設(shè)計(jì)和實(shí)施方案。落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2019〕5號)和《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施健康中國行動(dòng)的意見》(國發(fā)〔2019〕13號)，建立健全養(yǎng)老服務(wù)體系、探索長期護(hù)理保險(xiǎn)制度、提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力、實(shí)現(xiàn)健康老齡化等要求。省內(nèi)不同地區(qū)要以政策為指導(dǎo)，充分認(rèn)識老齡化對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，結(jié)合各自實(shí)際情況，靈活開展養(yǎng)老事業(yè)，為維護(hù)和增進(jìn)省內(nèi)居民“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”做出應(yīng)有的努力。

2.3 提升勞動(dòng)力人口素質(zhì)

根據(jù)當(dāng)前四川省人口形勢，未來勞動(dòng)年齡人口規(guī)

模將逐漸減小，從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展更取決于勞動(dòng)年齡人口的素質(zhì)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的高低。隨著四川省提出“一干多支，五區(qū)協(xié)同”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，對勞動(dòng)力的需求不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，還在質(zhì)量上有更高要求。2015年四川省勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限9.67年，其中新增勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限13.11年，2020年要爭取增加到13.38年[11]。要充分利用勞動(dòng)力人口素質(zhì)水平持續(xù)提升的有利契機(jī)，努力提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，充分挖掘人口素質(zhì)紅利，以勞動(dòng)力人口質(zhì)量的提升應(yīng)對勞動(dòng)力人口數(shù)量的下降[12]。此外，人才引進(jìn)是提升勞動(dòng)力人口整體素質(zhì)的重要手段，省內(nèi)各大城市要制定人才新政、完善人才吸引機(jī)制，大力支持川籍農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，吸引各類人才來川就業(yè)創(chuàng)業(yè)，進(jìn)一步減少省外勞動(dòng)力凈流出規(guī)模，增加省內(nèi)人才流入數(shù)量。