“全面二孩”政策下四川省人口發展形勢分析

張 成，趙曉恒，倪 潔，巫抑揚，力曉蓉

(四川省衛生健康政策和醫學情報研究所，四川 成都 610041)

我國從上世紀70年代開始實行計劃生育政策，2013年全國啟動實施“單獨二孩”政策后，2015年黨的十八屆五中全會做出了“促進人口均衡發展，堅持計劃生育基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動”的決策部署。全國多個地區如遼寧、天津、湖北、新疆、上海等地還陸續出臺了大力鼓勵兩孩生育政策，包括個稅減免、延長產假、提供購房補貼、增加生育津貼等[1]。隨著“全面二孩”政策的放開，計劃生育管理部門的職能也在發生轉變。2018年國家機構改革將原國家衛生和計劃生育委員會更名為“國家衛生健康委員會”，取消了計劃生育的名稱，同時內部機構設置中原來與“計劃生育”有關司局相繼撤并，“三定方案”中計劃生育工作職能也逐步弱化。本研究在上述生育政策和計生工作新形勢背景下，以《四川省衛生健康統計年鑒2018》《四川統計年鑒2018》《四川省人口統計公報2018》等資料中相關人口指標為基礎，采用百分數、構成比等對“全面二孩”政策實施以來四川省人口發展形勢變化狀況進行縱向分析，為政府部門了解當前人口形勢及人口發展趨勢，制定科學的人口發展戰略、應對人口問題挑戰提供決策參考。

1 四川省人口形勢分析

1.1 整體生育水平不高

1.1.1 人口總量增速減緩

2018年全國出生人口數比2017年減少200萬，這意味著“全面二孩”政策實施以來全國出生人口連續2年出現較大幅度的下降。據四川省統計局數據，2017年出生人口數比2016年增加7.4萬人，但2018年的出生人口數卻同比下降了1.60%。2015-2018年四川人口出生率分別為10.30‰、10.48‰、11.26‰、11.05‰，人口自然增長率分別為3.36‰、3.49‰、4.23‰、4.04‰[2，3]，與全國的平均水平差距逐漸減小(見圖1、2)。總體上，四川省人口出生率和自然增長率均低于全國平均水平，呈先升后降的趨勢，從2017年開始明顯下降，預期中放開“全面二孩”政策后的生育高峰并不十分明顯。全省人口增長呈現出“低出生、低死亡、低增長”的新趨勢。

從育齡婦女生育水平來看，四川省育齡婦女占比從2015年的25.24%減少到2017年的24.30%，呈現逐年下降的趨勢，一定程度上表明未來生育期婦女數量將逐步減少。“全面二孩”政策實施以來，全省二孩出生人數及二孩率分別為31.4萬(34.39%)、41.5萬(40.62%)、37.9萬(40.23%)，二孩出生數量和占比相較于2015年的29萬(31.93%)均有所增加[4，5]，但可以看到2018年已有下降的趨勢，且總體上與政策調整前的出生人口預測和預期仍然有較大差距。這表明隨著生育期婦女數量的減少，“全面二孩”政策實施導致的生育堆積效應釋放逐漸結束，預計四川省的人口出生率和自然增長率還將繼續下跌，出生人口逐年小幅下降或趨于平穩。

圖1 2015-2018年四川國及全省人口出生率/‰

圖2 2015-2018年全國及四川省人口自然增長率/‰

1.1.2 人群生育意愿不強

雖然“全面二孩”政策受到全社會的普遍關注和支持，但是隨著城鎮化水平的推進，受傳統生育觀念轉變、生活工作壓力加大、撫養教育成本增加、結婚年齡推遲等多方原因的綜合影響，當前適齡人口生育意愿明顯降低。2017年原國家衛生計生委關于四川省生育狀況專項調查顯示，認為“全面二孩”政策的實施對生育行為沒有影響的比例高達77.4%，影響生育意愿因素主要原因在于經濟負擔(59.8%)、年齡太大(23.5%)、沒人帶孩子(3.5%)、影響事業(0.8%)、丈夫不想生(1.1%)、還沒想好(1.9%)、子女不愿意(2%)、身體原因(2.7%)、養育孩子費心(3%)，孩子居高不下的養育成本以及晚婚晚育的婚育特點成為制約家庭計劃實現二孩生育的最大障礙。四川省統計局生育意愿調查顯示：絕大多數群眾認為一個家庭有兩個孩子較為理想，但對生育二孩的愿望較低，不同年齡、區域、職業人群的生育意愿有一定差異[6]。王洪等通過抽樣調查發現，四川省僅有21.24%的育齡夫婦有生育二孩的意愿，且80后夫婦生育二孩的意愿最低(僅為19.58%)[7]，而在流動人口中，僅有8.3%的調查對象有二孩生育意愿[8]。同時，全省一孩出生率呈逐年減少的趨勢，2018年較2015年下降7個百分點[4]，釋放出社會整體生育意愿進一步下降的信號，人們的生育觀念已經發生了重大變化，很多人從過去的“愿意生”“不敢生”到現在“不愿生”。

1.2 人口老齡化形勢嚴峻

1.2.1 人口老齡化水平高于全國

四川省人口老齡化呈現出快速、深度發展趨勢，老齡化水平高于全國。根據國家統計局數據，截至2018年末，我國60歲及以上老年人口已超過2.49億，占總人口比重的17.90%；其中65歲及以上老年人口占總人口比重為11.90%，逼近聯合國“深度老齡化”的標準[9]。四川省人口老齡化形勢更加嚴峻，數據顯示2018年底，全省60歲及以上的老年人口已達1762萬人，占全省常住人口的21.13%，比全國高3.23個百分點；65歲及以上老年人1182萬人，占全省常住人口的14.17%，比全國高2.27個百分點，僅次于遼寧、上海和山東，居全國第四位，已進入“深度老齡化”社會[3]，老齡化給社會保障和經濟發展帶來巨大挑戰。

1.2.2 社會保障壓力加大

隨著四川省人口老齡化日趨嚴重，全省年輕人贍養老年人的壓力倍增。老年撫養比是指65歲及以上的老年人口與15～64歲勞動力人口的比重，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。2016-2018年四川省老年撫養比呈逐年上升的趨勢，從2016年的19.70%上漲到2018年的20.44%，高于全國3.44個百分點，位居全國第一位，即每100個勞動力需要贍養超過20個老人，見表1。

表1 2016-2018年總撫養比和老年撫養比趨勢

注：數據來源四川省統計局

老齡化持續加深，使社會撫養負擔日益加重，用于供養老齡人口社會保障所付出的財政支出占比逐年增加。據《四川統計年鑒2018》數據顯示，2017年離退休、退職人員合計831.51萬人，比2013年增加了167.97萬人，增幅25.31%；全省用于離退休人群的保險福利費用投入總額達到2，209.68億元，比2013年高出1，137.79億元，增幅51.49%。全省用于離退休人群的保險福利費用占全省GDP比例逐年增加，尤其“全面二孩”政策實施以來增幅明顯，2016年占比高達7.99%，見表2。以上數據表明，老齡化使得四川省社會保障、財政良性運轉都將面臨越來越大的壓力。

表2 2013-2017年四川省退休人員社會保障財政支出情況

注：由于2018年相關數據尚未發布，本部分數據分析截至2017年。

1.2.3 人口老齡化與區域經濟發展程度差異較大

與發達國家的老齡化進程不同，我國的老齡化是“未富先老”，即人口老齡化超前于社會經濟的發展，是生活水平、醫療條件、人均期望壽命以及計劃生育特殊政策綜合作用的結果。

根據《四川省衛生健康統計年鑒2018》等數據顯示，四川省5大經濟區、21個市州因為區域和經濟發展條件的不同，各地區生產總值(GDP)存在較大的差異，各州市人口老齡化的程度也各有不同，導致了區域人口老齡化和經濟發展的不平衡，見表3。

例如成都平原經濟區老齡人口規模最大(占全省50.01%)，但由于地區生產總值較高(占全省61.25%)，人均GDP也位于全省前列，整體上養老支撐度較高，對老齡人口事業的投入力度也較好。反觀川東北經濟區的巴中市、廣元市由于整體經濟水平較低，人均GDP也處于全省后位，老年人口規模還不小，財政在養老支撐上存在一定困難。

表3 2018年四川省各地區老年人口規模與GDP情況

1.3 勞動力人口保持平穩

2012年以來，我國勞動年齡人口以每年三、四百萬的速度連續6年逐年遞減[10]，2018年更是比上年減少約470萬人。但四川省的情況較為樂觀，2018年全省15～64歲勞動力人口5781萬人，占人口總量的69.31%，比2017年增加19萬人[3]。社會總撫養比是指非勞動年齡人口數與勞動年齡人口數的比重，是社會人口紅利表現形式，總撫養比越低，人口紅利越高。2016-2018年四川省社會總撫養比分別為43.07%、44.08%、44.28%，不足50%，見表1，說明當前四川省仍處于人口紅利期。

但由于四川省是勞動力輸出大省，凈流出人口規模長期維持在1000萬左右，隨著出生人口減少，年輕勞動力供給不足，老齡化持續加深，勞動力逐漸老化，勞動力成本加大，“未富先老”“未備先老”狀況下的老齡化重負將導致全省勞動年齡人口比例不斷減少，社會總撫養比將呈逐年上升的趨勢，人口紅利將逐漸消失，隨著“一干多支、五區協同”區域經濟發展戰略規劃，四川省勞動力供給將存在不能滿足自身發展需要的可能，影響社會經濟發展。

2 結論與建議

從人口生育水平、人口老齡化形勢和勞動人口方面的分析表明，“全面二孩”政策實施以來，四川省人口生育水平較低、老齡化形勢嚴峻、勞動力人口相對平穩。生育水平的下降直接導致出生人口的減少，從而加速全省的老齡化進程和老齡化嚴重程度，并間接影響全省勞動力人口占比，最終增加了社會保障和財政運行的壓力。根據當前人口形勢存在的問題，提出以下建議：

2.1 正確認識政策對生育水平的調節作用

“全面二孩”政策實施以來，全國出生人口數量分別為1786萬、1723萬和1523萬，而四川省出生人口數量則分別為86.1萬、93.5萬、92萬，不僅遠遠低于預期，還出現下降趨勢。從前文的分析可知，“全面二孩”政策帶來的生育堆積效應正逐漸結束，生育政策對生育水平的調節作用越來越小，經濟成本是影響人們生育意愿的決定因素。一方面未來的生育政策調整方向應為“家庭自主安排生育”，家庭綜合考慮自身的經濟、年齡等諸多因素決定是否生育以及生育數量；另一方面要通過延長婦女產假、保障就業，兒童的照料、教育等婦幼相關社會公共服務的政策支持來提升生育水平。

2.2 積極應對老齡化

養老體系建設涉及面廣、政策性強，與群眾利益密切相關，是一項復雜的系統工程。當前四川省的老齡化形勢比較嚴峻，養老體系建設很多工作仍處于試點探索階段。下一步，四川省要繼續按照國家的總體部署，結合四川省特點應對老齡化的戰略和措施穩步開展試點探索，加強跟蹤分析，積極聽取老年人、養老機構及社會各方的意見，在實踐探索中不斷完善制度設計和實施方案。落實《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》(國辦發〔2019〕5號)和《國務院關于實施健康中國行動的意見》(國發〔2019〕13號)，建立健全養老服務體系、探索長期護理保險制度、提升醫養結合服務能力、實現健康老齡化等要求。省內不同地區要以政策為指導，充分認識老齡化對社會經濟發展帶來的挑戰和機遇，結合各自實際情況，靈活開展養老事業，為維護和增進省內居民“老有所養、病有所醫”做出應有的努力。

2.3 提升勞動力人口素質

根據當前四川省人口形勢，未來勞動年齡人口規

模將逐漸減小，從而影響經濟發展，但經濟發展更取決于勞動年齡人口的素質和勞動生產率的高低。隨著四川省提出“一干多支，五區協同”的區域經濟發展戰略，對勞動力的需求不僅體現在數量上，還在質量上有更高要求。2015年四川省勞動年齡人口平均受教育年限9.67年，其中新增勞動年齡人口平均受教育年限13.11年，2020年要爭取增加到13.38年[11]。要充分利用勞動力人口素質水平持續提升的有利契機，努力提高勞動生產率，充分挖掘人口素質紅利，以勞動力人口質量的提升應對勞動力人口數量的下降[12]。此外，人才引進是提升勞動力人口整體素質的重要手段，省內各大城市要制定人才新政、完善人才吸引機制，大力支持川籍農民工返鄉就業創業，吸引各類人才來川就業創業，進一步減少省外勞動力凈流出規模，增加省內人才流入數量。