政府與私人部門協(xié)同扶貧：互動、困境與策略

周艷玲 趙普民

摘要：近年來，在精準扶貧領(lǐng)域政府與私人部門展開了協(xié)同扶貧方面的積極探索和實踐。通過對山西省T縣精準扶貧調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，地方政府與私人部門在協(xié)同扶貧實踐中，還存在政府處于管制型角色定位、協(xié)同意識不足、協(xié)同模式單一等問題，未來需要進一步調(diào)整政社關(guān)系，建立主體的共識協(xié)同、資金的妥協(xié)協(xié)同、職能的彈性協(xié)同、資源的剛性協(xié)同，以優(yōu)化政府與私人部門協(xié)同扶貧模式，構(gòu)建良好協(xié)同的長效脫貧機制。

關(guān)鍵詞：精準扶貧;地方政府;私人部門;協(xié)同扶貧

中圖分類號：F323.8

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.01.005

2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西考察時提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”，首次提出了精準扶貧的概念。隨之中央下達了一系列文件落實精準扶貧，歷經(jīng)五年，精準扶貧工作取得了顯著成效。2012年至2017年，農(nóng)村貧困人口累計脫貧6800多萬，2014年至2016年每年減貧率分別為14.9%、20.6%、22.2%;貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降到2017年的4%以下，貧困地區(qū)面貌明顯改善。但在實際運行中，以政府為主導(dǎo)的精準扶貧模式運行中，扶貧機制單一、地方政府把握不“精準”、市場合作不“精準”、脫貧效果不鞏固、扶貧績效考核難等問題凸顯。通過對山西省T縣精準扶貧實踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建良好的政社合作關(guān)系，充分發(fā)揮政社協(xié)同扶貧優(yōu)勢，積極開展政府與私人部門協(xié)同扶貧，可以有效提升精準扶貧效率與質(zhì)量，加快推動精準扶貧進程。

一、地方政府與私人部門協(xié)同扶貧的地方實踐

山西省T縣位于山西省D市東北端，是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，被國家列入燕山——太行山連片特困地區(qū)。自2013年中央部署精準扶貧政策以來，T縣政府對貧困人口進行仔細排查，嚴格建檔立卡，根據(jù)地方特色規(guī)劃扶貧政策，實施扶貧項目，先后推進開發(fā)了三個扶貧項目——實施“雨露計劃”打造“T保姆”、構(gòu)建“設(shè)施農(nóng)業(yè)”精準支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、利用光照資源建設(shè)“光伏發(fā)電”。從政府與私人部門合作的實施情況看，“雨露計劃”項目主要是與T縣陽光職業(yè)學(xué)校合作，由政府出資，以每人500元的標準培訓(xùn)保姆，向大城市輸出勞務(wù)。通過開展培訓(xùn)班，帶動了幾千人的勞務(wù)輸出，務(wù)工者獲得了穩(wěn)定收入，實現(xiàn)脫貧。“設(shè)施農(nóng)業(yè)”項目的做法是每戶政府補助2萬，農(nóng)戶出資4萬建設(shè)蔬菜大棚，輸出農(nóng)副產(chǎn)品，并在北京建起17個農(nóng)副產(chǎn)品直銷店。“光伏發(fā)電”項目地面光伏電站投資3.5億元，村級分布式發(fā)電項目共計投資2000萬元，由政府利用扶貧資金解決1000萬元，剩余1000萬元由晉能公司通過捐贈設(shè)備的方式解決。各種光伏電站都是租賃大面積荒山荒坡、農(nóng)村整塊閑置未利用地、農(nóng)戶設(shè)施棚頂進行建設(shè)，且電站的建設(shè)與維護由政府委托晉能集團、漢能集團進行。通過合作，扶持無勞動能力貧困戶，村級分布式電站也獲得較大收益。自2013年末開展部署精準扶貧以來，T縣脫貧攻堅工作取得重要進展，扶貧工作打開了新局面，貧困村經(jīng)濟顯著發(fā)展，建立了脫貧機制，為長效脫貧打下良好基礎(chǔ)。

T縣政府與私人部門合作模式具有鮮明特點。一方面，T縣政府在精準扶貧中扮演著主導(dǎo)角色。在實施“雨露計劃”打造“T保姆”、構(gòu)建“設(shè)施農(nóng)業(yè)”精準支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、利用光照資源建設(shè)“光伏發(fā)電”項目中，政府是扶貧項目的發(fā)起者;對扶貧項目操作實施、時間規(guī)劃、利益權(quán)衡、受益分析等項目預(yù)案由T縣政府相關(guān)部門進行規(guī)劃;對人員分配、資金撥付、合作部門選擇、項目監(jiān)督等工作都由T縣政府主導(dǎo)實施。比如在“雨露計劃”中，T縣政府還要為已經(jīng)接受完培訓(xùn)的務(wù)工婦女尋找就業(yè)崗位，解決他們的培訓(xùn)后問題等等，政府是扶貧政策的實施者;T縣政府對每項項目的實施還要跟進監(jiān)督，確保政府隨時可以掌握項目的實施現(xiàn)狀，政府是扶貧項目的監(jiān)督者;T縣政府對于項目的實施提供主要資金，政府是扶貧項目資金的提供者;對于各項扶貧項目中產(chǎn)生的收益，由T縣政府主導(dǎo)分配，政府是扶貧收益的分配者;對于項目風(fēng)險，由T縣政府承擔(dān)，政府是風(fēng)險的承擔(dān)者;對項目實施效果的綜合評估與檢驗，由政府制定標準進行評判，政府是扶貧效果的評估者。從扶貧項目的規(guī)劃到實施、從監(jiān)督到利益分配、效果檢驗等全過程，都在政府的把關(guān)和把控中，政府在精準扶貧政策實施中扮演主導(dǎo)角色。另一方面，伴隨著精準扶貧深化實踐，T縣政府也在逐步與私人部門合作，將政府的一部分職能委托私人部門實施。最開始“雨露計劃”和設(shè)施農(nóng)業(yè)兩個項目的銷售渠道都需政府解決，到后來的光伏電站與晉能、漢能集團的合作，T縣政府逐步合理讓渡職能、整合社會力量，與私人部門展開了合作協(xié)同扶貧。如在“雨露計劃”實施中，T縣政府與陽光職業(yè)技術(shù)學(xué)校合作，委托培訓(xùn)家政務(wù)工婦女，實施由政府出培訓(xùn)資金、機構(gòu)負責(zé)實施培訓(xùn)的合作模式;在“光伏發(fā)電”項目中，政府與晉能集團及漢能集團合作。在與晉能集團的合作中，政府將光伏電站的建設(shè)與維護委托給晉能集團，晉能集團可從中獲取收益，但電站的產(chǎn)權(quán)歸政府所有，且政府每年要抽取收益作為精準扶貧資金發(fā)放給貧困戶。在與漢能集團的合作中，漢能集團負責(zé)戶用光伏電站的建設(shè)，由政府出資，漢能集團在建設(shè)完成后使命結(jié)束，戶用電站的產(chǎn)權(quán)和收益都歸貧困戶所有。同時，在這些項目實施中，政府與私人部門的協(xié)同扶貧還處于探索階段，具體操作中還面臨很多問題。

二、協(xié)同困境：政府與私人部門的非良性互動

●“管制型”政府角色定位導(dǎo)致協(xié)同意識不足

由于扶貧開發(fā)具有不完全排他性以及不完全競爭性，而市場等非政府部門的外部性和排他性，使得扶貧開發(fā)這一特殊的公共物品供給活動，必然需要政府發(fā)揮主要作用。T縣政府在扶貧工作中，從貧困認定、精準識別到幫扶資金、脫貧識別等方面都承擔(dān)了全部工作，T縣政府既是項目的發(fā)起者、規(guī)劃者、實施者，還是項目資金的主要提供者、扶貧收益的分配者，更是風(fēng)險的承擔(dān)者。全能型的地方政府角色定位使行政部門的脫貧任務(wù)異常繁重，政府行政壓力增大，精準扶貧資金需求增加了財政壓力，精準扶貧監(jiān)管中缺乏監(jiān)督評估機制。這種“管制型”政府角色定位使政府沒有較強的協(xié)同意識，社會力量協(xié)同參與社會治理以提高扶貧效果的治理理念未能應(yīng)用到政府治理實踐當中，導(dǎo)致合作過程中政府社會權(quán)利地位不對等。

●政社合作初嘗試，存在協(xié)同模式單一的問題

T縣目前與私人部門的合作對象主要是陽光高級職業(yè)技術(shù)學(xué)校和晉能集團，合作方式是政府出錢、私人部門負責(zé)實施。由此，合作中私人部門沒有選擇合作模式的權(quán)利，也沒有參與制定合作計劃的權(quán)利。合作過程由政府主導(dǎo)，合作方式簡單，屬于公私合作的初嘗試。私人部門在此過程中更像是政府的下屬部門，根據(jù)地方政府的合作意愿協(xié)同政府完成行政目標。T縣在與私人部門的合作中并沒有實施招商引資這一方式。地方政府認為該縣經(jīng)濟發(fā)展水平太低無法吸引企業(yè)投資。而T縣有大量特色農(nóng)產(chǎn)品，有一定的旅游資源，具有招商引資的條件。招商引資作為精準扶貧中公私合作模式，可以減輕財政壓力，同時更能增加精準扶貧的收益。T縣政府只進行了簡單的政府決定式合作的嘗試，并未建立系統(tǒng)完整的協(xié)同模式，協(xié)同方式簡單單一。

●私人部門優(yōu)勢未發(fā)揮，協(xié)同實踐范圍狹窄

T縣政府精準扶貧中與私人部門的合作主要是利用私人部門的專業(yè)技術(shù)，協(xié)同合作的范圍十分狹窄。與陽光技術(shù)職業(yè)學(xué)校和晉能集團的合作主要是委托進行建設(shè)維護、培訓(xùn)等專業(yè)發(fā)展，具體項目的規(guī)劃、收益的分配與評估、監(jiān)督指導(dǎo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作還是由政府負責(zé)，私人部門無權(quán)參與。但政府扶貧部門在進行具體項目規(guī)劃以及評估時并不具有專業(yè)性，私人部門擁有專業(yè)領(lǐng)域較強的規(guī)劃與評估能力，合作范圍的狹窄使得扶貧部門工作繁重且項目進展緩慢，效率低下，質(zhì)量不佳。地方政府沒有充分利用私人部門專業(yè)性、高效性的優(yōu)勢，協(xié)同實踐范圍的狹窄難以充分調(diào)動私人部門的力量，扶貧力量單薄，扶貧壓力依然很大。

●合作對象單一，長效協(xié)同機制難以建立

T縣與私人部門合作中主要是與陽光技術(shù)職業(yè)學(xué)校和晉能集團兩個民營企業(yè)的合作，沒有完整的規(guī)章制度吸引社會力量參與。合作對象少，沒有主動引導(dǎo)其他扶貧合作對象參與，從扶貧項目的立項、實施到評估都沒有形成系統(tǒng)的協(xié)同機制體系，難以充分調(diào)動社會力量形成扶貧合力。

三、策略選擇：政府與私人部門的協(xié)調(diào)整合

●實現(xiàn)主體之間的共識協(xié)同

一是T縣政府應(yīng)首先轉(zhuǎn)變精準扶貧中“管制型”角色定位，樹立與私人部門協(xié)同扶貧治理共識。加強與私人部門、社會組織的合作，減少管制范圍，轉(zhuǎn)向特定服務(wù)。要減少對精準扶貧項目的管制、干預(yù)，提高政務(wù)信息公開度，對于專業(yè)性強的項目，可委托專業(yè)的組織進行規(guī)劃評估，釋放政府部門扶貧壓力，建立協(xié)同扶貧意識。二是進一步整合社會資源，發(fā)揮公民力量，建設(shè)“小政府、大社會”。在扶貧中充分發(fā)揮公民力量，積極吸取民眾意見，提高全縣的扶貧積極性，同時集思廣益，拓寬扶貧渠道，利用社會力量推動扶貧工作，推動政府行政改革。按照扶貧項目需求增加民營企業(yè)合作對象，發(fā)揮民營企業(yè)優(yōu)勢，充分利用私人部門與社會力量，提高扶貧效率與質(zhì)量，形成扶貧合力，達成政府、私人部門、社會組織等協(xié)同扶貧主體之間的合作共識。

●達成資金運行的妥協(xié)協(xié)同

一是充分發(fā)揮市場作用，整合社會資源，以增加扶貧資金來源，減輕政府的財政壓力，保證政府財政按照預(yù)算使用資金，保證政府其他工作的平穩(wěn)推進。充分利用私人部門資金優(yōu)勢，拓寬扶貧資金渠道，通過合作讓渡部分政府職能，適當考慮民營私企利益，增加私人部門的協(xié)同積極性，實現(xiàn)資金來往的良性互動。二是重視基金組織的合作需求，增加資金合作對象，拓寬資金融合渠道。一些基金組織對T縣很多扶貧項目深感興趣，引入基金組織資金力量可極大地解決融資問題，減輕財政壓力，拓寬政府與不同私人部門的資金合作渠道，實現(xiàn)協(xié)同過程中資金運行效果的最大化。

●規(guī)劃政府職能的彈性協(xié)同

轉(zhuǎn)變政府職能定位，促進地方政府部門間分工合作。對于扶貧項目的實施，相關(guān)的項目領(lǐng)域交給相關(guān)部門指導(dǎo)實施而不是扶貧辦全力承擔(dān)，各扶貧項目部門分工合作，減少扶貧辦的責(zé)任、工作量，分擔(dān)扶貧辦的職能，以減輕目前扶貧辦工作壓力。完善對駐村干部職能部門的監(jiān)督，定期對其工作進行評估，建立一套合理彈性的評估機制，及時評定是否合格，如有問題及時撤換，以保證能夠伴隨項目進展實施獲得真實資料，節(jié)約扶貧資源，提高扶貧效率。轉(zhuǎn)變扶貧意識，對精準扶貧變被動為主動，主動出擊，積極尋找本縣優(yōu)勢資源，合理利用國家扶貧資金，創(chuàng)新扶貧項目。合理規(guī)劃政府扶貧部門職能，彈性調(diào)整職能部門，以實現(xiàn)與私人部門協(xié)同合作的精準對位，根據(jù)不同私人部門特點對位合作范圍與方式選擇，增強協(xié)同貼合度，提高協(xié)同質(zhì)量。

●增加配套資源的剛性協(xié)同

構(gòu)建政府與私人部門協(xié)同扶貧完善的配套資源合作模式。提高配套資源的質(zhì)量，拓寬與私人部門的合作，改進合作方式，逐步建立穩(wěn)定完整的合作模式。尊重私人部門的意愿，根據(jù)T縣地方特色，積極進行招商引資，引進企業(yè)資本力量，開發(fā)本縣優(yōu)勢資源，充分利用招商引資實現(xiàn)創(chuàng)收增收，解決富余勞動力就業(yè)問題，減輕政府行政壓力和財政壓力，提高脫貧效率。如對T縣的土豆、杏、西瓜等特色農(nóng)產(chǎn)品，可充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，發(fā)展電子商務(wù)，將這些特色農(nóng)產(chǎn)品通過電子商務(wù)推廣出去，同時增加貧困戶創(chuàng)收渠道，增加創(chuàng)收技能。挖掘地方優(yōu)勢資源，利用先進的農(nóng)業(yè)科技和互聯(lián)網(wǎng)高科技創(chuàng)新扶貧項目，拓寬扶貧渠道，構(gòu)建良好的政府與私人部門之間的協(xié)同合作模式。

進一步擴大與私人部門合作范圍。地方政府應(yīng)根據(jù)項目實際情況將規(guī)劃、實施操作與評估部分交給私人部門承擔(dān)，充分利用私人部門的專業(yè)性、高效率和資源優(yōu)勢，完善與私人部門合作的配套資源，提供充足的信息資料、物質(zhì)支持以及規(guī)范化的監(jiān)督管理等支持，以充分將私人部門和政府的優(yōu)勢結(jié)合起來，構(gòu)建政府與私人部門長效協(xié)同扶貧機制，在政府與私人部門雙向協(xié)調(diào)整合下實現(xiàn)協(xié)同扶貧效果最大化。

基金項目

國家社會科學(xué)基金項目《政府向社會組織購買公共服務(wù)的運作機制及創(chuàng)新路徑研究》（17BZZ056）;北京化工大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目《政府購買社會組織服務(wù)的運作機制研究——嵌入視角》（PTRW1804）研究成果。

作者簡介

周艷玲，北京化工大學(xué)文法學(xué)院教授、博士，研究方向：社會組織與社會治理;

趙普民，北京化工大學(xué)公共管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會治理。

責(zé)任編輯 解梅娟