國家治理中的地方機構改革

姜曉萍 吳寶家

〔摘要〕 地方機構改革既是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是推進黨和地方機構職能優化協同高效與完善地方機構職能體系的關鍵。隨著新一輪省級地方機構改革基本完成，基于對各省級地方機構改革情況的梳理和比較發現，新時代地方機構改革呈現出以健全黨委領導體制為基礎，以優化職能配置為核心，以構建協同機制為關鍵，以增進人民福祉為重心，以對標中央機構為基調，以扎根地區特色為導向的總體趨勢;并表現出目標定位空間分異，機構數量規模差異和特色機構類型多元的差異性特征。究其原因，一是問題驅動、統一性要求及治理現代化需求的動因邏輯;二是制度優勢轉化為治理效能與穩妥創新的目標邏輯;三是治理碎片化與整體性治理的行為邏輯。

〔關鍵詞〕 國家治理，省級機構改革，新時代

〔中圖分類號〕D630.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2020）02-0041-08

黨的十九屆四中全會決定對新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的制度優勢、發展目標、戰略步驟與重點任務等進行了全面闡釋，提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。①地方機構改革作為影響政府治理體系和治理能力的關鍵要素，既是“政府職責體系優化”能否到位的關鍵，也是“高效率組織體系”能否形成的關鍵。本文以新一輪省級地方機構改革為觀察對象，通過對各省級地方機構改革情況的梳理，分析其總體趨勢、區域差異與特色，剖析其邏輯歸因，以便加快地方機構的職能、權限、程序和責任的法定化，促使機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同。

一、問題提出

改革開放后，我國從調節央地權力關系、精簡政府機構數量、優化政府治理體系等方面先后開展了八輪機構改革，積累了堅持黨的集中統一領導、堅持全國一盤棋、堅持改革創新等制度經驗與優勢。學術界也圍繞機構改革開展了一系列研究，總結提煉了我國機構改革的軌跡與經驗，代表性的研究視角有四種：一是從歷時性角度對各輪改革進行階段內容梳理。如左然（2018）等將改革開放以來的八次機構改革劃分為“以破為主，對計劃經濟體制對應機構的拆除和撤銷”“以立為主，市場經濟下建立機構新框架”和“以全面重塑為主，構建新時代下的機構職能設置的適應性框架”三個階段。②竺乾威（2018）則將其發展歷程概括為“四個轉折”，即從單純精簡數量向職能重塑轉變，從黨政改革到政府改革的重心轉變，從經濟建設到公共服務的職能轉變，從局部改革到全面改革的范圍轉變。③二是從歸納性角度對機構改革歷程進行邏輯變遷分析。如高小平（2018）等從理性演變角度將機構改革歷程歸結為重構再造與繼承連續，階段性、跨越性與穩定性、連續性的互動統一關系。④李文釗（2019）則從治理范式角度將改革邏輯闡述為從演化主義、實驗主義到設計主義的演變。⑤三是從策略性角度為機構改革進行理論論證與實踐設計。如唐任伍（2018）等基于對機構“職能交叉、分散”元問題的討論，提出運用“戰略管理”“法治監督”和“信任與價值觀”三個元治理工具推動政府職能轉變。⑥呂志奎（2018）等從機構改革創新歷史角度預觀進一步改革的創新走向，提出要遵循系統整合原理和結構功能主義，有機結合行政體制改革、市場改革與社會建設，構建“放管服評”的整合性治理框架。⑦四是從互動性角度將機構改革視為府際關系調整的載體來討論政府層級間互動。如呂同舟（2018）指出改革方案在結構層面具有明顯的府際差異特征，改革應立足府際差異，明確不同層級政府公共服務供給責任。⑧劉鵬（2016）等曾從地方機構改革效率角度探討央地互動關系，提出當前中央對地方發展的主動權具有牢固的把控力，而地方改革的效率是該背景下基于地方偏好的理性選擇。⑨

上述研究從不同視角對我國機構改革的整體發展軌跡與變遷規律進行了探究，但針對地方機構改革的比較研究相對較少，尤其缺乏對新時代地方機構改革的趨勢、差異與邏輯歸因的分析。面對加快推進國家治理體系和治理能力現代化的時代需求，地方機構改革如何平衡“高位推動”的壓力和“自主發展”的動力？地方機構改革有何共同的價值取向和趨勢？存在怎樣的差異與特色？其影響因素與內在邏輯是什么？這些都是迫切需要探究的問題。

二、新時代地方機構改革的總體趨勢

2018年2月28日，黨的第十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》，確定了新一輪機構改革的指導思想、基本思路、重點任務與戰略步驟，要求中央和國家機關機構改革要在2018年年底前落實到位。省級黨政機構改革方案要在2018年9月底前報黨中央審批，在2018年年底前機構調整基本到位。省以下黨政機構改革，由省級黨委統一領導，在2018年年底前報黨中央備案，所有地方機構改革任務在2019年3月底前基本完成。在中央統一領導下，目前各個地方的機構改革已基本按時保質完成。通過比較30個省級地方機構改革方案和對典型地區機構改革實踐的調查發現，新時代地方機構改革遵循黨的全面領導原則，堅持以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，以構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系為關鍵點，呈現出以下總體趨勢：

（一）以健全黨委領導體制為基礎，保證黨的核心領導地位

健全黨委領導體制是對黨的全面領導原則的制度性安排。長期以來，我國各級職能機構都在其對應的分類系統中設置和運行，缺乏整體性統籌，因此導致“一些領域黨的機構設置和職能配置不夠健全有力，保障黨的全面領導的體制機制仍有待完善”。⑩與以往機構改革相比較，本輪改革的特別之處在于實行“雙系統”改革，即將政治系統改革同行政系統改革結合起來，且由政治系統統領。因此，地方機構改革的首要制度安排在于完善和加強黨的全面領導制度。這一舉措在內容上主要包含三個方面：一是強化黨在重大工作中的統一領導地位，尤其是強化黨委決策議事協調機構的職能作用。對應中央機構設置的變化，各省均對重大工作決策議事協調機構進行了升格，如將省委全面深化改革領導小組升格為省委全面深化改革委員會，將省委財經領導小組升格為省委財經委員會等。同時，在地方著力發展的重大工作中也突出了黨的全面領導，如山東省設立“省委海洋發展委員會”對建設海洋高地進行戰略安排等;二是加強機構職能設置中黨的全面領導，以職能統籌思路打破黨政界限。如多省采取將省委教育工作委員會與省教育廳、省委外事工作委員會辦公室與省外事辦公室合署辦公等做法。三是發揮黨的職能部門作用，通過重點加強省委職能部門的統一歸口協調管理職能，體現黨的職能部門優勢。如多數省份將省公務員局和機構編制委員會辦公室并入省委組織部實行統一管理，由省委宣傳部統一領導省新聞出版和電影工作，將省民族宗教事務委員會歸口至省委統戰部等。借此凝聚改革力量，將黨的領導落實到地方治理的各領域、各方面和各環節。

（二）以優化職能配置為核心，構建職責明確、科學合理的治理體系

職能配置與機構設置之間存在前因后果的邏輯聯系。現實中機構設置所產生的規模膨脹、部門交錯、權責脫節等問題源自機構職能的增加、交叉和缺位。因此，優化職能配置是構建職責明確的治理體系的本質要求。對比發現，本輪地方機構改革實踐圍繞科學合理地配置機構職能而展開。首先，各省均以“轉變職能”作為優化職能配置的前提。新時代，機構改革定位于“優化協同高效”，目的在于祛除單純精簡機構的思維，將進一步理清政市、政社關系，推進職能配置轉變作為側重點。因此，為充分提高行政效能，實現建設人民滿意的服務型政府的要求，各省級機構改革方案的總體部署均提出“轉職能”這一目標。其次，各省的改革基本明確了“先梳理職能，再設置機構”的邏輯進路。改革過程遵循“定職責、定機構、定編制”的操作原則，對各部門進行職能“清單式”梳理，消除定位滯后的舊職能和發端于部門利益的自生職能等一系列無法存續的職能，再統一開展機構設置和人員編制工作。如江蘇省在對其機構改革方案的解釋中提出“做好部門‘三定工作，重新制訂或修訂黨委工作機關、政府工作部門‘三定規定，推動部門內部組織架構重建和流程再造”。最后，以功能管理為導向進行職能整合。根據功能歸屬原則，在明確各黨政機構職責的基礎上，按職能需要進行跨部門的結構性調整，優化職能機構內部結構。以重新組建省農業農村廳為例，原省農業廳、省農業委員會的職責，以及分列于省發改部門、財政部門、國土資源部門、水利部門的農業投資項目、農業綜合開發項目、農田整治項目、農田水利建設項目等管理職責在此次改革中均被整合入農業農村廳，各省只在個別規定的細節上有微小差異。

（三）以建設協同機制為關鍵，集成多系統改革力量

改革協同，強調改革過程中機構的協調合作、統分結合和有主有次。黨的十九屆四中全會指出，推進機構協同是完善國家行政體制的重要著力點之一。“我國自改革開放以來雖經歷多次機構改革，但其仍未能解決機構體系協同度不足的問題”。一方面政出多門、責任不明等困擾持續影響著治理效能的發揮，另一方面作為一項系統性工程的機構改革又不能“單刀冒進”。因此，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》要求“加強相關機構配合聯動，使權責更加協同、監督監管更加有力、運行更加高效”。此次地方機構改革中，協同機制建設成為保障改革成效的關鍵。就改革的主體協同而言，與中央和國務院改革相似，橫向關系上，地方的改革涉及黨委、政府、人大、政協、群團等多個組織系統，實現了黨政軍群的全覆蓋。縱向關系上，市縣機構改革跟進省級改革，統籌安排，分步實施。就改革的內容協同而言，包括與機構職能優化相關的全方位改革。各省依照“系統性”和“整體性”原則，在涉及機構設置的事業領域均對配套改革做出規定，如深化事業單位改革、深化綜合行政執法改革、強化機構編制管理剛性約束等。就改革的過程協同而言，各省基本明確了“加強組織領導，細化工作進度，穩妥有序推進，嚴明紀律規矩”的組織實施原則，對“確立方案—梳理職能—組織實施—監督檢查—成效評估”的過程展開統一部署。

（四）以增進人民福祉為重心，強化機構公共服務職能

“為誰而改”作為機構改革的元問題，在改革實踐中起著價值指向和依歸的作用。黨的十九屆四中全會提出“增進人民福祉、促進人的全面發展是我們黨立黨為公、執政為民的本質要求”。新時代我國社會基本矛盾已然轉化，保障改善民生是堅持以人民為中心發展理念和回應社會基本矛盾的必然思路。提供普惠可及、優質多樣的公共服務是滿足人民多層次、多樣化需求的基本“抓手”，機構改革在關注政府職能轉變過程中同樣突出了公共服務這一職能重心。在地方改革方案中，關注民生和強化機構的公共服務職能成為主流趨勢。具體而言：一方面，著眼于人民對于普惠優質公共服務的需求，加強對涉及公共服務領域的機構職能的優化，進一步完善公共服務體系。如多省根據中央設置，針對看病就醫問題設立省級醫療保障局，負責保障人民醫療服務需求和統籌推進“三醫聯動”改革，以此彌補醫療資源分布的結構性差距，提升全域醫療質量。針對環境污染問題組建省級生態環境局，要求其負責地區內環境保護及污染防治工作，保證人民在享受發展成果的同時擁有美麗宜居的生活環境。另一方面，下放管理權力，結合行政審批制度改革，強化市縣機構的公共服務職能。如甘肅省在其改革方案中強調“加大市縣機構職能整合歸并力度，聚焦與人民群眾生產生活關系最緊密，群眾反映最強烈、最渴望解決、最難辦的領域和事項”;貴州省提出“深入推進審批服務便民化和直接服務民生的公共事業部門改革”;山西省則提出“市縣可結合實際，進一步下放經濟社會管理事項，強化基層政府社會管理和公共服務職能。”

（五）以對標中央機構為基調，推動改革穩健開展

改革的基礎決定了改革的基調。“維護國家法制統一、政令統一、市場統一”是發揮中央和地方兩個積極性的前提。在堅持黨的集中統一領導這一改革背景下，地方機構改革的實踐思路首先以強標準性的“對標中央機構”為原則。一方面，體現在各省機構改革方案的實施精神和總體部署中，均明確了“貫徹落實習近平總書記關于深化黨和國家機構改革的重要論述”“對照中央標準，保持上下貫通”的要求。另一方面則體現為，各省在改革方案的具體內容上與中央和國務院機構改革高度一致。從健全領導體制、組建撤銷機構、控制數量規模、職能優化整合等內容維度進行統一安排，一定程度上增強了地方改革的同質性。這種“上下標齊”的思路，既是對黨和國家在深化地方機構改革中關于“維護黨中央權威和集中統一領導的體制機制，實現涉及黨和國家統一領導機構職能基本對應”要求的回應，又是基于直接對口部門設置能夠保障機構層級間的行政效率，對政府治理體系“牽一發而動全身”高度職責同構特征的現實考慮。可以說，“對標中央機構”這一思路是各省啟動改革前所形成的基本共識，改革實踐在此基調下得以穩健開展。

（六）以扎根地區特色為導向，適應地方發展需求

“賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作”是發揮中央和地方兩個積極性的關鍵。在中央統一領導下，地方機構改革意圖通過立足實際的特色設置來發揮地方特別優勢或回應地方特殊問題，體現了改革的靈活性。“扎根地區特色”的具體內容同地方區位特征、發展困境乃至產業結構都有密切關系。如，以大數據處理為所長的貴州省和互聯網應用發達的浙江省均提出建設“省級大數據發展管理局”;以發揮區位優勢，支持特色產業而設置的特色部門，如山東省的“海洋局”，海南省的“旅游和文化廣電體育廳”等;同時有針對本省（市）重點發展項目而設置的項目管理機構，如重慶市的“中新示范項目管理辦公室”，廣東省的“推進粵港澳大灣區建設領導小組”等。可見，“扎根地區特色”的靈活性思路是地方機構創新的理念源泉，目的在于利用改革設置的彈性空間，在“對標中央機構”的標準性基礎上，結合發展實情回應本體的個性化需求，打造充滿活力的治理體系。

三、新時代地方機構改革的地區差異與特色

地方機構改革與發展實際是無法剝離的。地區間發展基礎各異、發展需求多元，面臨問題不一、創新條件不同等基本現實，促使地方改革對實現治理現代化目標所采取的具體措施出現差異，呈現目標定位空間分異、機構數量規模差異以及特色機構類型多元等特征，該類差異使得地方機構設置各有創新、各具特色。

（一）發展基礎差異：目標定位空間分異

目標定位的空間分異是指作為同一屬性值的地方機構改革目標在不同空間存在差異。基于對改革方案的對比審視，發現各省（市、自治區）改革目標能夠精準貼合地區經濟社會發展特點，回應了各自發展基礎的差異性，表現出鮮明的省際分異與區域分異特征。一方面，各省（市、自治區）綜合本地發展特色和區位特點對改革目標進行定位，為改革實踐增添了指向性和回應性。如，上海市作為我國經濟、科技前沿高地的特大城市所提出的改革目標是“為上海加快建設卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市提供堅強的體制機制保障”;而致力于經濟轉型的能源大省山西省則提出“建設全國資源型經濟轉型發展示范區，打造全國能源革命排頭兵，構建內陸地區對外開放新高地，為決勝全面建成小康社會提供堅強有力的體制機制保障”的目標。另一方面，不同區域的改革目標也映射出本區域的整體發展狀況及功能定位。如，浙江省提出“加快浙江高水平全面建成小康社會、高水平推進社會主義現代化建設提供堅強有力的體制機制保障”;廣東省提出“為實現‘四個走在全國前列、當好‘兩個重要窗口提供有力體制機制保障”;甘肅省和貴州省則均提到“聚焦脫貧攻堅任務，構筑生態保障，為確保全面建成小康社會提供有力的體制機制保障”。可見，東部地區的省份多將機構改革視為建設“高水平”“高質量”經濟社會的前置保障，中西部省份則仍然力圖通過機構改革所提供的體制機制保障來攻克諸如生態脆弱和貧困等發展難題，這反映出目標背后不同區域的經濟社會發展基礎對改革定位的決定性作用，空間分異的特征由此呈現。

（二）發展需求異質：機構數量規模差異

機構數量規模差異是指結合機構限額，由各省發展需求的異質性所引起的機構規模差異。自改革開放以來，我國機構設置圍繞“精簡數量”這一目標鋪展了一系列改革舉措。經歷“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的數量循環怪圈后，通過行政審批制度改革優化政府職能和“大部制”改革整合機構職能，形成漸趨穩定的機構規模。為了既實現“對口接應”又保證“發揮特色”，地方機構設置涵蓋了對應機構與自設機構兩個部分，機構數量由此構成。此次地方機構改革中，機構數量圍繞總量控制這一中心線輕微浮動，以60個為基準，黨政機構數量最多的重慶市和天津市達到了64個，最少的海南省和寧夏回族自治區都只有55個，其他地方機構數量均在該區間內變動。機構數量規模差異的根源在于各省根據不同的發展需求，對基本職能配置之外的其他職能的理解和整合存在差異，使得自設機構各具特色的同時，對應機構設置也并不完全一致。以海南省與山東省的比較為例，規模差異可以概括為三種情況。其一，由于黨政合署辦公引起的數量差異，如山東省的外事工作辦公室是一個獨立的機構，而海南省因其與省委外事工作委員會辦公室合署辦公所以未計入政府序列限額。其二，由于職能歸類不同引起的數量差異，如海南省將省旅游發展委員會和省文化廣電出版體育廳的職能整合于省旅游和文化廣電體育廳，而山東省依舊設置了文化和旅游廳、廣播電視局、體育局三個機構。其三，由于本地特殊發展問題所自主設立的不同職能機構引起的數量差異，如山東省設置了省大數據局，海南省則設置了省人才發展局等。

（三）創新條件不同：特色機構類型多元

特色機構類型多元是指各省依據不同創新條件所自主設置而展現的機構多樣性。從“權力收放”到“規模控制”再到“職能重構”的導向轉變，意味著我國機構改革已經實現由外延式發展向內涵式發展的跨越。因此，對存量職能進行優化配置，以制度優勢改善經濟社會發展環境和解決治理低效問題，實現“治理現代化”是此次機構改革的長足關切。對比發現，在以“職能重構”為導向的基礎上，地方機構改革對追求“治理現代化”目標有著不同的著力方向。其所呈現出的多元化特征凸顯為各省對改革彈性空間的運用，即依據創新條件而開展的特色機構設置。具體而言，特色機構可按照創新內容劃分為三種類型：一是問題導向型，指地方政府為回應特殊發展問題而設置的特色機構。如吉林、遼寧、黑龍江三省為應對經濟增長乏力問題，改善營商投資環境而設立的營商環境管理局。二是創新導向型，指為順應信息化時代發展所設置的新型機構，在現階段機構改革中尤其體現為打造數字化政府的特點。如浙江省、福建省、廣東省、重慶市等諸多省市設置的大數據管理局。三是產業導向型，指為發揮本地特殊優勢，促進特色產業發展而設置的獨有機構。如遼寧省為更好發揮軍工大省的優勢，特別組建省委軍民融合發展委員會辦公室;海南省為適應全面深化改革開放試驗區的建設要求，決定組建省委全面深化改革委員會辦公室，掛省委自由貿易試驗區（自由貿易港）工作委員會辦公室的牌子。

四、新時代地方機構改革的邏輯歸因

基本邏輯是指事物發展過程所涉及的本質與必然的因果聯系。在我國新時代地方機構改革生發過程中蘊含著一套“動因—目標—行為”邏輯。動因邏輯回答了改革因何而生的問題，目標邏輯回答了改革為何開展的問題，行為邏輯則回答了改革如何行動的問題。三種邏輯組合成為完整的邏輯鏈條共同驅動地方機構改革進程的推進（如圖1所示），其趨勢與差異特征也因邏輯組合中要素的交互而生成。

地方機構改革緣起于問題層面的制度供需矛盾動力與政治層面的核心領導意志壓力的交匯，表現為社會問題輿論驅動、統一性要求的傳達，同治理現代化需求指向下《深化黨和國家機構改革方案》相結合，以方案為代表的政策作為直接動因裹挾著政治壓力與問題動力共同促使改革拉開帷幕。基于對“壓力—動力”動因和內外部環境的考察，地方機構改革一方面承接中央自上而下傳遞的制度優勢向治理效能轉化的目標，在普遍范圍內得以推進，另一方面又立足實際進行了以穩妥為底色的創新設計，在特殊范圍內得以落實。最后，結合目標引導，為走出“治理碎片化”窠臼，地方機構改革選擇通過打造組織平臺、協同治理部門和開展功能整合的整體性治理行為，將改革由理論構想切入實踐活動。該過程中，政治層面核心領導意志的統一性要求、政策層面改革方案的成熟與連續、制度優勢轉化目標的層級傳遞作用以及整體性治理中的組織平臺打造和治理部門協同為地方機構改革劃定范圍、明確方向與責任，使其具有了顯著的統一性趨勢。而問題層面所體現的制度供需矛盾的個體差異，穩妥創新目標的自主設置差異和整體性治理行為中的功能整合差異又賦予了地方機構改革實實在在的特殊性色彩，使其在某種程度上呈現出差異性特征。

（一）動因邏輯：問題驅動、統一性要求及治理現代化需求

因何而生的動因是改革發生的邏輯原點。多源流理論認為，政治系統存在“問題”“政治”及“政策”三種源流，三條源流獨立運行，因特殊條件而實現耦合，進而打開“政策之窗”使政策進入決策議程。我國此次地方機構改革正處于發展中關鍵問題識別同政治上政策制定的“交互點”，“政策之窗”因此被打開，耦合形成以《深化黨和國家機構改革》為代表的政策源流，成為地方機構改革的動因。

首先，機構設置同社會需求不匹配問題以輿論形式形成問題源流倒逼地方改革。2008年大部制改革以來，機構設置強調“削減、合并”，央地機構“瘦身”效果顯著，但“體重下降”并非意味“身體強健”。在治理體系常規運行中，黨的機構設置不健全、黨政機構職能設置不規范、結構不合理以及地方對中央機構的“像素級模仿”等使地方機構產生權責不清、職責缺位、效能低下等問題。地方政府直接面向市場和社會。市場主體呼吁進一步放寬準入限制，要求擁有公平的競爭平臺，以便獲得更佳的營商環境。社會主體則要求獲取更安全的生活保障、更優質的公共服務和更高能的辦事效率。社會需求超前同制度供給滯后所形成的墮距，不僅為社會生活帶來極大不便，如近年來爆發“染色饅頭”“自證是我”等監管審批問題，還無疑開辟出滋生腐敗的灰色空間，出現諸如“吳正文案”等基層微腐敗事件。類似的社會問題經媒介傳播成為大眾生活的關注焦點，最終從多個向度形成輿論合力驅動地方政府積極進行自我調適，機構改革由此而生。

其次，黨中央主導改革的內在統一性要求作為政治源流推進地方改革。多源流理論認為“‘核心領導意志對政治取向起決定性作用”。在我國，黨是最高領導力量，黨中央作為領導核心，對各項事務實行集中統一領導，發揮著總攬全局、協調各方的核心作用。《深化黨和國家機構改革方案》提出“深化地方機構改革，要著力完善維護黨中央權威和集中統一領導的體制機制”的要求，明確向地方政府傳達了核心領導意志，強調內在統一性是地方政府機構改革的基礎。作為回應，各省（市、自治區）在機構改革方案中和改革動員部署大會上均表明“改革以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持中央統一領導”的政治站位。可見，地方機構改革具有顯著的高位推動特征，由黨中央主導的機構改革的內在統一性要求成為其壓力來源，地方機構改革因而體現為一種對核心領導意志的執行。

最后，治理現代化背景下的黨和國家機構改革方案作為政策源流引領地方改革。黨的十九屆四中全會提出“既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩定性和延續性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現代化急需的制度”。此前兩輪大部制改革已探索出較為成熟的改革路徑，為地方機構改革實施的連貫性與穩定性奠定了堅實基礎。但此次黨和國家機構改革方案更加明確回應了治理現代化需求的行動指向，尤其是在治理體系的系統性調試層面為地方政府提供了一個可以依賴的政策范本。在對黨和國家機構改革方案學習和執行的基礎上，依照內生的治理現代化需求，地方政府對上一輪改革取精去粕地吸納，重新科學規劃和系統設置新的改革內容，從領導體制、職能配置和協同機制等方面細化操作，使政策方案在地方改革中更具合理性與可行性。最終，三種源流的耦合以《深化黨和國家機構改革方案》的印發為標志，使機構改革的議題進入地方決策議程，經程序確認成為政策選擇。

（二）目標邏輯：制度優勢轉化為治理效能與穩妥創新

為何開展的目標是改革推進的邏輯焦點。在央地多重“委托—代理”關系中，省級地方政府一方面要承接中央政策任務，作為“代理方”完成制度優勢向治理效能轉化這一目標。另一方面又要向下級發布任務，作為“委托方”進行一定的創新以實現對地區發展目標的反饋。以“代理方”身份執行中央政策過程中，地方行為遵循科層制邏輯，即通過嚴格對標上級要求，完成上級指令，實現組織目標，獲得組織激勵。新時代機構改革對黨政體系現有結構、職能配置等諸多因素做出調整，本質上是通過制度的進一步適配促使其發揮更大優勢，以改革為切口釋放治理勢能，以機構為載體增強治理效能，從而為國家治理體系與治理能力的現代化提供保證。地方發展需求與中央戰略布局具有目標同構性，再經黨政統合、聯動對接等壓力要素的推動，“制度優勢轉化為治理效能”的總體目標便在自上而下的傳遞過程中逐步得到強化。同時，作為政策“委托方”，地方政府有著更加具體的目標考慮，即如何在“請示授權”的限定空間內進行符合實際的創新，既爭取政策資源傾斜并回應本地發展需求，又得以規避制度風險。在我國的制度結構中，權力核心始終處于支配地位，對其他主體的行為起到約束與規范作用，因此地方所選擇的創新多是局部的、穩妥的和有限的。在作為重大制度安排的機構改革中，中央政府在督促地方改革完成“規定動作”的同時，保障地方改革在授權空間內具有“自選動作”創新權。但是，其對各省（市、自治區）改革方案內容的嚴格審批、機構設置數量的精準把控、機構精簡比例的量綱化要求所形成的“制度濾網”會對激進和欠妥的改革內容進行“掐頭去尾”的篩選。在此背景下，地方政府對“發展需求”“制度濾網”和“重大風險”等因素綜合加以考慮而自主選擇的創新性舉措，都被加上了一道“穩妥”的“保險杠”。或者說，地方機構改革在以穩妥為底色的制度創設中得以形成個性化的目標。

（三）行為邏輯：治理碎片化與整體性治理

如何開展的行為是改革實施的邏輯終點。治理碎片化是阻礙制度優勢轉化為治理效能的關鍵問題。我國機構職能專業分工下所形成的“部門本位主義”，使治理過程產生“九龍治水”“顧頭失尾”等碎片化困擾，該類重眼前而非長遠、重部門而非全局的短視行為嚴重抑制了制度優勢的發揮。為修正政府功能裂解性，彌合政府組織機構分散造成的碎片化問題，整體性治理這一概念被提出，其核心要義在于對政府、政策、監督、管理等諸多要素進行治理層級、功能實現以及部門集成的系統整合。我國地方機構改革實踐豐富了整體性治理的中國場域內涵。在治理基礎層面，打造整體性治理的組織平臺。地方政府在改革中首先確立能力強大的整體性治理中樞，即黨的全面領導。依靠省委對重大工作領導、統一歸口管理、統籌機構設置等職能的發揮，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協調行動、增強合力。在治理功能層面，統合整體性治理的機構職能。地方機構改革摒棄傳統“行業管理”的思維，而選擇“功能管理”的理念。改革不再是對單一機構部門進行內部職能重構，而是將所有相關機構職能“打破打散”再依據“功能管理”原則進行職能重組，以此實現職能上的整體性統合。因此，在地方機構改革方案中原有多部門的職能常被統合進入一個部門。同時，由于各省在功能整合過程中對機構職能分配的認識和需求有異，導致府際間的機構部門并不完全重合。在治理部門層面，推進整體性治理的部門協同改革。整體性治理視閾下黨政機構改革作為機構改革的核心部分仍需協同改革的支持。因此，統籌推進其他各項改革，通過深化省人大、政協機構改革和群團組織改革，深化事業單位改革和綜合行政執法改革，強化機構編制管理剛性約束等形式為黨政機構改革提供外緣對接口，將治理部門原有的專業化分工結構調整為回應長期發展問題的功能化協同結構，最終實現相通共進、彼此支撐的整體協同效果。

五、結語

新時代地方機構改革是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，既呈現出中國特色制度優勢對地方治理體系的整體導航與護航，又體現了機構改革與地方發展能力的適應與呼應。通過本輪機構改革是否能促進地方治理轉理念、轉職能、轉方式、轉作風，避免陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環陷阱？能否將機構改革的體制能量轉化為地方治理的績效動能？這不僅影響地方治理的變革，更將影響國家治理的變革。

① 習近平：《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第01版。

② 左然、左源：《40年來我國機構改革的經驗和啟示》，《中國行政管理》2018年第9期。

③ 竺乾威：《機構改革的演進：回顧與前景》，《公共管理與政策評論》2018年第5期。

④ 高小平、陳寶勝：《改革開放以來政府機構改革的理性歷程——基于政府機構改革階段性特征的研究》，《學海》2018年第3期。

⑤ 李文釗：《黨和國家機構改革的新邏輯——從實驗主義治理到設計主義治理》，《教學與研究》2019年第2期。

⑥ 唐任伍、馬寧、劉洋：《中國政府機構改革：元問題、元動力與元治理》，《中國行政管理》2018年第11期。

⑦ 呂志奎、曾榮：《改革開放以來中國政府機構改革的創新路徑》，《社會主義研究》2018年第5期。

⑧ 呂同舟：《府際關系視角下大城市政府職責體系構建——基于〈深化黨和國家機構改革方案〉的解讀》，《南開學報》（哲學社會科學版）2018年第6期。

⑨ 劉鵬、馬亮、劉志鵬：《央地關系與政府機構改革——基于中國地級食品安全監管機構改革進度的實證研究》，《公共行政評論》2016年第5期。

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（責任編輯：陳 果）