淺析國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題與對策

任小環(huán)

摘 要 國有企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟(jì)的主體，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有極為重要的地位。隨著國有企業(yè)改革的逐漸深入，國有企業(yè)在內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在的諸多問題逐漸顯現(xiàn)，制約著其未來的發(fā)展，如何優(yōu)化、完善內(nèi)部控制建設(shè)成為了國有企業(yè)亟待解決的問題。本文結(jié)合國有企業(yè)自身特點(diǎn)，闡述國有企業(yè)內(nèi)部控制的困難、內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題，分析導(dǎo)致國有企業(yè)內(nèi)部控制問題的原因，在此基礎(chǔ)上就如何完善國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)提出幾點(diǎn)對策，希望能為國有企業(yè)完善內(nèi)部控制提供借鑒和思路。

關(guān)鍵詞 國有企業(yè) 內(nèi)部控制 問題 對策

一、前言

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，全球化不斷加快，來自外部的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不斷增加，使國有企業(yè)經(jīng)營步履艱難，常年集聚起來的潛在風(fēng)險(xiǎn)日益突出，嚴(yán)重影響了國有企業(yè)的快速、健康發(fā)展。經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的增加，暴露了國有企業(yè)在內(nèi)部控制管理上的短板，也暴露出國有企業(yè)在內(nèi)部控制機(jī)制及制度落實(shí)上的不足，國有資產(chǎn)流失、風(fēng)險(xiǎn)防范能力不足等問題頻繁發(fā)生，解決國有企業(yè)管理問題的根本措施是優(yōu)化、完善國有企業(yè)內(nèi)部控制。本文對國有企業(yè)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀、存在問題及其成因進(jìn)行分析，并提出對策，希望對今后國有企業(yè)完善內(nèi)部控制提供借鑒和思路。

二、國有企業(yè)特點(diǎn)及其給內(nèi)部控制帶來的困難

與民營企業(yè)、上市公司相比，國有企業(yè)自身特點(diǎn)給其內(nèi)部控制帶來了一定的困難，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）股權(quán)高度集中

國有企業(yè)的最終股東為國家，并不涉及其他非國有股東的利益，缺乏股東之間的制衡機(jī)制。隨著國有企業(yè)改革的逐漸深入，國有企業(yè)的經(jīng)營管理水平有了一定程度的提升，但國有企業(yè)國有股一股獨(dú)大的特點(diǎn)，導(dǎo)致國有企業(yè)在日常經(jīng)營過程中仍具有一定的政治因素，內(nèi)部控制難以得到全面有效實(shí)施，國有企業(yè)難以獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）監(jiān)事會形同虛設(shè)

國有企業(yè)的監(jiān)事會成員在擔(dān)任監(jiān)事之前，大多數(shù)主要擔(dān)任黨建、紀(jì)檢、工會方面的職務(wù)，不具備擔(dān)任監(jiān)事應(yīng)當(dāng)具備的條件，不熟悉我國有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，缺乏財(cái)務(wù)、會計(jì)、審計(jì)及經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)知識，沒有任何企業(yè)經(jīng)營管理工作經(jīng)驗(yàn)，難以對國有企業(yè)的運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行實(shí)時(shí)有效的監(jiān)控。

（三）組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，控制鏈條過長

國有企業(yè)在做強(qiáng)、做優(yōu)、做大的過程中，通過并購重組等方式，形成了多元化、多業(yè)務(wù)板塊、多層級的管控格局。國有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、控制鏈條過長的特點(diǎn)導(dǎo)致國有企業(yè)總部對下屬公司的風(fēng)險(xiǎn)情況無法及時(shí)反應(yīng)，進(jìn)而影響國有企業(yè)總部決策的合理性、實(shí)時(shí)性和有效性，不利于企業(yè)后續(xù)的高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展。

（四）采用二級平臺代管的內(nèi)部控制管理制度

國有企業(yè)下設(shè)二級平臺代管同類型業(yè)務(wù)的公司，授權(quán)二級平臺內(nèi)部控制管理決策的制定權(quán)限。如果二級平臺過于注重平臺自身的利益，而忽視國有企業(yè)整體的利益，就會導(dǎo)致國有企業(yè)內(nèi)部管理職能無法得到有效的發(fā)揮。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀及其存在的問題

（一）對內(nèi)部控制必要性的認(rèn)識不足，內(nèi)部控制落實(shí)不到位

國有企業(yè)已經(jīng)經(jīng)歷了多年的改革和發(fā)展，內(nèi)部控制仍以紀(jì)檢監(jiān)察和基礎(chǔ)審計(jì)為主，而并非以實(shí)質(zhì)上改善國有企業(yè)的內(nèi)部控制環(huán)境作為目標(biāo)。當(dāng)前國有企業(yè)從企業(yè)管理層到普通員工都沒有樹立正確的內(nèi)部控制意識，缺乏對企業(yè)內(nèi)部控制相關(guān)知識的儲備，對內(nèi)部控制的重要性和必要性的認(rèn)識不足，沒有把內(nèi)部控制作為國有企業(yè)內(nèi)部管理的重要手段，內(nèi)部控制流于形式、形同虛設(shè)。加上國有企業(yè)薪酬制度缺乏激勵機(jī)制，普通員工沒有足夠的積極性去主動加強(qiáng)企業(yè)的內(nèi)部控制、減少運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，使得內(nèi)部控制落實(shí)不到位，內(nèi)部控制管理工作發(fā)揮不了相應(yīng)的作用。

（二）缺乏有效的控制環(huán)境，內(nèi)部控制執(zhí)行未見成效

控制環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，國有企業(yè)缺乏有效的法人治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致其內(nèi)部控制的基礎(chǔ)不牢固，主要體現(xiàn)為：一是國有企業(yè)董事會與管理層的身份經(jīng)常重疊，造成管理與監(jiān)督的職責(zé)不清晰的情況，導(dǎo)致監(jiān)督作用失效和內(nèi)部控制制衡缺失。二是董事會、監(jiān)事會成員大多數(shù)不具備擔(dān)任此崗位應(yīng)當(dāng)具備的條件，不熟悉我國有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，缺乏財(cái)務(wù)、會計(jì)、審計(jì)及經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)知識，沒有任何企業(yè)經(jīng)營管理工作經(jīng)驗(yàn)，難以對國有企業(yè)的運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行實(shí)時(shí)有效的監(jiān)控。三是國有企業(yè)引入內(nèi)部控制體系較晚，內(nèi)部控制的權(quán)責(zé)不匹配，使得內(nèi)部控制執(zhí)行沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的成效，不能為企業(yè)的發(fā)展提供制度上的保障。

（三）信息化建設(shè)不足，難以支撐內(nèi)部控制體系運(yùn)行

一個完善的信息與溝通系統(tǒng)有助于提高國有企業(yè)內(nèi)部控制的效率和效果，也是實(shí)施內(nèi)部控制的重要條件，但當(dāng)前我國國有企業(yè)普遍存在信息溝通不順暢的問題，嚴(yán)重阻礙了國有企業(yè)內(nèi)部控制體系的運(yùn)行，主要體現(xiàn)為：一是國有企業(yè)規(guī)模大、業(yè)務(wù)多樣、組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜、管理層級繁雜，導(dǎo)致信息傳遞不及時(shí)、信息反饋滯后。加上各職能部門之間橫向信息閉塞，信息不能有效傳遞和共享，導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行效果不明顯。二是國有企業(yè)信息系統(tǒng)建設(shè)跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展速度，大部分國有企業(yè)僅由信息部門負(fù)責(zé)維護(hù)軟件和硬件，未充分利用信息化手段來規(guī)范內(nèi)部控制管理流程，以提高國有企業(yè)內(nèi)部管理效率。

（四）內(nèi)部審計(jì)職能弱化，無法監(jiān)督內(nèi)部控制

國有企業(yè)設(shè)立的內(nèi)部審計(jì)部門偏重紀(jì)檢監(jiān)察及離任審計(jì)，缺乏對國有企業(yè)各職能部門經(jīng)營活動的規(guī)范性、管理現(xiàn)狀的評價(jià)分析并提出建議，未發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督達(dá)不到預(yù)期效果。主要問題體現(xiàn)為：一是內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。由于國有企業(yè)自身特點(diǎn)，各職能部門之間存在利益關(guān)系的牽絆和制約，內(nèi)部審計(jì)部門服從于公司領(lǐng)導(dǎo)的安排，使得內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性受到影響。二是內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能弱化。目前大部分國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門的工作范圍和職責(zé)僅局限于傳統(tǒng)的審核賬務(wù)、會計(jì)報(bào)表、紀(jì)檢監(jiān)察、離任審計(jì)等方面，在內(nèi)部稽查、監(jiān)督與評價(jià)內(nèi)部控制等方面的工作比較欠缺，內(nèi)部審計(jì)未發(fā)揮對內(nèi)部控制體系的監(jiān)督作用。

四、加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的策略

（一）增強(qiáng)全體員工的內(nèi)部控制意識，健全管理與激勵機(jī)制

國有企業(yè)要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)保證全體員工都樹立了正確的內(nèi)部控制意識，為內(nèi)部控制的實(shí)施創(chuàng)建良好的環(huán)境，建立健全管理與激勵機(jī)制，推動內(nèi)部控制制度的落地。一是必須自上而下地增強(qiáng)全體員工的內(nèi)部控制意識，在國有企業(yè)內(nèi)部打造一個良好的內(nèi)部控制實(shí)施環(huán)境，為加強(qiáng)內(nèi)部控制奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如設(shè)計(jì)一套適應(yīng)企業(yè)實(shí)際情況的內(nèi)部控制流程，在企業(yè)內(nèi)部貫宣，使全體員工自發(fā)地實(shí)踐并融入企業(yè)的內(nèi)部控制管理，積極配合內(nèi)部控制工作的開展。二是建立健全管理與激勵機(jī)制，激發(fā)員工參與內(nèi)部控制的主動性和積極性，進(jìn)而更好地推動內(nèi)部控制制度的實(shí)施。如讓全體員工參與企業(yè)內(nèi)部控制流程的制定，并通過建立合理的績效評價(jià)與獎勵體系，提升全體員工參與內(nèi)部控制的主動性和積極性。

（二）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，完善企業(yè)法人治理

國有企業(yè)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)著力優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境，建立健全有效的法人治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮內(nèi)部控制的監(jiān)督和制衡作用。一是加強(qiáng)全體員工在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，打造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，增強(qiáng)全體員工的內(nèi)部控制意識，使內(nèi)部控制發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是提升國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的職業(yè)素養(yǎng)，全面提升經(jīng)營管理水平，不斷增強(qiáng)市場意識、競爭意識、對標(biāo)意識、風(fēng)險(xiǎn)意識等，大力推動企業(yè)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，加快建成現(xiàn)代企業(yè)管理體系。三是明確管理責(zé)任、權(quán)力歸屬，即明確界定董事會、監(jiān)事會和管理層相應(yīng)的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)，合理確定內(nèi)部控制的授權(quán)范圍、授權(quán)的級次與責(zé)任;推行職務(wù)不兼容制度，杜絕董事會、監(jiān)事會與管理層的交叉任職;積極推行獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事制度，建立健全獨(dú)立的董事、監(jiān)事聘用體系，確保董事會、監(jiān)事會的獨(dú)立性。四是構(gòu)建多元化權(quán)力分配與相互制衡的監(jiān)管體制，防止權(quán)力的過度集中，避免貪污腐敗等事件的發(fā)生。

（三）建立信息化管理平臺，提高內(nèi)部管理效率

完善的信息化管理平臺可以提高國有企業(yè)內(nèi)部控制的效率和效果，有助于董事會、監(jiān)事會及管理層實(shí)時(shí)掌握企業(yè)經(jīng)營狀況和面臨的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)保證企業(yè)內(nèi)部控制體系的正常運(yùn)作。國有企業(yè)要提高內(nèi)部管理效率，首先應(yīng)更加重視對組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，壓縮管理層級、縮短信息傳遞時(shí)間、提升信息傳遞及反饋效率，使企業(yè)內(nèi)部信息與溝通更加流暢。其次，要積極推動信息化管理平臺建設(shè)，充分利用信息化手段，規(guī)范內(nèi)部控制管理流程，提高內(nèi)部控制效用。最后，通過加強(qiáng)信息化系統(tǒng)集成，使企業(yè)的會計(jì)核算系統(tǒng)、項(xiàng)目管理系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)等與內(nèi)部控制系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通，滿足信息數(shù)據(jù)高度融合和共享的要求，為決策、執(zhí)行和監(jiān)督提供信息支持，促進(jìn)內(nèi)部控制效果實(shí)現(xiàn)最大化。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督職能的建設(shè)

內(nèi)部控制的作用在于促使企業(yè)有效地達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營目標(biāo)，幫助企業(yè)優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督為內(nèi)部控制提供保障，因此國有企業(yè)在完善內(nèi)部控制管理的過程中應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督職能的建設(shè)。一是樹立內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性，確保內(nèi)部審計(jì)部門獨(dú)立于其他職能部門，并直接對董事會負(fù)責(zé)。二是根據(jù)自身的行業(yè)特點(diǎn)及管理要求，建立完善內(nèi)部控制管理制度，并與企業(yè)績效管理制度體系相銜接，形成完整的考核評價(jià)系統(tǒng)。三是讓企業(yè)管理層認(rèn)識到內(nèi)部監(jiān)督的重要性，在落實(shí)內(nèi)部控制體系的同時(shí)，積極發(fā)揮利益相關(guān)者的外部監(jiān)督作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部控制體系存在的問題，從而持續(xù)改正問題、提升內(nèi)部控制能力、減少內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展與進(jìn)步。

五、結(jié)語

內(nèi)部控制體系的建立和完善是一個不斷、持續(xù)的過程，國有企業(yè)應(yīng)將內(nèi)部控制框架、基本規(guī)范、應(yīng)用指引、企業(yè)特點(diǎn)與其現(xiàn)實(shí)情況結(jié)合起來，并配套建立相應(yīng)的評價(jià)和實(shí)施機(jī)制。內(nèi)部控制以全面性、重要性、制衡性、合規(guī)性等原則為指導(dǎo)，通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、評價(jià)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等一系列控制措施，為國有企業(yè)的高效、高質(zhì)量經(jīng)營提供強(qiáng)有力的支撐。國有企業(yè)目前的內(nèi)部控制建設(shè)還存在較多問題，必須妥善解決并持續(xù)提升其內(nèi)部控制的有效性。

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