我國合憲性審查主體及對象存在的問題

段立越

摘要：黨的十九大報告中首次提出“合憲性審查”的概念。合憲性審查對于維護憲法權威具有重要意義。但是，合憲性審查工作中，合憲性審查的主體模糊，合憲性審查的對象不明確是當前存在的主要理論和制度難題。學術努力固然可解決理論問題，同時也需要權威的憲法解釋和政治制度的保障。

關鍵詞：合憲性審查;合憲性審查主體;合憲性審查對象

1 引言

第十三屆全國人大一次會議通過的《憲法修正案》，出現了 “憲法和法律委員會”，其前身為全國人大“法律委員會”。簡單幾個字的變化，表明其既需承擔審議法律草案的原有職能，也新增了合憲性審查、憲法監督的職責。此舉表明，國家高度重視在全面依法治國進程中維護憲法權威，并保證以前法律委員會的職能不再虛置。然而對其推進過程中將要遇到的理論和制度難題有著清楚的認識并尋求政治上、法律上的解決方案則更顯得緊迫和必要。

2 合憲性審查主體模糊

“合憲性審查”首先遭人詬病的，是審查主體寬泛模糊，并沒有一個確定的范圍。承擔合憲性審查的職責的主體究竟有哪些，這些主體應如何行使合憲性審查的職能，表述相當不明確。例如林來梵教授關于“合憲性審查”概念的主張既“憲法或法律授權的機關，依據一定的程式和特定的方式，主要對公權力的行為是否符合憲法進行判斷并作出處理的活動或制度”，中提到了“憲法或法律授權的機關”可作為合憲性審查的主體，而其表述還是模糊其詞的。另外在其他學者的主張中，我們僅可得知一些諸如“有關機關”或者“憲法授權”的詞匯，這是無法準確得知究竟哪些機關才是合憲性審查主體的。

2.1 全國人大及其常委會作為審查主題的弊端

我國自54年憲法以來對合憲性審查均采用最高代表審查制度。根據憲法規定，我國的合憲性審查主體是全國人民代表大會及其委員會。這一觀點亦是當前的主流觀點。全國人大作為我國的最高權力機關，理論上必然應賦予其合憲性審查職能。更為重要的是，憲法是“人民主權”原則的產物，是人民權利的宣言書。由“代表人民意志”的機關來對規范性文件進行合憲性審查，可保證其與“人民主權”原則的產物憲法不相違背。但政治理論行得通，實際不一定行得通。全國人大及其常委會作為合憲性審查的主體在制度實施中存在很大弊端。實踐中，全國人大因為會期的原因，并不能實際行使合憲審查的職權，而作為其常設機構的常委會也因為職權多、人員少等原因也不能有效行使合憲審查職權。世界上很少有國家像我們這樣，最高民意機關不是通過直接選舉產生的，而是通過多層的間接選舉產生的。全國人大及其常委會雖然在規范意義上擁有相當廣泛的重要權力，但長期以來在政治現實中，存在“有名無實”的制度漏洞。

2.2 全國人大及其常委會以外的機關成為合憲性審查主體的可能性

全國人大及其常委會作為合憲性審查的主體存在制度上的難題，那么地方權力機關，國務院甚至地方縣級以上人民政府是否應該被賦予合憲審查職權呢？根據憲法規定，我國憲法規定違憲審查的主體是立法機關，同時全國人大及其常委會，國務院，縣級以上人大及其常委會享有“改變或撤銷”權，這些都是具有行使違憲審查的權力。因此，有學者認為，“‘改變或撤銷是推論其他主體享有合憲性審查的重要依據”。若此種推論成立，我國便可形成“分散式”的合憲審查模式。本文認為此種“分散式”審查制度具有可行性。首先，合憲性審查不應僅限于字面審查，而應深入到憲法精神和原則。我國各地文化傳統以及宗教信仰等各方面都互有差異，尤其是少數民族。雖然我國已經實現部分地區少數民族區域自治，允許自治區根據本民族習慣變通實行政策，但“大雜居”仍是其他地區的常態。若可以實現“分散式”的合憲審查，由當地合憲審查機關對當地的地方性法規、條例進行審查，便可在其符合憲法的精神和原則的基礎上很好地結合當地實際，而不是僅對字面意思進行審查，避免出現當地可以施行，但全國最高人大或常委會卻因不了解當地實際，僅通過字面意思而宣布其違憲的情況。其次，此種模式類似于世界上其他國家采用的“司法審查模式”，除最高法院外，下級法院也可以審查。雖然地方權力機關工作人員的法律素養情況堪憂，但可通過建立專門的地方合憲審查機關，培養專門的合憲審查人才來彌補。另外受我國國情影響，司法是否完全獨立還無法定論，所以此種“分散審查模式”相較于“司法審查模式”還可更好地適應“中國特色”。第三，此種分散模式相比于僅由人大及常委會施行合憲審查的“集中式”，可使數量眾多的地方性法規和條例可得到有效的合憲審查，甚至規章也可納入審查范圍，解決各地不合理規章層出不窮的弊端。

3 合憲性審查對象中對“法律”的審查含義不明確

合憲性審查工作處于初級階段，理清合憲性審查對象的范圍，法理基礎以及制度理由是開展工作的前提。首先，必須遵守現行憲法規定的法制統一性原則，在此基礎上科學地界定合憲性審查的對象。“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”已明確我國合憲性審查的對象范圍。同時《立法法》99條的規定也為“行政法規”和“地方性法規”作為合憲性審查對象提供了明確的法律程序和機制。

然而，“法律”應根據什么程序和機制來審查，統觀憲法和相關法律法規的規定，都無法找到確切的依據。狹義上的法律，作為我國法制體系中除憲法以外效力最高的規范性文件，其是否合憲關系到下位規范性文件的制定以及我國法制體系的統一。因此，如何對“法律”進行合理的合憲性審查是合憲性審查對象工作的重要問題。

3.1 理論界存在誤區

早年曾有專家非常尖銳的提出疑問：全國人大同時作為修改憲法和制定法律的主體，是否意味著出自同一“母親”的孩子“法律”可排除在合憲性審查之外呢？我國自54憲法以來，一直由全國人大及其常委會負責維護憲法的權威，監督憲法的實施。基于此，部分學者甚至提出“憲法的規定，通過具體立法的完善來落實，由全國人大常委會監督憲法的實施”的主張。此舉直接導致法律根本不可能違憲，因為法律是對憲法各項基本原則和規定的具體實施，又如何去談違憲的問題。上述問題使得今后合憲性審查工作的開展在理論上已存在誤區。

必須明確的是，憲法是人民主權原則的產物，只有人民才有制定憲法的權力，而并非由全國人大及其常委會產生。相反，憲法的制度設計才是全國人大這個國家最高權力機關及其常委會的制度依托。憲法的權威性必然高于全國人大，因此對全國人大及其常委會制定的法律的合憲性審查成為理所當然的事情。

3.2 制度上存在邏輯問題

首先，全國人大同時作為修改憲法和制定基本法律的權力主體，事實上會造成一種困境：出自“同一人之手”的基本法律不會與憲法修正案相違背。其次，根據憲法的規定，全國人大常委會負有監督憲法實施的職責。但根據《立法法》97條之規定，全國人大有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，但不能反其道而行之。所以即使全國人大常委會積極行使合憲審查職權也無濟于事。最后，全國人大每年通常只召開一次全體會議，由全國人大常委會召集，從法理上來看，由全國人大常委會召集全國人大開會來審查全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律是否與憲法相抵觸這也是不可能發生的。更為關鍵的是，在全國人大閉會期間，全國人大常委會可對法律進行補充和修改，因此更不可能出現法律會與憲法相違背的情況。

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（作者單位：西北政法大學）