正當程序原則在行政審判中的適用分析

馬麗培

以行政案件中涉及“正當程序”的審判案例為分析對象，在中國裁判文書網中以“正當程序”為關鍵詞，在“湖南省”地區一欄進行檢索后得到268份裁判文書，再依據一定的標準篩選出100份有效的裁判文書，進行分析后發現該地區的人民法院在行政審判中對正當程序的認知深度及適用標準各不相同。在法律、法規和規章對行政機關應當遵循的程序沒有明確規定的情況下，法院能否根據正當程序原則去審查行政行為的合法性，是觀察當前中國司法的實際職能和法律發展的一個窗口。通過分析中國裁判文書網中行政審判中的典型案例，找尋正當程序在我國司法實踐中的適用標準和具體內容，收集的100份行政訴訟判決書，盡管不能囊括法院運用正當程序原則的所有情況，但從判決書的來源和數量上來看，具有一定的代表性，可以大致勾勒出法院運用正當程序原則的基本情況。

1 關于正當程序的理解

正當程序原則起源于英國古老的自然公正原則，20世紀初逐步被適用于行政機關，其最為核心的要素是避免偏私和聽取意見。避免偏私要求行政行為必須由沒有利益牽連的人作出。聽取意見則至少包括三項內容：一是公民有在合理時間以前得到通知的權利;二是了解行政機關論點的根據的權利;三是為自己辯護的權利。2004年，國務院頒發《全面推進依法行政實施綱要》，“程序正當”首次被引入，規定為政府依法行政的基本原則和基本要求，并將其納入到規范性文件層面，成為行政主體行政行為的效力依據。1989年《行政訴訟法》第54條對“法定程序”予以確認，法律程序逐步受到重視，后來諸多行政立法將正當程序原則具體化為一種法定程序。比如，《行政處罰法》將聽證制度引入我國，2011年實施的《行政強制法》要求行政機關在作出行政執法決定之前，應當告知當事人、利害關系人享有陳述意見、申辯的權利，并聽取其陳述和申辯。2008年實施的《湖南行政程序規定》實現了地方行政程序的法典化。湖南省高級人民法院在一個案子的裁判文書中就寫到“行政機關在作出行政行為時必須遵守正當程序的要求，無論是國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》，還是《湖南省行政程序規定》，都對正當程序作出了詳細的規定，均嚴格要求行政機關遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權;與行政行為的結果有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織，是利害關系人，行政機關應當通知其參與行政程序。”由此可以看出湖南省在立法當中能動的將正當程序原則納入“法定程序”的范疇。在另一個案子的判決中寫到“根據正當程序的原則，當行政機關作出不利于當事人的決定時，應當在作出行政行為之前向當事人告知事實，并說明理由，及提供當事人陳述意見的機會，聽取當事人的意見。”在這一份裁判文書中看到法院已經開始明確正當程序原則在司法實踐中的具體運用。

目前我國尚未制定統一的行政程序法典，正當程序原則主要體現在《行政處罰法》《行政許可法》等基本行政法律規范中。《行政處罰法》第41條規定：“行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第31條、第32條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立;當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。”即對于正當程序原則的適用，行政機關沒有自由裁量權，只是在法律未對正當程序原則設定具體程序性規定時，行政機關可以就履行正當程序的具體方式作出選擇。

2 法院適用正當程序原則的方法

在缺乏統一的實體法依據的情況下，法院適用正當程序原則難免會遭受質疑。但在審判實踐中，法院并沒有放棄對正當程序原則的適用，運用多種方法進行了探索。

2.1 模糊正當程序與法定程序的界限

法院適用正當程序原則的一種方法是對正當程序與法定程序的區別予以模糊化處理，違反正當程序原則也即違反法定程序。比如，湖南省郴州市中級人民法院審理的羅薇與被告資興市人民政府因行政裁決一案中，法院認為，“本案爭議的焦點是被訴行政裁決是否違反法定程序。資興市人民政府辯稱其裁決程序為在接到羅薇的申請后，通知資興市國土資源局答辯并提交了認定羅薇不屬于安置對象的依據，然后在法定期限內作出裁決。從被告提交的證據來看，被告在作出裁決前，從資興市國土資源局調取了認定原告不屬于安置對象的相關證據，但未聽取原告的陳述、申辯，更未將原告的陳述、申辯予以記錄。綜上所述，資興市人民政府作出的行政裁決未依正當程序原則充分保障羅薇的陳述、申辯權利，屬違反法定程序，應予撤銷。”從這個案例可以看出，法院依據《湖南省行政程序規定》第七十三條“行政機關在作出行政執法決定之前，應當告知當事人、利害關系人享有陳述意見、申辯的權利，并聽取其陳述和申辯。對于當事人、利害關系人的陳述和申辯，行政機關應予以記錄并歸入案卷”，認為被告侵犯原告的陳述、申辯權利，屬于違反法定程序，這里就是把違反法定程序歸結為違反正當程序。又如，平和堂（中國）有限公司長沙奧克斯廣場分店與長沙市岳麓區食品藥品監督管理局一案中，法院認為，“被告在對原告作出處罰決定前，依法進行了立案調查，召開聽證會等法定程序，充分保障了原告的合法權益，符合正當程序要求。”這個案例的審判中也是將符合法定程序等同于符合正當程序。

2.2 擴大正當程序原則的內涵

行政法上的正當程序原則的要義體現為行政機關在作出不利行政行為之時，對當事人應當告知、送達或聽取意見。在以上得到的100份裁判文書中只有18份裁判文書是因“對當事人應當告知、送達或聽取意見”以外的理由作出的，在這些案件中，法院對正當程序原則的理解有所差異。

2.2.1 實體法中有相關規定

比如，黃平國與長沙市公安局交通警察支隊車輛管理所一案中，《中華人民共和國行政許可法》第十六條第三款規定“規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定”，《湖南省行政程序規定》第二條也明確了對于該規定的內容，“法律、法規對行政程序另有規定的，從其規定”。因此，《機動車登記規定》第四十九條規定的“機動車所有人可以在機動車檢驗有效期滿前三個月內向登記地車輛管理所申請檢驗合格標志。申請前，機動車所有人應當將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢。申請時，機動車所有人應當填寫申請表并提交行駛證、機動車交通事故責任強制保險憑證、車船稅納稅或者免稅證明、機動車安全技術檢驗合格證明。車輛管理所應當自受理之日起一日內，確認機動車，審查提交的證明、憑證，核發檢驗合格標志。”該法條并未設立新的行政許可事項，只是對申請檢驗合格標志的辦理程序作出了具體規定，并不違反《中華人民共和國行政許可法》的規定，與《湖南省行政程序規定》之間也無沖突，并且與上位法《中華人民共和國道路交通安全法》立法宗旨及原則性規定也無沖突。因此，對于原告未將車輛道路交通安全違法行為處理完畢前就要求核發檢驗合格標志的申請，被告拒絕受理并當場告知原告按照《機動車登記規定》第四十九條的規定將違法行為處理完畢后再予受理相關申請的行為，法院認為事實清楚，適用法律正確，符合正當程序要求。這個案例中法院之所以判決該案中的行政行為符合正當程序，是因為符合相關實體法中有關規定即法律法規規定。

2.2.2 法律沒有規定，但是根據一般邏輯是應有之義

比如，原告方潔不服被告漢壽縣公安局行政處罰決定及被告常德市公安局復議決定一案中，法院認為，公安機關在辦理行政案件過程中，應當在遵守《中華人民共和國治安管理處罰法》和公安部《公安機關辦理行政案件程序規定》的規定，嚴格履行法定程序的同時，也要充分考慮到沒有閱讀能力的盲人的特殊情況，按照正當程序原則，在處罰程序中體現過程公開和保證參與。本案中，被告在辦案過程中，無視原告自稱盲人并持有殘疾證書這一事實，對原告的詢問筆錄、公安行政處罰告知筆錄等證據，沒有相關人員在場見證或相關錄像資料予以佐證，忽視了正當程序蘊含的公正平等原則。法院從正當程序本身蘊含的基本價值要義出發，認為即使法律中沒有明確的規定，行政機關也要遵守基本的正當程序原則。

必須說明的是，在我國行政審判中適用正當程序原則，并不意味要把正當程序原則直接作為行政判決的法律依據，而僅代表我國法官可在判決書的說理部分運用正當程序原則對所要適用的法律、法規、規章及其他規范性文件所規定的行政程序條款加以解釋。正當程序原則并非一個獨立、完整的法律原則，在我國行政審判中并不能直接成為判決的法律依據。當然，在行政審判中適用正當程序原則，更不代表我國法官可以在行政審判中自由創造規則，只是為法官在具體案件中解釋法律、適用法律提供一個相對統一的標準。所以法官在以正當程序原則作為標準對行政程序正當性加以審查時，要嚴謹、規范，不主觀臆斷、隨意裁判。

（作者單位：西北政法大學）