基于多元導向的市縣國土空間開發保護現狀評估體系

趙倩妮 李沁鞠

摘要：市縣國土空間規劃以國土空間開發保護現狀評估工作為基礎。現狀評估和“一張圖”配合，監測每年國土空間開發保護情況。現狀評估以指標體系為核心，形成了可滾動更新、簡潔科學和分類靈活三個特點。現狀評估基于多元導向開展工作，包括目標導向、問題導向和操作導向基礎要求，以及根據地方特點和工作路徑基礎上的創新導向和效果導向，五大導向引領實現科學編制國土空間規劃。

關鍵詞：現狀評估，全面細致，簡介科學，分類靈活，創新導向，效果導向

為了中華民族永續發展的千年大計，從2013年中央關于全面深化改革若干重大問題的決定到2014年生態文明體制改革總體方案的出臺，到2018年自然資源部門的組建，再到2019年國務院出臺有關建立國土空間規劃體系并監督實施的意見，五年時間我國實現了從明確方向到部門組織到規劃推進的整體布局。2019年自然資源部從中央精神國家意志出發，發布關于開展國土空間規劃的通知，首要解決基礎平臺和摸清現狀的問題，發布“一張圖”+市縣現狀評估的工作通知。市縣現狀評估工作以2019年11月完成首次國土空間保護開發現狀摸底工作為目標正式在各省展開。

一、 特點論述

國土空間規劃不同于以往物質形態型和綜合戰略型規劃，屬于資源管理型規劃，其特性決定了現狀評估工作的特點。管理型規劃如何有效管理決定了現狀評估是屬于定量型還是定性型評估，因此市縣現狀評估體系以指標數字為核心，從而在內容全面性、設計科學性和使用靈活性方面具有巨大優勢。

（一）全面細致

市縣國土空間開發保護現狀評估報告要求自2020年起每年9月上報，通過年更新機制能更有效率的評估國土空間開發保護情況。對比城市總體規劃、土地利用規劃和國民經濟和社會發展五年規劃的現狀評估機制，現狀評估吸收了其他規劃評估的優勢，修正了不足。以城市總體規劃為例，有對城市全面調研匯總成現狀資料匯編，偏向城市建成區，對城區建成空間進行精細化分析。以土地利用規劃為例，對全域土地使用現狀包括上級政府用地指標進行深入分析。以國民經濟和社會發展五年規劃為例，現狀對過去五年的全方位宏觀分析，包含經濟社會生活各個方面。現狀評估實現關注宏觀與空間關系、關注山水林田湖生命共同體關系、關注以人為本的空間數量和質量關系，為國土空間實現用途管制打下堅實基礎。

（二）簡潔科學

市縣現狀評估以數據為評估核心，能更好的實現橫向縱向對比、空間置入和數學模型的引入。評估指標包括具體數值和比例，具體數值在于時間維度實現自身趨勢比對，比例型數值在和平行市縣、上級省市以及國家數據的比對實現統一性和快捷性，以數據存量土地供應土地為例，在上級層面，快速摸清存量土地使用現狀，對于指標分配具有直接的指導作用。現狀評估數據配合國土空間“一張圖”，保證從全國國土調查數據中得到的數據的精確性，現狀評估報告和“一張圖”形成相互校核的關系。現狀評估數據根據指導意見中市縣基本數據量較大，通過數學模型可以研究數據背后的相關關系和因果關系，為國土空間開發保護提供更加科學的規劃路徑。

（三）分類靈活

評估體系包括基礎類和推薦類數據共計88項，結合需要進行進一步添加和分類。根據發展理念，體現國土空間安全、發展創新、協調統籌、綠色發展和開放共享的多方面發展現狀，與現狀評估技術指南要求一致，便于上報統計。根據區域類型，可分為全域和城區，全域針對生態格局和空間效率設置，城區指標關注人的生活品質，在統計傳統指標如綠地、公共服務設施基礎上，增加了土地經濟使用類指標，對存量土地情況進行基礎評估。根據實際需要，將指標進行既定方向的篩選分類，進行深入研究，有基礎支撐的，以城市管理水平為例，可以通過生活垃圾回收率、工作日平均通勤水平和人均應急避難場所面積衡量等指標衡量。

二、多元導向

市縣國土空間開發保護現狀評估基于目標導向、問題導向和操作導向，以守底線、防風險和作參考為目標，解決空間質量、時間動態和人地政策等問題，通過基礎數據工作實現智慧規劃科學監測的操作體系。通過筆者在實際工作中的實踐，在三類導向上再加入創新導向和效果導向，對于實際工作順利開展有著重要的意義。

（一）創新導向

現狀評估以創新為導向，通過增減指標、指標收集方式和挖掘指標背后邏輯實現。根據地方特色添加特色指標，形成“基礎+推薦+特色”的指標類型，對于中西部地區，脫貧攻堅行動是市縣工作的重點之一，可以將貧困發生率加入指標體系。市縣在評估期間，申報全國生態城市或全國文明城市等稱號，將申報要求中體現城市宜居性指標進行現補充。部分市縣尚未開通航運，網絡連通方式暫無法用通航城市數量衡量，現狀不具備統計條件也是現狀信息中重要的一環，可以通過鐵路運輸和公路運輸進行降級描述地面網絡連通情況。指標收集方式在傳統單位收集基礎上，創新采用百度大數據平臺提取信息進行覆蓋率等分析。

挖掘指標背后邏輯是規劃實施評估和研究相關政策效用的重要方式，指標體系包含國家主體功能區規劃全部指標內容，在省級層面，市縣現狀評估指標可以成為衡量主體功能區績效評價的有力工具。國家的耕地保護制度在地方層面出臺相關政策的效用，可以通過指標數據耕地保有量和高標準農田占比五年或者十年數據進行定性和定量分析。

（二）效果導向

現狀評估產生效果主要體現在兩個方面，各部門核心數據準確收集、多規合一前期工作梳理和挖掘指標數字背后邏輯。各部門核心數據準確收集產生與多部門溝通統一口徑的協作效果，多規合一前期工作梳理產生專項規劃指標體系統一的系統效果。

市縣現狀評估數據根據筆者經驗一般涉及市縣部門在25個左右，需要結合現狀評估指標口徑進行轉譯，轉譯內容分為指標分解、單位轉換和數據核實三部分內容。指標分解是收集數據的首要環節，前提是數字對數字。以綠色交通出行比例為例，交通部門如果近期已經編制相關規劃，數據從現狀到規劃形成一條完整的鏈條。以西部市縣基礎條件來說，近五年數據一般需要和交通部門對接，沒有相關規劃，需要將數據轉譯為出行總量、步行量、非機動量、常規公交量和其他交通量五類，以日平均出行量為單位，提交相關單位。數據二次核實的重要性在于在沒有直接統計數據的條件下，間接計算結果需要相關部門進一步核實校準。

將收集到數據與市縣已編制已審批規劃比對，是現狀和規劃重要的接口，在對接指標完成度過程中，與城市總規、土地總規和專項規劃存在指標體系差異大和目標缺失等問題。通過發現問題來解決問題，指標數據差異大在現在時間節點不能解決，在規劃修編和新編過程的下一個階段解決，目標缺失遠期通過補充目標，近期將比對對象轉移，與國家省級比較、與周邊條件類似的市縣比對解決。

三、結語

國土空間開發保護現狀評估體系作為規劃工作開展的第一步，是好用、實用和耐用的規劃工具及組織方式，有明確的導向便于工作推進。現狀評估同時需要注意指標體系與空間關系的對應關系，通過分布特征和定性分析完善感知體驗層面的內容。

參考文獻：

[1] 自然資源部：全面啟動國土空間規劃編制相關工作[J]. 城市規劃.?2019（06）

[2]《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》解讀（下）將國土空間規劃一張藍圖繪到底[J]. 焦思穎.青海國土經略.2019（03）

[3] 基于自然資源本底的國土空間規劃現狀一張圖構建及應用—以青島市為例[J]. 韓青; 孫中原; 孫成苗; 李丹; 劉一萍. 自然資源學報.2019（10）

[4] 以人民為中心探尋國土空間治理之道[N]. 車娜.??中國自然資源報. 2019（11）