認定海上財產無主程序的法治價值及其制度完善

吳勝順　吳霞

摘要：行政機關在清理、取締“三無”船舶海上執法過程中，對查獲的“三無”船舶及其船載貨物，無論所有權是否明確，絕大部分以行政決定方式予以沒收;極少數經救助脫險的“三無”船舶及其船載貨物，通過申請海事法院認定海上財產無主進行處置。兩種方式各有優缺點。結合親歷的申請認定海上財產無主案件和行政機關因錯誤沒收并拆解船舶引起的行政賠償案件，梳理海上財產無主現象及其處置方式，分析各自存在的法律問題，從實踐和理論兩個方面闡述認定海上財產無主程序在清理、取締“三無”船舶海上執法行動中的可行性、適用范圍及其法治價值，通過對認定海上財產無主程序中申請人范圍、能否提前拍賣船舶及其船載貨物、費用申報、拍賣價款處分等爭議問題的討論，有針對性地提出完善法律制度設想，并附立法修改建議稿。

關鍵詞：海上財產無主;“三無”船舶;《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》

中圖分類號：D925文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2020）01-0047-09

The value of rule by law of the procedures for determining a

maritime property ownerless and its system improvement

—also on the disposal of unclaimed maritime property in the background of governance of non-certified ships

WU Sheng-shun1，WU Xia2（1.Admiralty Division，Ningbo Maritime Court，Ningbo 315041，China;

2.Admiralty Division， Nanjing Maritme Court，Nanjing 210036，China）

Abstract：During the maritime enforcement process of cleaning up and banning the non-certified ships， most of the non-certified ships and the cargoes carried caught by the administration organs were confiscated by way of issuing administrative decision， regardless of whether their ownerships were known， and very few of them that were rescued from danger were dealt with by way of applying to the maritime court to determine them as ownerless. Both ways have advantages and disadvantages. This article， by reference to the cases regarding determining a maritime property ownerless and administration compensation cases raised by wrongly confiscation and dismantling of the ship by the administrative organ as handled by the authors， outlines the circumstances of unclaimed maritime property and the disposal strategy， analyses their respective legal problems， clarifies the feasibility， scope of application and the value of rule of law of the procedure for determining a maritime property unclaimed in the maritime enforcement process of clearing up and banning the non-certified ship from both practical and theoretical perspective， and by discussing on controversial issues such as the range of applicant in the procedure of determining the maritime property unclaimed， the possibility of auctioning the ship in advance， the declaration of fees， the distribution of auction proceeds， suggestions are made for its system improvement. The draft proposal is attached at the end of the article.

Key words：unclaimed maritime property;non-certified ship;Special Maritime Procedure Law of the Peoples Republic of China

海上財產無主，是指船舶、貨物等海上財產處于沒有所有人或者所有人不明的狀態。對上述所有人不明的財產，可以通過申請認定財產無主，消除財產所有權不定狀態，發揮物盡其用的社會功能。申請認定財產無主，屬于《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱《民訴法》）規定的特別程序，是指公民、法人或者其他組織向人民法院申請，通過法定程序將某項所有人歸屬不明或者所有人不存在的財產認定為無主財產，并判決歸國家或者集體所有。[1]《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》（簡稱《海訴法》）第9條規定，當事人申請認定海上財產無主的，向財產所在地海事法院提出。但《海訴法》并未對認定海上財產無主案件的審理程序作出專門規定。從海事審判實踐看，以寧波海事法院為例，2016年12月之前的近20年間僅受理過1件申請認定海上財產無主案①，可見，《海訴法》該審判程序此前幾乎處于半休眠狀態。2016年12月之后的幾個月，寧波海事法院連續受理了5件申請認定海上財產無主案②，一定程度上激活了該程序的適用，也引起了對該程序許多問題的關注與思考。激活認定海上財產無主程序的背景，則是近年來各地對清理、取締“三無”船舶（包括非法改裝船舶）海上執法力度的加強。

筆者所討論的，即是國家相關職能部門在清理、取締從事海上非法行為的“三無”船舶過程中，對查獲、救助的無人認領的船舶或船載貨物如何處置的問題。涉及的非法行為主要是走私油品、凍品，非法捕撈，非法采砂等，其中“三無”船舶系運輸或作業工具，油品、凍品往往為涉嫌走私的貨物，涉及的行政機關，包括海關、海警、海事、漁業、公安等。導致船舶或貨物處于無主狀態的原因，則是相關部門在查獲“三無”船舶及其船載貨物時，船舶無人管控，也無人認領;或者船舶及其船載貨物發生險情，經救助脫險后，發現無人管控，也無人認領;或者在查獲或經救助脫險時雖有船員在船，但船員對船舶和貨物所有權情況不知情。筆者結合親歷的申請認定海上財產無主案件和行政機關因錯誤沒收并拆解船舶引起的行政賠償案件，梳理“三無”船舶治理現狀，分析不同處置方式各自存在的法律問題，從實踐和理論兩個方面闡明認定海上財產無主程序在清理、取締“三無”船舶海上執法行動中的可行性、適用范圍及其法治價值，通過對認定海上財產無主程序中申請人范圍、能否提前拍賣船舶及其船載貨物、費用申報、拍賣價款處分等爭議問題的討論，有針對性地提出完善法律制度的設想。區分對待，多元治理，一方面依法行政，另一方面充分保護當事人合法權益，建議在海事訴訟特別程序法中增設認定海上財產無主案件審理程序，并附立法修改建議稿。

一、問題提出：無人認領“三無”船舶的治理困境

“三無”船舶從事海上非法活動由來已久。早在1994年10月16日，國務院就作出批復，同意當時的農業部、公安部、交通部、國家工商行政管理局、海關總署發布實施《關于清理、取締“三無”船舶的通告》（國函[1994]111號，簡稱《國務院1994年批復》），對無船名船號、無船舶證書、無船籍港的“三無”船舶予以清理、取締，沒收并拆解。但時至今日，“三無”船舶仍舊大量存在③，[2]而執法環境卻已時過境遷，如何在新的法治背景下妥善處置無人認領的“三無”船舶及其船載貨物，依然存在許多困惑。

（一）行政處置方式[HT5K]

1.執法依據

有以下幾個層次的依據：一是法律，主要是《中華人民共和國漁業法》。二是法規，包括行政法規，如《中華人民共和國漁業船舶檢驗條例》《中華人民共和國內河交通安全條例》《國務院1994年批復》④，和地方性法規，如《浙江省漁港漁業管理條例》。三是規章，如《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》。四是其他規范性文件，如原農業部《關于實施〈清理取締“三無”船舶通告〉有關事項的通知》（?[1994]農漁發21號）、《全國打私辦關于進一步加強成品油走私綜合治理工作的通知》（全打[2017]6號），《浙江漁場“一打三整治”專項執法行動實施方案》《舟山市“三無”、“非法改裝”船舶聯合鑒定工作指南（試行）》（?舟反走私辦[2018]13號）。上述依據中，規定一經查獲屬于“三無”船舶即予以沒收并拆解的，只有《國務院1994年批復》以及各地依據該批復精神制定的一些規范性文件。換句話講，在行政相對人不明確或者暫時不能確定的情況下，沒收并拆解無人認領的“三無”船舶最直接的執法依據，20多年來一直是《國務院1994年批復》。

2.執法主體

根據《國務院1994年批復》，可以沒收“三無”船舶的執法主體包括公安、漁政漁監、海關、港監等港口、海上執法部門，上述行政機關雖經多次整合，但仍存在多頭執法的問題。浙江沿海各地區目前主要采取綜合執法模式，設立由各相關行政機關參與的專門機構開展這項工作①。

3.財產處置

《國務院1994年批復》關于“三無”船舶的處置，主要包括以下幾方面內容：一是對凡未履行審批手續，非法建造、改裝的船舶，由公安、漁政漁監和港監等港口、海上執法部門予以沒收。二是對停靠在港口的“三無”船舶，港監和漁政漁監部門應禁止其離港，予以沒收，并可對船主處以船價2倍以下的罰款。三是漁政漁監、港監、海關、公安邊防部門，對海上航行、停泊的“三無”船舶，一經查獲，一律沒收，并可對船主處船價2倍以下的罰款。四是公安邊防、海關、港監和漁政漁監等部門沒收的“三無”船舶，可就地拆解，拆解費用從船舶殘料變價款中支付，余款按罰沒款處理;也可經審批并辦理必要的手續后，作為執法用船，但不得改做他用。概括起來，各港口、海上執法部門對非法建造、改裝的船舶和“三無”船舶，處置措施為：禁止離港，一律予以沒收、就地拆解，對船主處以罰款。執法過程中，為了確定是否屬于“三無”船舶，一般采取成立聯合鑒定工作小組對查獲的船舶進行鑒定的做法②;對于所有人不明的“三無”船舶，發出認領公告，期滿無人認領的，進行評估拍賣③，并在拍賣成交后上繳價款。

（二）行政處置方式存在的問題

如前所述，目前對于“三無”船舶，不論所有人是否明確，絕大多數由行政機關直接予以沒收并拆解，法律依據主要是《國務院1994年批復》。這種方式，無論在實體上還是程序上都存在一些問題，行政執法中主要表現在以下幾方面：一是對沒收依據有爭議;二是“三無”船舶認定困難;三是執法主體眾多且權責不清;四是沒收條文表述界定模糊;五是沒收標準內容存在差異;六是沒收后續執行困難。[3]36-37筆者主要針對所有人不明情形下行政機關以行政決定方式直接沒收“三無”船舶及其船載貨物處置方式可能存在相關法律問題進行分析。

1.法律依據缺陷

清理、取締以及沒收“三無”船舶及其船載貨物，視不同階段和行為，可能構成行政強制措施中的扣押財產或者行政處罰中的沒收財產。[4]根據《中華人民共和國行政強制法》（簡稱《行政強制法》）和《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》），扣押、沒收財產應當由法律或者行政法規規定。《國務院1994年批復》是否屬于《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）規定的行政法規是有疑問的。原因在于：第一，不符合《立法法》的要求。

該批復是國務院針對當時的農業部等五部門制定的通告而發布施行的，未經過《立法法》規定的嚴格的行政法規立法程序。正因如此，2017年3月1日公布的現行有效的642件行政法規目錄中，該批復不在其列;此外，原交通部根據該批復發布的《關于實施清理取締“三無”船舶通告有關問題的通知》也列入了2012年決定修改的規范性文件之中。第二，時效性不足。從該批復第5條第2款和第3款分別規定“三無”船舶船主和從事非法活動者必須于1994年11月30日前進行登記、投案自首來看，清理、取締“三無”船舶行動具有即時性和階段性，已經難以直接適用于20多年后的執法實際。第三，內容不夠完善。一是不適用于除“三無”船舶以外的其他海上財產，如船載貨物;二是沒有設定處罰幅度，一律沒收并就地拆解，與行政處罰比例原則不相符;三是規定可以將“三無”船舶充為執法用船，已不合時宜;四是規定多個部門都有權沒收、拆解“三無”船舶，隨著行政機關機構及職能調整，如今反而成為了執法中相互推諉的理由。

2.處置程序缺失

財產所有權是民法上最重要的物權，也是公民、法人或者其他組織的一項基本權利，其設定、變更和消滅具有法定性。《民訴法》對認定財產無主程序的啟動、認定機關、公告期間、錯誤救濟等都作了十分嚴格的規定。反觀以行政處置方式沒收所有人不明的“三無”船舶及其船載貨物，暫且不論《國務院1994年批復》是否具有行政法規的法律效力，處置程序就有所缺失。表現在：第一，地方政府或職能部門是否有以公告認領方式確定財產權屬的職權？法律依據何在①？第二，公告認領行為的性質是什么？其本身是否可訴？第三，公告認領的期限如何確定②？依據是什么？第四，在所有人不明的情形下，《行政處罰法》或者《行政強制法》規定的程序如何進行？當事人陳述、申辯、聽證等程序性權利如何保障？比如，根據舟山等地區的現行做法，對無人認領的“三無”船舶，公告通知船舶所有人在15日內前來認領，無人認領的，即進行評估拍賣，沒收價款，這種做法，能否充分保障當事人程序權利？第五，錯誤認定的，救濟途徑是什么？最高人民法院在審理中國建設銀行廈門分行訴上海市工商行政管理局黃浦分局無主財產上繳財政一案中③，雖然認為被告依據國家工商行政管理總局1996年頒布的《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定》第61條規定，將無主財產上繳財政，性質上不同于《民訴法》所規定的無主財產，但該案同時判決被告在15日內將涉案羊毛涉嫌違法問題交由有權機關處理，或者依職權啟動調查并對原告提出的返還羊毛拍賣款的請求作出處理，實際上對于行政機關以公告認領方式將查獲的物品予以拍賣并上繳財政的做法在司法上作了否定性評價。總之，目前行政機關在處置“三無”船舶及其船舶物品的過程中，違背了正當程序的要求。

3.行政訴訟風險

由于法律依據缺陷和處置程序缺失等原因，沒收無人認領的“三無”船舶及其船載貨物始終面臨著行政訴訟的風險④。[3]37試舉幾個筆者親歷的案件：案例1，2017年12月，被告（某市人民政府）在組織清理違章船舶行動中，將查獲的停泊在碼頭的“銀舟清XX”號船拖走，隨后予以拍賣并拆解，所得價款上繳了地方財政。2019年4月，林某向寧波海事法院提交起訴狀，認為“銀舟清XX”號系其合法購置，被告違法將該船予以拍賣并拆解，侵害了原告的合法財產權益，要求被告賠償船價損失⑤。案例2，2018年11月，某市在開展海上聯合執法行動中，在某船廠發現一艘改裝油輪，船上6名船員未能提供船舶所有人聯系方式。執法機關對油輪予以扣留后，經公告15日，船舶無人認領，遂委托評估，并進行拍賣。拍賣成交后船舶移交的前一日，有人提出該船系其購置，購買前船舶即已改裝過，并認為：其購買船舶行為合法有效，應受法律保護;其對船舶享有合法物權;船舶整改后將辦理登記，不屬于“三無”船舶;行政執法行為存在瑕疵，對其構成了侵權;其有權通過法律途徑維護合法權益⑥。從起訴的案件情況看，問題主要集中在以下幾方面：一是對沒收并拆解“三無”船舶的法律依據即《國務院1994年批復》的效力存有質疑，從而導致對于執法機關的執法職權及執法方式的合法性提出異議;二是認為沒收并拆解“三無”船舶程序不合法;三是認為沒收并拆解的船舶并非無主“三無”船舶，執法機關對于“三無”船舶的事實認定不清、證據不足;四是一旦有人提出所有權主張，行政機關難以對船舶及其船載貨物所有權爭議作出處理，從而導致行政處置程序擱淺。

二、解困之道：申請認定海上財產無主的實踐與價值

通過行政處置方式對“三無”船舶進行清理、取締，從行政行為合法性層面看，確實存在著一定的違法風險。對其中無人認領的“三無”船舶及其船載貨物部分，可以適用《海訴法》第9條的規定，通過認定海上財產無主進而判決收歸國有的方式，為解決無人認領的“三無”船舶及其船載貨物問題尋求一條現實可行的路徑。

（一）申請認定海上財產無主處置“三無”船舶及其船載貨物的實踐做法

通過認定海上財產無主程序處置“三無”及其船載貨物，海事司法中已有了一定的實踐積累。寧波海事法院審結的溫州海事局申請認定海上財產無主案便是一個很好的例證①。

1.法律依據

根據《海訴法》第9條和《民訴法》第十五章“特別程序”（主要是該章第五節“認定財產無主案件”）的規定，當事人申請認定海上財產無主的，向財產所在地海事法院提出申請，海事法院發出為期1年的財產認領公告;期滿無人認領的，判決海上財產無主，收歸國家所有。

2.申請人

申請認定海上財產無主的申請人為發現或保管海上財產等與該海上財產具有利害關系的單位或個人。具體到申請認定“三無”船舶及其船載貨物，申請人為查獲或救助所有人不明的“三無”船舶及其船載貨物的執法機關，或者對“三無”船舶及其船載貨物進行管理的公民、法人或其他組織。

3.財產處置

為避免海上財產貶值和保管費用持續產生，海事法院可根據申請人的申請，參照《海訴法》有關強制拍賣船舶和船載貨物的相關規定，在財產認領公告期間提前拍賣海上財產，保留拍賣所得價款，并對海上財產進行處置。

（二）申請認定海上財產無主處置“三無”船舶及其船載貨物的可行性

財產所有人不明，法律規定可以通過申請認定財產無主，由人民法院經過審理，判決財產無主并收歸國家或集體所有，海上財產亦然②。[5]將《民訴法》關于認定財產無主案件的規定和《海訴法》關于拍賣船舶和船舶貨物的程序性規定合并適用到清理、取締“三無”船舶的執法行動中去，既能夠較好地避免以行政處置方式沒收無人認領的“三無”船舶及其船載物品法律依據缺陷和處置程序缺失的問題，同時也可以滿足在法律允許的范圍內提前拍賣“三無”船舶及其船載物品的需要，避免了財產長期保管引起的一系列問題，無論在理論上還是實踐上，都具有可行性。

1.法律依據上的可行性

有學者認為，應對認定財產無主收歸國家所有的制度作出限制，并通過先占取得與遺失物認領等制度加以完善。基于對公共利益的考量，即使對現行認定財產無主制度提出異議的觀點，也對允許國家介入

涉及公共利益的財產持肯定態度。[6]行政機關依法打擊海上非法行為，清理、取締“三無”船舶，既是法律賦予的行政權力，也是法律規定的行政職責。行政權力可以以一定的方式進行讓渡，而行政責職卻不可以放棄。但這并不妨礙行政機關在履職過程中，因行政程序性依據缺乏或者不明確適用《民訴法》的相關規定，采取相對柔性的執法方式

以便更加恰當地履行行政職責。行政訴訟脫胎于民事訴訟，無論是《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行訴法》），還是《行政處罰法》或者《行政強制法》，都有關于適用《民訴法》的相關條文或內容③;同時，上述三部法律還都規定，對于生效行政決定，行政機關沒有行政強制執行權的，應當通過申請人民法院強制執行④。可見，行政機關對查獲還是經救助脫險的所有人不明的“三無”船舶及其船載貨物，通過申請認定海上財產無主的進行處置，并非無法可依。

2.適用范圍上的可行性

相比較于以行政處置方式沒收并拆解“三無”船舶，申請認定海上財產無主程序適用于所有人不明的各類船舶及其船載貨物或者其他海上財產，而不限于執法中查獲的所有人不明的“三無”船舶，并且不問船舶及其船載貨物的來源，無論是行政機關在執法中查獲，還是經救助脫險，或者基于其他原因。因此，關于行政機關在清理、取締“三無”船舶執法過程中是否通過申請認定海上財產無主進行處理的情形可以作如下區分：第一，對于所有人確定的“三無”船舶，不適用該程序;第二，對于所有人不明的“三無”船舶，可以適用該程序;第三，對于所有人不明的船載貨物或者其他海上財產，適用該程序，而不適用《國務院1994年批復》。后兩種情形，都可以通過認定海上財產無主的方式進行處置。

3.處置效果上的可行性

通過申請認定海上財產無主，可以達到如下處置效果：一是符合《民訴法》和《海訴法》規定，法律依據和程序依據更加充分。二是從受理申請，發出認領公告，提前拍賣船舶或船載貨物，判決財產無主并收歸國家或集體所有，到拍賣價款處分，從程序開始到結束，能夠一步到位，可謂殊途同歸。三是依法賦予當事人救濟權利，更加符合法治要求。法律規定的認定財產無主程序，本身即賦予當事人兩次救濟的機會，一次是在公告期間內認領財產①，一次是在訴訟時效期間內向人民法院對財產提出請求，要求撤銷原判決②。四是依照《海訴法》規定，船舶及其船載貨物不宜繼續保管的，可以提前拍賣，剛好彌補了《民訴法》在這方面規定的欠缺，與以行政決定方式處置相比較，效率上足以保障。

（三）申請認定海上財產無主處置“三無”船舶及其船載貨物的法律效果

行政法與民法在作用、價值追求、構成要素上均具有共通性。[7]在行政執法中引入民法理念，有利于降低行政權運行過程中所可能遇到的阻礙，提高行政執法活動的公信力。[8]溫州海事局申請認定海上財產無主案，依據《海訴法》規定妥善處理了無人認領的“三無”船舶及船載油品，展現了認定海上財產無主程序在治理“三無”船舶背景下的多重法律效果。

1.為依法及時處置無人認領船舶及其船載貨物提供了一條可行路徑

溫州海事局申請認定海上財產無主案發生前后，溫州水域發現多艘無人認領船舶，既有無名船舶，也有臺灣籍船舶，裝載油品或冷凍食品，發生險情后，無人主張，無人管控。海事部門進行了救助和應急處置。通過認定海上財產無主的方式，為有效解決無人認領、無人管控船舶及其船載貨物處置難、保管難、費用風險大等問題，提供了一條可行的司法途徑③。認定財產無主程序，目的在于解決財產無主狀態，而并不在于解決與此相關的爭議問題，[9]對于可能涉及的違法行為，可以在查清行為人和事實的基礎上由行政機關作進一步的處理。

2.為打擊海上非法行為提供了可借鑒可復制的司法保障手段

現今社會，行政法與民法之間，既有分野，也有融合，可以相互補充，以共同實現調整社會關系的目的。溫州海事局申請認定海上財產無主案，除了依法消除財產無主狀態外，更主要的是通過申請認定海上財產無主，使無人認領船舶及其船載貨物得以及時合法處置，并在執法部門監督下拆解船舶，一方面有效避免了直接予以沒收帶來的法律風險，另一方面堵住了船舶和貨物因難以處置而再次流入市場進行海上非法活動的漏洞。

3.及時處置無主財產避免了保管費用和風險持續增大

對于申請認定海上財產無主案件，能否在1年公告期間提前拍賣財產，法律未作規定。但船舶以及船載油品或凍品等貨物，保管困難，費用和風險均非其他財產可比，長期不加處置，待公告期滿，財產很可能已入不敷出，加重了財政負擔。溫州海事局申請認定海上財產無主案根據《海訴法》有關訴訟中拍賣船舶和船載貨物的規定，在公告期間裁定提前拍賣船舶及其船載油品，有效防止了損失和風險持續增大。

三、制度構建：《海訴法》修改背景下的程序完善

海上財產往往具有價值大、風險高、保管困難的特點。《民訴法》規定的認定財產無主程序適用于一般的所有權不明的財產，顯然不能專門顧及海上財產存在的這些問題，而《海訴法》及相關司法解釋只規定了認定海上財產無主案件由海事法院受理，也未對相應的審判程序作出具體規定。溫州海事局申請認定海上財產無主案，在案件審理和處置船舶、貨物過程中，根據《民訴法》第十五章第五節“認定財產無主案件”規定，并同時參照了《海訴法》第三章第二節“船舶扣押與拍賣”、第三節“船載貨物的扣押與拍賣”的做法，從中可以看出，直接單獨適用《民訴法》或者《海訴法》，都還難以解決認定海上財產無主案件中出現的一些問題。可見，完善相關程序制度，具有必要性。筆者認為，可以從修改《海訴法》入手，針對行政執法和司法實踐中面臨的問題，增設一節關于認定海上財產無主案件審理程序的規定，一方面突出特別程序法的特殊性、針對性和適應性，另一方面豐富海事訴訟的內涵，使該程序能夠滿足包括題述問題在內的各種情形下申請認定海上財產無主案件的審理需要（詳見附件）。

（一）明確申請人主體范圍

《民訴法》第191條僅規定申請認定財產無主，由公民、法人或者其他組織向財產所在地基層人民法院提出;《海訴法》第9條規定，當事人申請認定海上財產無主的，向財產所在地海事法院提出。二者都未明確申請人的具體范圍。一般認為，上述申請人當指與該項海上財產有利害關系的人。由于財產所有權處于不明狀態，申請人的權利義務無法表現為其與財產所有人之間的關系，而只能體現在其基于對該項海上財產的某些權利或義務所形成的利害關系，并因此需要及時消滅財產所有權不定狀態，以便盡快實現權利或者解除義務。進而言之，上述利害關系人當指因某種原因暫時占有或者管理所有人不明的海上財產的人，包括公民、法人或者其他組織，也包括接受委托而對海上財產進行管理的公民、法人或者其他組織。具體到題述行政機關在清理、取締“三無”船舶執法過程中，就查獲或者救助的船舶及其船載貨物向海事法院申請認定海上財產無主的，申請人主要有兩類：一類是具有海上行政管理和執法權的執法機關，另一類是按照執法機關要求或接受委托而參與救助、保管、處置所有人不明的船舶及其船載貨物的公民、法人或者其他組織。有多個利害關系人的，任何一個都可以向海事法院提出申請。

（二）明確可以提前拍賣財產

《民訴法》規定的認定財產無主程序，屬于特別程序，公告期間屆滿而無人認領財產的，由人民法院判決財產無主并收歸國家或集體所有。公告期間內不能排除有人認領財產，因此，原則上不得在公告期間內提前處置財產，否則既與該程序設立的目的不符，也容易損及財產所有人的合法利益。但船舶及其船載貨物不同于其他一般財產，長期保管存放，費用大，風險高，安全隱患多，財產貶值快，而認領公告期間為1年，二者難以很好兼顧。可以參照的法律或者司法解釋規定主要有兩方面：一是《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第153條①;二是《海訴法》第29條和第47條②，溫州海事局申請認定海上財產無主案便是根據該兩條規定提前拍賣船舶及其船載油品的。二者都是針對財產保全而作出的規定，原因都是因為財產不宜長期保管，目的都是為了盡量避免損失的產生或者持續擴大，與認定海上財產無主程序中及時處置海上財產具有高度相似性，對其加以移植，符合物盡其用的社會功能和立法目的。從保護當事人合法權益角度看，認領公告期限為1年，期限屆滿法院判決財產無主并收歸國家或集體所有，法律效果是使原財產所有人的所有權歸于消滅;而拍賣船舶或船載貨物，公告期限為不短于30天，拍賣船舶或者船載貨物的法律效果僅限于財產形態發生變化，將船舶或船載貨物轉化為金錢，而并未使原財產所有人的所有權歸于消滅。兩害相權取其輕，在認定海上財產無主程序中，明確申請人在一定條件下可以申請提前拍賣海上財產是必要的。順便指出，申請人非因故意或重大過錯，即使在認領人認領前海上財產已經被拍賣的，也不負錯誤申請賠償責任。

（三）明確費用申報范圍

根據《海訴法》第32條和第111條規定，海事法院拍賣船舶，應當發出債權登記公告，與被拍賣船舶有關的債權人應當在公告期間向海事法院申請債權登記;公告期間屆滿不登記的，視為放棄在本次拍賣船舶價款中受償的權利。認定海上財產無主程序中拍賣所有人不明的船舶，是否應當進行債權登記，有兩種觀點與做法：一是認為既然參照《海訴法》第四章的規定拍賣船舶，就應當嚴格按《海訴法》的規定處理，公告通知債權人登記債權;二是認為既然船舶所有權不明，債務人不明確，而中國沒有對物訴訟的規定，不應當進行債權登記，且即使進行了債權登記，也無法進行后續的確權訴訟。筆者認為，按照現行法律規定，公告通知債權人進行債權登記缺乏依據，而且即使準許登記也無相應的兩造對抗的審理程序。但如前所述，對所有人不明的海上財產具有權利義務關系的利害關系人，是基于某種原因而對該項財產實施了管理的人，本身都具有申請認定海上財產無主的權利，其因管理海上財產而發生的費用，自當有權從該項財產或拍賣價款中取得。因此，在認定海上財產無主程序中，設立費用申報制度仍屬必要，但其范圍應限于因管理該項海上財產而發生的必要費用。申報期限可參照關于船舶優先權催告期間的法律規定為60日①。

（四）明確拍賣價款處分

所有人不明的海上財產拍賣后，尤其是在公告期間內提前拍賣的，對于拍賣所得價款的處分，以下兩點有必要加以明確：一是認定海上財產無主案件判決前，是否可先行支付保管等相關費用，還是必須等到判決生效后才能支付。二是如果申請人是行政機關（包括地方政府）的，為管理、拍賣海上財產所支付的費用，如救助費用，保管費、評估費、公告費等，由海事法院審查后從拍賣所得價款中撥付，并將余款上繳國庫，還是將全部拍賣所得價款交行政機關處分，包括對相關費用的審查、結算，也包括將余款上繳國庫。筆者認為，對于第一個問題，因管理海上財產而產生的費用，本質上是一種物上請求權，管理人自當有權從該項海上財產拍賣價款中先行受償。至于法律上的理由，可以根據留置權理論加以解釋。因此，在海上財產拍賣后，海事法院認為有必要的，可以根據利害關系人的申請，經審查后從拍賣價款中先行撥付，立法上的依據可以參考《中華人民共和國海商法》第24條②和《海訴法》第119條第2款③。對于第二個問題，考慮到案件由海事法院審理，且司法權屬于最后的救濟權，相關費用是否真實合法，是否必要合理，應當由海事法院審查決定，而不能交由行政機關處分。至于上繳國庫，無論人民法院還是行政機關都負有該項職責，可由海事法院根據實際情況確定自行上繳或者交由行政機關上繳。

四、結語：綜合治理背景下的權益保護

依法行政是建設法治政府的一項重要內容。行政機關在清理、取締“三無”船舶執法行動中，對查獲或經救助脫險的所有人不明的“三無”船舶及其船載貨物，以行政決定方式直接予以沒收，法律依據存缺陷，執法程序有缺失。一方面應當完善相關行政法律法規，及時解決執法中面臨的問題，因不是本文論述的重點，不再多加評述。另一方面，可以充分利用《民訴法》和《海訴法》規定的認定財產無主程序，將對所有人不明的“三無”船舶及其船載貨物的認定和處置納入到司法程序中去，既有法可依，也可以避免錯誤執法和行政訴訟風險。同時通過修改和完善《海訴法》，增設一節關于認定海上財產無主案件的審理程序，發揮特別程序法的優勢作用，共同妥善解決海上執法過程中遇到的難題，充分保護公民、法人和其他組織的合法權益。結合前述探討，筆者嘗試提出《海訴法》第八章第四節“申請認定海上財產無主程序”立法修改建議稿（見附件）。

附：《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》第八章第四節申請認定海上財產無主程序修改建議稿[HTF]

第一條 利害關系人申請認定海上財產無主，應當向財產所在地海事法院提出。

第二條 本節規定的利害關系人，是指對相關海上財產進行管理的公民、法人或者其他組織。

本節規定的海上財產，包括船舶、船載貨物和其他海上財產。

第三條 申請認定海上財產無主，應當提交申請書，并附證據材料。

前款申請書應當載明以下事項：

（一）申請人的基本情況;

（二）申請事項;

（三）申請的事實與理由;

（四）海上財產的種類、數量、處所及其基本狀況。

第四條 海事法院受理申請后，經審查核實，在五日內發出海上財產認領公告，公告期限一年。

第五條 海上財產不宜保管的，申請人可以申請提前拍賣。是否準許，由海事法院裁定。

第六條 海事法院裁定拍賣海上財產的，應當通過報紙或者其他新聞媒體發布公告。拍賣船舶的公告期間不少于三十日，拍賣其余海上財產的公告期間不少于十五日。

第七條 利害關系人可以自公告之日起六十日內，就管理海上財產發生的必要費用向受理案件的海事法院申報，并提供相關依據或憑證。逾期未申報的，視為放棄在拍賣價款中受償的權利。

前款利害關系人，包括申請認定海上財產無主的申請人。

海事法院收到利害關系人費用申報后，應當進行審查。費用真實并合法有效的，裁定予以確認;申報不成立的，裁定予以駁回。

第八條 為管理海上財產發生的必要費用，經申請人申請，在扣除訴訟費用以及為拍賣發生的費用后，可以從拍賣所得價款中先行撥付。是否準許，由海事法院裁定。

海上財產拍賣所得價款，在扣除訴訟費用以及為拍賣發生的費用后，不足以清償全部海上財產管理費用的，由申請人和其他利害關系人根據費用數額按比例受償，并由海事法院裁定終結案件審理。

第九條 海上財產認領公告期間，認領人認領財產的，應當向海事法院書面申請，并附相關證據材料。

海事法院收到認領人的認領申請后，經審查認為屬于民事權益爭議的，應當裁定終結案件審理，并同時告知申請人、財產認領人另行提起訴訟。

海事法院審理案件過程中，發現本案屬于民事權益爭議的，應當裁定終結案件審理，并同時告知申請人、財產認領人可另行提起訴訟。

因上述第二、三款規定終結案件審理，海上財產未拍賣的，裁定終止拍賣和費用申報;已經拍賣而尚未清償管理費用的，停止清償。

第十條 海上財產認領公告期滿無人認領的，判決認定海上財產無主，收歸國家或者集體所有。

海上財產已經拍賣的，由海事法院將拍賣所得價款，在扣除訴訟費用以及為管理和拍賣財產發生的費用后，上繳國庫。申請人系行政機關的，也可以由申請人上繳。

第十一條 海事法院根據本節規定作出的判決和裁定，不得上訴。

第十二條 拍賣海上財產，本節沒有規定的，參照本法第三章的有關規定。

第十三條 海事法院審理認定海上財產無主案件，本法沒有規定的，適用民事訴訟法第十五章的規定。

參考文獻：

[1]最高人民法院民事案件案由規定課題組.最高人民法院民事案件案由規定理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2011：540.

[2]去年全國清理取締涉漁“三無”船舶3萬余艘[N].人民日報，2018-04-10（2）.

[3]裴兆斌，解姝.涉漁“三無”船舶沒收法律問題及其制度完善[J].沈陽農業大學學報，2018（1）.

[4]最高人民法院行政強制法研究小組.《中華人民共和國行政強制法》條文理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2011：69.

[5]吳凌翔.無主財產法律歸屬問題芻議[J].山西省政法管理干部學院學報，2017（2）：52-55.

[6]李迪昕.無主財產法律問題研究[D].長春：吉林大學：37-38.

[7]王貴松.民法規范在行政法中的適用[J].法學家，2012（4）：40-53.

[8]邢芝凡.行政執法控權之民法因子研究[D].上海：華東政法大學：14.

[9]趙盛和.我國無主財產認定程序的轉型[J].國家檢察官學院學報，2015（6）：140-147.

收稿日期：2019-09-16

作者簡介：吳勝順（1965-），男，浙江溫州人，寧波海事法院海事審判庭庭長，E-mail：victor-maritime@163.com;吳霞（1986-），女，四川自貢人，南京海事法院海事審判庭法官，E-mail：giftwuxia@hotmail.com。

① 寧波海事法院（2005）甬海法特字第7號。

② 寧波海事法院（2016）浙72民特728號、（2017）浙72民特604號、（2017）浙72民特746號、（2017）浙72民特747號、（2017）浙72民特748號。

③ 據農業農村部漁業漁政管理局統計，2017年沿海各地共清理取締涉漁“三無”船舶3萬余艘。

④ 《中華人民共和國立法法》施行后，對于《國務院1994年批復》是否屬于行政法規存在爭議。

① 如舟山市成立“三無”、“非法改裝”船舶聯合鑒定工作小組，市反走私辦為組長單位，舟山市港航局、舟山海事局、舟山市海洋與漁業局，各縣（區）政府和功能區管委會為成員單位，綜合執法。

② 參見舟反走私辦[2018]13號。

③ 認領公告與拍賣公告期限各地做法不同，為加速處置進程，有些地區規定為各15天，舟山市的做法便是如此。

① 類似問題，可以比照《民訴法》關于宣告死亡的規定。

② 公告期間都比較短，如舟山市對無人認領的“三無”船舶的公告認領期間為15天。原國家工商行政管理總局《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定》（2000年修訂）第61條規定：“所查扣的物品，在三個月內無法找到當事人的，應當作為無主財產，上繳財政。”修改后的《工商行政管理機關行政處罰程序規定》（2011年修訂）廢止了這種做法，而僅在第76條中規定：“對依法解除強制措施，需退還當事人財物的，工商行政管理機關應當通知當事人在三個月內領取;當事人不明確的，應當采取公告方式通知當事人在六個月內認領財物。通知或者公告的認領期限屆滿后，無人認領的，工商行政管理機關可以按照有關規定采取拍賣或者變賣等方式處理物品，變價款保存在工商行政管理機關專門帳戶上。自處理物品之日起一年內仍無人認領的，變價款扣除為保管、處理物品所支出的必要費用后上繳財政。法律、行政法規另有規定的，從其規定。”

③ 最高人民法院（2013）行提字第7號。

④ 根據中國裁判文書網相關數據，2012年至2017年，全國各地法院共受理涉漁“三無”船舶爭議68起，包括行政訴訟48起，提起行政賠償案件20起。

⑤ 寧波海事法院（2019）浙72行初12號。

⑥ 現該船舶已暫停移交給買受人，案件尚在處理中。

① 2016年10月20日，溫州海事局接到報警，發現一艘船舶擱淺在甌越大橋下游潛壩上。經查，該船裝載有燃料油，無證書或標識，也無船員在船。經救助，溫州海事局于當天將船舶脫淺后轉移至船塢內，船上油品轉駁存放。經進一步調查，未找到該船船員和船東，遇險船舶也無任何證書或身份標識，船舶所有權情況無法證實，也無任何人主張所有權。2016年12月6日，溫州海事局申請寧波海事法院認定財產無主。寧波海事法院立案受理后，發出財產認領公告。2016年12月28日，溫州海事局提出申請，稱由于認定財產無主需公告1年，而船舶及船載油品長期存放，將持續發生保管費用，造成財產貶值和損失，且存在較多風險，要求提前拍賣或變賣無名船舶及船載油品，保留所得款項。寧波海事法院于2017年1月5日作出（2016）浙72民特728號民事裁定予以準許。后無名船舶及169噸油品各以10.7萬元和62.4萬元拍賣成交。涉案無名船舶于買受人買受后，在溫州海事局的監督下進行了拆解處理。公告期滿后，因無人認領，寧波海事法院依照

《民訴法》第192條的規定，于2017年12月25日作出（2016）浙72民特728號民事判決：溫州海事局于2016年10月20日發現擱淺在溫州甌越大橋下游潛壩并于次日經救助脫淺的無名船舶1艘及船載油品169噸為無主財產，拍賣所得價款合計73.1萬元在扣除公告、評估以及為保存、拍賣該無名船舶及船載油品產生的費用后，余款收歸國家所有。該案入選2017年度全國海事審判十大典型案例。

② 對于無主財產，中國立法受早期《蘇俄民法典》的影響，從《中華人民共和國民法通則》到《中華人民共和國物權法》以及《民訴法》，均采“國家取得所有權主義”立法例，即無主財產收歸國家或集體所有，而并不賦予發現人在特定情況下取得其所有權的權利。

③ 參見《行訴法》第101條、《行政處罰法》第40條、《行政強制法》第38條。

④ 參見《行訴法》第八章、《行政處罰法》第六章、《行政強制法》第五章。

① 參見《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第350條。

② 參見《民訴法》第193條。

③ 寧波海事法院對這兩類無人認領船舶及其船載貨物分別以申請認定財產無主和海上無因管理提起訴訟區別對待：對于無名船舶，可申請認定海上財產無主;對于有船名和船舶資料的臺灣籍船舶，已經發生費用的，依海上無因管理提起訴訟，訴訟中查明屬于套牌的無主船的，再按認定海上財產無主處理。這一做法，已被《浙江海事局寧波海事法院2016年度聯席會議紀要》采納。

① 該條規定：“人民法院對季節性商品、鮮活、易腐料變質以及其他長期保存的物品采取保全措施時，可以責令當事人及時處理，由人民法院保存價款;必要時，人民法院可予以變賣，保存價款。”

② 《海訴法》第29條規定：“船舶扣押期間屆滿，被請求人不提供擔保，而且船舶不宜繼續扣押的，海事請求人可以在提起訴訟或者申請仲裁后，向扣押船舶的海事法院申請拍賣船舶。”第47條規定：“船載貨物扣押期間屆滿，被請求人不提供擔保，而且貨物不宜繼續扣押的，海事請求人可以在提起訴訟或者申請仲裁后，向扣押船載貨物的海事法院申請拍賣貨物。對無法保管、不易保管或者保管費用可能超過其價值的物品，海事請求人可以申請提前拍賣。”

① 參見《中華人民共和國海商法》第26條，《海訴法》第124條。

② 該條規定：“因行使船舶優先權產生的訴訟費用，保存、拍賣船舶和分配船舶價款產生的費用，以及為海事請求人的共同利益而支付的其他費用，應當從船舶拍賣所得價款中先行撥付。”

③ 該款規定：“分配船舶價款時，應當由責任人承擔的訴訟費用，為保存、拍賣船舶和分配船舶價款產生的費用，以及為債權人的共同利益支付的其他費用，應當從船舶價款中先行撥付。”