草原管理體制決策的實踐依據(jù)

賈幼陵 郝益東

摘 ?要：本文從草原傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)變遷實踐的視角回顧了草原管理體制的形成脈絡，闡述了內(nèi)蒙古涉草決策的演變及實踐依據(jù)，論證了從游牧轉變?yōu)槎ň邮腔A建設配套后客觀形成的結局。

關鍵詞：草原管理體制 ?演變 ?實踐依據(jù)

在古代游牧社會，草原歸屬于層層所封的領主和王公管轄。元代還設立“嫩禿兀赤”草場官職。清代按旗設界，分佐領（蘇木）、什戶長管理營盤及草場。因而在草原共用的歷史長河中，放牧活動一直處于有管理、有范圍、使用者關聯(lián)制約的狀態(tài)。1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)成立后，實行民主改革，草原管理權由人民政府行使。政社合一的人民公社時期，與生產(chǎn)隊成為具體經(jīng)營草原的基層單位相適應，將歷史形成的常年移動范圍劃界固定，遇災跨界走場也維持傳統(tǒng)范圍。改革開放后，以解決草原特有的內(nèi)在矛盾和現(xiàn)實問題為出發(fā)點和落腳點，逐漸形成了以法制為中心、三權分置的草原管理體制。

一、核心宗旨——綜合發(fā)揮草原三重屬性及多種功能

草原具有自然—社會—經(jīng)濟三重屬性，綜合表現(xiàn)為互相聯(lián)系的多種實用功能。

——自然屬性，伴隨草原形成而產(chǎn)生。當代更關注生態(tài)屏障、環(huán)境修復、生物多樣性、碳匯等功能。

——社會屬性，伴隨人類社會出現(xiàn)而產(chǎn)生。當代更關注民生保障、公平正義、社會和諧、文化傳承等功能。

——經(jīng)濟屬性，伴隨游牧生產(chǎn)成型發(fā)展而產(chǎn)生。當代更關注生產(chǎn)資料以及財產(chǎn)權益、投入產(chǎn)出、生產(chǎn)效率等功能。

黨和政府的大政方針決定草原的三大屬性不可偏廢。自治區(qū)成立以來，堅持保護牧場、合理利用、引導建設的方針，改革開放后遵循民生為本、生態(tài)優(yōu)先、經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展理念，都從決策層面要求草原管理體制必須體現(xiàn)三重屬性多種功能的兼顧和綜合，因而才有如今牧區(qū)初步繁榮發(fā)展的局面。

俄羅斯草原可以作為功能偏廢的對比參照例證。近代以來俄羅斯的草原畜牧業(yè)基本終止。現(xiàn)在草原閑置（無人區(qū)）和牛羊產(chǎn)品短缺并存。草原生產(chǎn)功能和民生功能缺失，文化功能弱化，單純體現(xiàn)生態(tài)和自然資源功能。這種在特殊歷史條件下形成的失衡模式，歐亞草原的其它國家沒有必要效仿。

二、內(nèi)蒙古涉草決策的演變及實踐依據(jù)

（一）抗災防災曾經(jīng)長期是貫穿牧區(qū)生產(chǎn)建設的主線

在內(nèi)蒙古草原，降水變率大是地理位置和自然氣候決定的常態(tài)，對草原放牧牲畜構成了頻繁的自然災害。在缺乏基礎設施和補飼條件的歷史時期，牲畜體內(nèi)能量物質——脂肪的儲存決定生死，因而常年生產(chǎn)活動必須以抓膘、保膘、抗災躲災為中心。牧民互相問候“草場好”的含義不是指好不好看，而是關心雨情和牧草長勢;問候“牲畜好”的含義不是指質量高低，而是關心膘情，實際上也都是在關心防災抗災條件。“十年七八災”的歷史造就了緊貼牧區(qū)生產(chǎn)實際的話語體系。例如，僅與降水變率有關的就有旱災、白災、黑災、硬災（難以抵御）、鐵災（無法抵御）、鐵冬（大災持續(xù)冷季）、鐵年（大災波及整年）等特有詞語。而在社會上流行的一些有關草原的詩句和泛化概念卻并不能反映實際生產(chǎn)生活狀況。例如，本來草原上只有一種生長在鹽漬化下濕地的芨芨草可以掩沒牛，所占比例很小，可食性也很差。其它草本植物的高度都比牛低得多，高過羊的也很少，但是“風吹草低見牛羊”的詩句流傳了千余年，卻使外界誤以為牧草高過牛和羊才是原生態(tài)，甚至看不到這種景象就輕易斷言“今不如昔”。再如，兩千多年前司馬遷寫的“逐水草遷徙”原本比較貼近古代游牧不斷移動的特點，后世流行為“逐水草而居”，卻平添了愜意居住和浪漫詩意的色彩。套用此類流行語句用于文化欣賞和宣傳交流堪稱優(yōu)美，但是用于對照研究具體問題就必然脫離實際，違反歷史事實。

自然災害直接破壞畜牧業(yè)生產(chǎn)力，是造成游牧經(jīng)濟各種生產(chǎn)率不高的主要原因。特別是大災會造成畜群的嚴重損失，雖然對草原生態(tài)可以起到抑制超載的保護作用，但是對牧民生計卻是巨大威脅，而且因災損失往往需要幾個繁育周期才能恢復。例如，上世紀60年代荒漠草原區(qū)經(jīng)歷特重旱災后，直到80年代才恢復到原有生產(chǎn)基礎。再如，1977年錫林郭勒盟遭受特大雪災，有的旗牲畜損失2/3，自治區(qū)幫助從呼倫貝爾盟、伊克昭盟調運了大量繁殖母畜，恢復仍然歷經(jīng)10年左右。

（二）主動防災抗災只能依靠基礎設施建設

自治區(qū)成立時的《施政綱領》中，明確提出打井、儲草、防疫三項戰(zhàn)略性任務。改革開放前主要依靠牧民集體積累自力更生，持續(xù)不斷地開展了打井找水、打草儲草、搭棚蓋圈、抗災草庫倫建設。隨著國家財力的增強，對牧區(qū)生產(chǎn)直接投入的第一個項目，是上世紀80年代自治區(qū)預先支用牧區(qū)救災預備費開始資助成體系的“防災基地建設”。打井是牧區(qū)最早、最廣、換代最快的基礎建設，使昔日只有在冬季“吃雪代水”的短暫時段才能供牲畜采食枯黃草的無水草場，逐步變?yōu)榭梢匀攴拍恋挠兴輬觥，F(xiàn)在已經(jīng)開始向智能控制自動飲水發(fā)展。打草儲草歷經(jīng)人力釤刀、畜力牽引、機械化、儲草站的階段性變遷，基本解決了牲畜冬春瘦弱死亡的問題。從露天接羔轉變?yōu)榕锝痈幔棺行蟪苫盥省⑿笕撼鰴诼省a(chǎn)肉及其他生產(chǎn)率猛增。基礎建設持之以恒的結果不僅從根本上提高了抗災能力，而且使單純游牧轉變?yōu)榻ㄔO型的草原畜牧業(yè)。

（三）從牲畜單承包到草畜雙承包是內(nèi)在矛盾交織的產(chǎn)物

改革開放后上下都對牧區(qū)生產(chǎn)責任制松綁。上世紀80年代初自治區(qū)決定將集體所有制牲畜全部實行“作價歸戶”，戶有戶養(yǎng)。這一重大富民政策是牧區(qū)生產(chǎn)力的一次大解放。同時畜牧業(yè)生產(chǎn)領域也出現(xiàn)了一系列新的矛盾。第一，牲畜私有與草場公有存在體制性不協(xié)調，牧民對“畜”與“草”有無自主權決定二者趨向一榮一衰。第二，隨著政社合一的人民公社改變?yōu)橹挥行姓毮艿奶K木政府，作為基層分配放牧營地的權力主體——生產(chǎn)隊突然消失，牧民放牧處于無組織狀態(tài)。第三，草場有水與無水決定豐欠貧富。近水草場成為搶牧的重點，牲畜蹄痕顯露、植被稀矮甚至寸草不生的面積迅速擴大。近水草場過牧退化和無水草場半閑置的失衡狀態(tài)加劇。第四，牲畜歸戶后總頭數(shù)增加速度空前，草原整體上遭受到越來越大的放牧壓力。特別是原來已經(jīng)過牧退化的冬春營地和水源附近畜群越來越密集。第五，擁有牲畜的數(shù)量決定牧戶對草原實際利用權益的有無或大小。牧民的牲畜擁有量迅速拉開差距，“牲畜多—草權大—增畜多”的循環(huán)驅動貧富兩極分化加速。第六，牧民之間的涉草糾紛增加，而調解消除卻無所遵循。

與牲畜承包時開一個會議可以“一刀切”的方式不同，草原承包的復雜性決定了必然要經(jīng)歷一個先試后行、上下互動探索的過程。1982年巴林右旗老道板嘎查率先把近萬畝草場劃分到組、戶，之后逐年推廣到全旗。1983年東烏珠穆沁旗政府換屆時提出草場承包，84年試點，85年全旗推行。而在這一時間段，全國農(nóng)田承包也還在處于爭論、試行、成型的過程之中。有一種說法認為草原承包是照搬農(nóng)田承包的做法，其實對時序、內(nèi)容、路徑稍作考察就會明白，二者不存在照搬關系，而同是改革開放政策的“孿生子”。

（四）落實草原承包到戶的路徑——因地制宜與民主決策

上世紀90年代，自治區(qū)將各地草原管理的改革實踐概括為“雙權一制”（即落實所有權、使用權、承包責任制），形成統(tǒng)一政策在全區(qū)推行。由于各地自然、經(jīng)濟、社會條件的差異，草原承包必須依靠群眾自主解決當?shù)孛媾R的難點重點問題。曾經(jīng)普遍遇到的問題及相應解決辦法主要有：人畜占比，由嘎查公議、政府協(xié)調;虛分定位與實分建設，由相鄰牧戶協(xié)商自主過渡;有水草場和無水草場，采取分等級、留牧道、數(shù)質互補等辦法;冬春營地和夏秋營地，同時或分步劃分;打草場，集中或分戶管理;連片與分片，由群眾公議決定。成功解決這些草原承包特有的實際問題，比農(nóng)田承包經(jīng)歷了更多創(chuàng)新與智慧的考驗。

（五）草原兩權分離改革的實際作用

草原承包責任制已經(jīng)成為牧區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的基石。有些學術研究主張擺脫或改變現(xiàn)行草原承包制度，卻沒有預判到將產(chǎn)生的混亂后果。對此，只要回顧歸納草原兩權分離、承包經(jīng)營改革后，很快體現(xiàn)出的實際作用就可以有明確結論。第一，草原公有（國有、集體）的所有權實體全部確立。第二，使用權承包使牧民對草和畜負起“共存共榮”的責任。在長久享有草原權益的同時，保護草原的責任落實到人也有了長遠的制度保證。第三，根除了大集體“大鍋飯”時期管理成本高、監(jiān)督效率低的頑癥。第四，畜牧業(yè)從“大起大落”總體轉向穩(wěn)定發(fā)展。第五，牧民自發(fā)形成了打井、圍欄、棚圈、住房建設的熱潮。多年來政府一直組織發(fā)動而又顯力不從心的“建設養(yǎng)畜”，真正由牧民自覺主動地全面落實。第六，草原利用的格局從搶牧局部草場變?yōu)榉拍翂毫Ψ稚⒒⒗贸潭染饣５谄撸星逋朔悄寥丝诤蜋C關團體占用的草場，實現(xiàn)了“還草于民”。第八，多年累積的冬春營地和近水草場過牧退化的趨勢得到迅速扭轉。第九，多次遙感和實測的數(shù)據(jù)表明，草原生態(tài)總體穩(wěn)定，覆蓋度改善。第十，草場圍欄的功用逐步提升。最初以抗災為主，承包草場時以分界為主，后來轉變?yōu)橐暂喣翞橹鳌？梢姡绻频钩邪疲扔诎岩陨献饔没癁闉跤校羺^(qū)生產(chǎn)領域的混亂必將重現(xiàn)。

（六）探索并實行草畜平衡制度

上世紀 80年代，著名生態(tài)學家李博、劉仲齡主持國家科技攻關項目草畜平衡課題研究，并且在錫林郭勒盟白音錫勒牧場進行外業(yè)驗證。1995年錫盟黨委、行署決定將研究成果轉化為行政決策，各級層層實行草畜平衡責任制，之后逐步在全區(qū)推行。被納入修訂的《中華人民共和國草原法》后在全國實行。當前，遙感技術的進步可以精準到逐戶逐年核定的程度，有條件向年度目標資源管理過渡。

（七）調研并推行生態(tài)型放牧制度

在世紀之交的1999—2001年，內(nèi)蒙古中西部連續(xù)3年遭受嚴重旱災，草原連年無法返青。在中央支持下，各級共同努力實施的強力救災措施取得了“大災無大害”的成果。但是各界也出現(xiàn)了“草原還能不能恢復”“畜牧業(yè)還能不能持續(xù)”“牧民生計還能不能改善”的廣泛爭論。在調研總結各地防災抗災經(jīng)驗的基礎上，內(nèi)蒙古決定因地制宜推廣輪牧休牧禁牧措施，起到了“化危為機”的作用。這一新型放牧制度后來納入了修訂的《中華人民共和國草原法》。

（八）補獎機制——連接生態(tài)屏障與生產(chǎn)經(jīng)營的紐帶

我國跨入生態(tài)文明建設的新時期后，內(nèi)蒙古草原的生態(tài)屏障作用凸顯出來。生態(tài)屏障是國家大區(qū)域的公共產(chǎn)品。一方面防止經(jīng)營者游離于生態(tài)項目之外，另一方面防止成本不合理超負，就成為宏觀決策必須解決的重要問題。生態(tài)補償是現(xiàn)代生態(tài)文明的有機構成，也是發(fā)達國家以多種補償方式和項目實行的制度。在我國，以“補禁牧損失、獎草畜平衡”為核心內(nèi)容的補獎機制是草原生態(tài)補償?shù)氖讉€項目。實施補獎項目的前提條件是三大工具的法制化，即明確經(jīng)營主體、落實生態(tài)型放牧制度、嚴格草畜平衡監(jiān)管。正是現(xiàn)行草原管理體制對“補給誰、怎么補、用什么監(jiān)督”這三個關鍵問題都已經(jīng)具備成熟的解決辦法，因而在內(nèi)蒙古2011年申報的當年，國家就立項在全國的牧區(qū)實施。實踐證明，這一項目有效地提升了草原的綜合功能，兼顧了修復改善生態(tài)和牧區(qū)實現(xiàn)小康。

（九）從兩權分離到三權分置——完善草原產(chǎn)權體系

根據(jù)草原使用權流轉中存在的權益受損、掠奪性經(jīng)營、監(jiān)督缺位等問題亟待規(guī)范解決和落實2014年中央1號文件精神的要求，內(nèi)蒙古利用3年時間完成了草原三權分置確權。根據(jù)對首個試點旗（鑲黃旗）的調研，這項改革對牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有明顯的促進作用：規(guī)范流轉，促進專業(yè)化分工和規(guī)模化經(jīng)營;為牧民發(fā)展生產(chǎn)開拓銀行融資渠道;草畜平衡變?yōu)榻?jīng)營者主動的行為準則;承包使用權延伸的流轉、抵押、繼承等他項權益得到確認;明確“承包共有人”，為內(nèi)部分割提供了依據(jù);流轉合同跟蹤落實草原保護責任成為規(guī)范;他項權證成為社會認可的抵押物;消除涉草誤差，促進社會和諧。

經(jīng)營權流轉的良性歸宿是現(xiàn)代家庭牧場和合作牧場。三權分置改革使草原管理體制適應科學技術和市場機制的能力進一步提高。牧民的草原權益與私有、長租制國家相比，已無實質性差別。

三、從游牧轉變?yōu)槎ň邮腔A建設配套后客觀形成的結局

有的學者認為，牧民定居是脫離牧區(qū)實際的行政行為。實際正好相反，定居是牧區(qū)各方面綜合發(fā)展的客觀結果。

（一）物質生產(chǎn)增強和人居條件改善是定居的內(nèi)在動力

從歐亞草原的歷史變遷觀察，游牧轉向定居的主要推動力量各有差異。就內(nèi)蒙古而言，自治區(qū)成立以后原有游牧地區(qū)轉變?yōu)槎ň臃拍粒饕窃谏a(chǎn)設施逐步建設配套的基礎上群眾自發(fā)形成的。自治區(qū)文獻中并沒有以定居為目標的安排部署，而“建設養(yǎng)畜”曾經(jīng)長期是頻率很高的文書用語。各地轉向定居有先有后，但一致的路徑都清晰地表現(xiàn)為：生產(chǎn)設施配套—畜牧業(yè)產(chǎn)出增加—改善人居條件需求推動。以被認為當時自治區(qū)最偏遠的東烏旗為例，最初的半定居出現(xiàn)在上世紀70年代，少數(shù)生產(chǎn)隊自主為牧民建設了冬春定居點。到80年代后，牧民普遍自發(fā)地在所承包的草場上建成永久性住房和棚舍。正是隨著畜牧業(yè)生產(chǎn)力水平的提高，物質條件改善，使內(nèi)蒙古在全國草原牧區(qū)中整體最早實現(xiàn)定居。2009年國家首次下達“游牧民定居工程”投資時，內(nèi)蒙古的牧民依靠自我積累早已全部定居。牧戶至今已經(jīng)普遍重建過兩三次住房，居住功能越來越完善。

（二）定居是客觀變遷的參照例證

——中亞。中亞各國草原的牧民在很多年前就開始從游牧轉向半定居，即冬春季節(jié)在綠洲和平川居住，夏秋季節(jié)轉場到高山草原游牧。這種半定居半游牧曾經(jīng)被認為是符合當?shù)靥攸c的生產(chǎn)生活方式。但是隨著人口和牲畜的不斷增加，高山草原季節(jié)性游牧也面臨難以為繼的困境。一是高山草場過牧退化越來越嚴重。而高降水、高海拔草原一旦生態(tài)系統(tǒng)崩潰，其惡果遠大于普通草原。二是草種劣質化，適口性好的牧草越來越少，毒草害草瘋長，放牧效果越來越差。三是成百公里遠距離搬遷，無論是維持活畜趕運，還是改為汽車運輸，都是成本高企，收益下降甚至得不償失。

——蒙古國。蒙古國的主流觀點要維持草原游牧，但是實際上畜群長年很少搬遷。主要原因一是先占用近水草場的人一般不輕易再離開;二是適合游牧的畜力“草原列車”基本消失;三是使用高費用的汽車進行搬家無法滿足游牧對搬遷頻次的要求（游牧每年搬遷20次左右才能有效利用牧草）;四是固定圈欄和房屋的自發(fā)建設不斷增多。近年來蒙古國的政界、科技界、畜牧界改變游牧的聲音不斷增強。據(jù)新華社報道，2018年蒙古國出臺綱要，著力發(fā)展集約化畜牧業(yè)。

（三）全面認識游牧和定居放牧對草原生態(tài)的影響

有一種觀點認為，只有自由遷徙游牧才能保護草原生態(tài)。但是對史實狀況進行分析就可以知道 ，這種判斷只是基于籠統(tǒng)的表象關聯(lián)。實際上無論是游牧還是定居放牧，與保護草原生態(tài)并不是簡單的因果關系，而是由影響有正有負的多種因素構成、囊括人畜水草復雜關系的多元耦合系統(tǒng)。在游牧年代，自然災害是“天然的草畜平衡器”，牲畜數(shù)量遠達不到人的基本需求，從而草原在總體上也不會超載過牧。然而進一步分類分析就會明了，在天然草原的構成中能夠供全年放牧的近水草場比例很低，但卻是承載放牧壓力、攝取營養(yǎng)物質的主要地域。其余無水草場只在冬季可以“吃雪代水”的幾個月中，即便能放牧也只是采食枯黃草，起一些減緩牲畜掉膘的作用而已，在正常年份也屬于半閑置狀態(tài)。而在頻繁出現(xiàn)的降雪不足（黑災）或積雪蓋過牧草（白災）的年份，無水草場只能全年閑置無法用于放牧。以放牧牛羊當日能否到達飲水點來衡量，無水草場在天然典型草原中的比例約占60%以上，在天然荒漠草原中約為80%以上。因而歷史上無論畜牧盛衰如何交替，純粹的原生狀態(tài)只是局限在無水草場，而近水草場都會存在不均衡過牧（過度采食和頻繁踐踏）。特別是應對戰(zhàn)亂而經(jīng)常采取“古列延”（圈形）駐扎和遷徙時，近水草場更是大量畜群的聚集之地，過牧退化不可避免。此外，史籍資料顯示蒙古高原歷史上人口數(shù)量波動劇烈，大部分年代無人無畜區(qū)域十分廣闊。在內(nèi)蒙古，這些由自然因素制約超載過牧的條件早已不復存在。而適應改革發(fā)展的法制化草原管理體制，把保護利用草原的責權利捆綁落實到承包經(jīng)營者，發(fā)揮牧民群眾珍惜草原的優(yōu)良傳統(tǒng)，加之以資源為基礎的草畜平衡監(jiān)管，可以有效防止超載過牧及其它破壞草原的行為，更加主動合理地保護、建設和利用草原。

內(nèi)蒙古自治區(qū)幾十年來始終堅持“問題導向”的求實精神，率先建立了法律依據(jù)充分、法規(guī)基本配套、制度不斷完善、監(jiān)管覆蓋各類主體的草原管理體制，綜合成效顯著，實踐證明可以保障草原牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。進一步完善和深化要堅持分類研究、綜合決策、實踐檢驗的成功經(jīng)驗。與此同時，現(xiàn)行草原管理制度對礦產(chǎn)、工廠、旅游、交通運輸?shù)戎踩氘a(chǎn)業(yè)如何依法嚴管、綠色發(fā)展也形成了規(guī)范。當務之急是要解決管理松懈、植被破壞、水源超采、粉塵污染等問題。

（作者1系農(nóng)業(yè)部原總經(jīng)濟師、現(xiàn)任內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學戰(zhàn)略科學家;作者2系內(nèi)蒙古自治區(qū)原副主席）

責任編輯：張莉莉