治理能力現代化視角下的公共危機事件精準治理研究

王利清

摘 ?要：公共危機事件治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。新形勢下，推動精準治理是提升公共危機事件治理能力的迫切需要，也是新時期我國公共危機事件治理機制創新的基本訴求。制度基礎精準化、治理過程嚴格化、政策實施規范化是實現公共危機事件精準治理中精準識別問題、精準實施政策、精準解決問題、精準實現目標的關鍵路徑。

關鍵詞：公共危機事件 ?精準治理

近期，新冠肺炎疫情這一公共危機事件的抗擊過程是對我國國家治理體系與治理能力的一次重大考驗。作為穩定國家安全一種重要手段，公共危機事件的解決必須在治理能力現代化的指導下，直面公共危機事件治理存在的新態勢，探索高效能的治理方式。

一、公共危機事件治理面臨的新形勢

首先，國家治理理念的新要求。黨的十九屆四中全會公報及《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中指出“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。該決定對公共危機治理提出了總體要求和政策設想。黨的十九屆四中全會明確提出了“健全公共安全體制機制”的總任務，同時也明確了“完善國家安全體系”的總目標。這是創新我國公共危機事件治理方式的綱領性指引。公共危機事件的治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，我們應該依據“四個治理”原則創新公共危機事件的治理機制和實現路徑。在此背景下，如何有效推進公共危機事件治理創新，實現公共危機事件的治理體系與治理能力現代化是亟待解決的現實問題。

其次，總體國家安全觀的指引。十九屆四中全會提出“堅持總體國家安全觀，統籌發展和安全，堅持人民安全、政治安全、國家利益至上有機統一”。這次提出的“統籌發展和安全”有別于我們曾一直談論的“改革、發展、穩定”。從這一變化中可以看出，對于國家安全重要性的認識已經到了一個新階段和新高度。十九屆四中全會從國家安全的戰略高度強調了安全治理問題，并從國家安全的戰略高度定位應急管理，而且對公共危機事件的治理能力現代化賦予了更高要求，這對我國公共危機事件治理的發展提供了及時有力的指引。我國目前面臨著國內外公共危機事件明顯增多的嚴峻復雜局面，堅持“總體國家安全觀”要求我們必須將社會治安防控體系趨于完善，使公共安全機制可行，開創基層社會治理新格局。當前，我國已經進入新興風險的時代，自然風險和人因風險是我們必須面對的公共危機事件，因此公共危機事件的治理方式應該在“總體國家安全觀”的指引下進行改革創新，在維護國家整體安全這一戰略高度上不斷創新公共安全治理理論、最大力量整合各層面資源，建立公共危機事件前、事件中和事件后的一整套風險治理體系。

最后，國家公共安全治理體制的新變化。2018年3月17日，十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過國家機構改革方案的決定，將原來的13個應急管理部門組建成應急管理部，并作為國務院的組成部門。應急管理部的成立打破了過去以條塊分割為特點的碎片化應急管理體系，應急事件的管理由應急管理部牽頭，其他部門協同輔之，實現了國家應急事件由過去的綜合協調型治理方式向獨立統一型治理方式的轉變，提升了應急事件協同統一治理的績效。從機構設置層面看，以前負責應急事件管理的機構是政府辦的內設機構，而作為國務院組成部門的應急管理部是政府組成部門，機構級別的提升體現了黨中央對我國應急事件治理的高度重視，并凸顯了保障人民生命財產安全的重要性，折射出以人民為中心的治國理念，標志著我國應急管理進入了一個新的局面。應急管理部的成立有利于將公共危機事件的管理行為趨于標準統一，強化應急救援力量的協作并提升公共危機管理行為的科學性和規范性，對我國公共危機事件的治理提供了新的體系和模式。

二、公共危機事件精準治理的提出

（一）治理能力現代化與公共危機事件精準治理的契合性

治理能力現代化是指不斷適應社會主義現代化建設的需要，增強依法按照制度治國理政的本領，把各方面制度優勢轉化為管理國家的能力和水平。習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習應急管理體系和能力現代化問題時提出了“四個精準”的總要求，這表明黨中央對公共危機事件的精準治理要求更加明確，精準治理已經成為新時期我國公共危機事件治理機制創新的基本訴求。精準治理是以全面精準的個體化信息集成為治理基礎，以科學嚴謹的信息挖掘分析為治理前提，以歷史最佳的政策知識推理為治理參考，以相宜有效的政策匹配為治理目的的治理體系和治理能力的創新再造過程。精準治理能夠通過嚴密的調查分析，精準明確地獲得治理對象與治理環境的準確數據，能夠準確地針對治理問題分析原因，進而周密地規劃治理方案，因此能夠實現政府治理的可預知性，特別在突發公共危機事件發生時，能夠預知危機事件的風險性、提供可選擇的可行對策、預判危機事件治理的效果，使得政府精準明確所治理的對象，提升政府治理的效能。公共危機是人類社會的伴生物，尤其在當代，正如烏爾里希·貝克所言，危機已經以前所未有的廣度和深度將人類社會帶入了“風險社會”。治理能力現代化要求公共危機事件的治理應達到法治化、精細化、科學化、制度化、規范化、程序化、高效化等基本要求。

（二）公共危機事件精準治理之要義

司漢武的精準社會理論認為，精細化是現代社會的一個重要特征，精細社會是以精簡、合理、優質高效為原則的社會，“精、準、細、嚴”是精準社會的核心要素，其中，“精”是目標，追求最有的質量和效果;“準”是信息準確與決策合理正確;“細”是執行細化，重視細節;“嚴”是嚴格要求，嚴格糾正偏差。精細社會理論為當前公共危機事件的治理提供了相應的理論支撐，在復雜多變的社會環境中，公共危機事件的精準治理應以問題為導向，精準識別問題、精準實施政策、精準解決問題、精準實現目標，從而適應我國當前構建國家治理體系和實現治理能力現代化的總目標。公共危機事件的精準治理主要包括以下幾方面。其一，在決策層面，精準治理體現集中統籌與分布式決策管理的統一。集中統籌管理需要嚴格遵照中央政府的指揮，發揮“集中力量辦大事”的制度優勢，形成各部門協同高效的“全國一盤棋”。但是，公共危機事件的治理過程往往是一種非程序化決策的緊急轉態，面對危機事件，高度中心化的決策更應該讓位于更高效率的分布式管理。分布式管理決策效能的發揮需要將地方決策者的責權明確清晰，在責權一致的情況下，以精細化的社會管理工具高效率進行準確的臨危決策，解決社會矛盾。其二，在權力配置層面，精準治理應該提升層級間權責配置的科學性，嚴格權力運行，細化執行標準，防止出現權力碎片化，干部執行力不足的現象。其三，在運行模式層面，精準治理應重視科學化治理，強調治理方式的科學性、合法性與精確性，以開放、包容、共治、共享的治理模式實現治理的法治化、科學化與制度化。

三、公共危機事件精準治理之構建

精準社會理論認為，精細社會所具有的特征為文化知識的科學化，勞動的技術化和生產的工業化，制度的操作化、精細化和人性化，產品質量、性能、規格以及社會服務的標準化，組織和社會管理的精細化，時間的精確化和空間的職能化。從精細社會理論導向來看，制度基礎精準化、治理過程嚴格化、政策實施規范化是實現公共危機事件精準治理中精準識別問題、精準實施政策、精準解決問題、精準實現目標的關鍵路徑。因此，本研究依據精細社會理論主要從制度設計、政策實施、治理方式等方面來論述精準化公共危機治理的建構，以期解決公共危機事件治理中存在的問題。

（一）精準治理的平臺：制度基礎精細化

公共危機事件治理的制度設計層面精細化是精準治理的重要因素。通過制度的精細化實現公共危機事件依法治理、綜合治理與源頭治理。公共危機事件精準治理的制度建設需要政府充分發揮其主導作用，尤其在決策與領導方面起到主導作用。政府要依托公共資源和公共權力配置，從制度的頂層設計上創新公共危機事件精準治理體系，并以幾個關鍵制度為重點。其一，公眾參與平臺與風險教育制度體系。社會公眾是政府行為的相對方，其行為具有雙重角色，他們既是政府治理行為的服務對象，又是政府公共危機事件治理中的合作伙伴。就當前的公共危機事件而言，社會公眾不僅是精準治理體系中的參與者，而且可能是公共危機事件的源發性要素。因此，政府要建立嚴格的常態化制度培育社會公眾識別風險和管控風險的能力。同時，政府要通過法律體系強制規范和約束社會公眾的行為，用嚴格的懲罰手段和有力的執行方式提高公共危機事件預防預控的能力。其二，不同主體之間的溝通協商制度。隨著公共危機事件日益復雜化，政府單一治理方式容易導致政府失靈現象的發生，出現政府信任危機的現象。實現公共危機事件精準治理要求構建并完善政府與其他社會主體之間、各社會層級之間的協商合作制度，并且要積極吸納社會智庫、大學與科研院所的人才，準確、系統地研究誘發公共危機事件發生的源發性要素和促發性要素，為公共危機事件的精準治理提供智力支持，提高政府解決公共危機事件的自組織能力。

（二）精準治理的路徑：治理過程嚴格化

當前，我國公共危機事件治理方式主要是將防災、減災、救災聯結起來的完整過程，缺乏將這一整體過程進行循環。公共危機事件的精準治理首先強調嚴格執行治理過程的整體性與循環性。公共危機事件的治理是將防災、減災、救災聯結起來的完整的危機治理循環過程，具體內容明確為預防、減緩、準備、響應、恢復等環節。這些環節在實際治理過程中形成公共危機風險預防預控、應急處置和事后恢復重建等三個主要部分，它們之間是相互關聯、循環往復的。它們之間的無縫對接形成了公共危機事件精準治理的合作式協同治理方式。其次，精細準確分析各種公共危機事件的“源發性要素”與“促發性要素”是公共危機事件精準治理的重要內容，它體現了治理方式由過去的“治療式管理”向“預防式治理”轉變。目前的公共危機事件的治理中雖然建立了應急預防機制，但大多數情況下形同虛設，缺乏對潛在風險的精準評估不到位，預防手段貧乏，大多數情況下錯誤的將突發事件發生后的處置、救援與恢復作為公共危機事件治理的重點，從而使得應急管理工作往往是被動應對的消極狀態。治理能力現代化要求在公共危機事件精準治理中重點不應該放在對于公共危機事件的應急處置上，而是應該將治理重點前移，構建以公共危機事件預防預控為核心的協同治理方案。這種預防預控機制的目標是通過整合、利用風險可控因素進而精準地規避不可控風險，因此在預防預控機制中必須精細、謹慎分析各種公共危機事件所帶來風險的“源發性要素”與“促發性要素”，提升公共危機事件的精準治理效能與治理能力現代化水平。最后，當公共危機事件出現在社會中時，應急治理與危機后恢復重建是公共危機事件精準治理的重要內容，這兩個時期需要不同層級的部門和機構、各種資源的整合和協調一致。在公共危機事件已經發生后，很多治理主體將關注點放在了針對“事件后果”做應急預警方案，導致公共危機事件蔓延。在公共危機事件治理中，治理主體應該在“突發事件情境”中探索更合適的應急措施，依據“突發事件情景”制定應急方案，確定危機治理行動舉措。

（三）精準治理的保障：政策實施規范化

公共危機事件精準治理要求危機事件治理中必須嚴格恪守各項政策的內容與規則，重視政策執行的科學性、合理性與精確性，能夠主動回應與高效執行政策。政策實施的規范化就是指政策實施一定秉持科學精神，按照科學規則，依照科學規律，進行科學決策，并將公共危機事件治理置于總體國家安全觀中，從根本上實現公共危機事件治理的制度化、科學化與合理化。公共危機事件精準治理中政策實施的規范化有兩個主要的面向：一是政府實施政策的執行力，它考驗的是政府的服務水平;另一個是政府在突發公共危機事件情境下對政策的靈活性執行，探索更適合的應急計策，它強調政府自身的建設水平。新冠病毒肺炎疫情這一公共危機事件爆發后，中央加強了對疫情防控工作的頂層部署，通過聯防聯控機制有效解決防控工作中的緊迫問題。但是從這次疫情爆發初期來看，很多地方政府沒有按照我國《突發事件安全法》的要求對這次公共危機事件做系統的風險評估。因此，疫情潛在的風險和不確定在很快的時間內開始顯露出來。在很多民眾對病毒危害性不知情的情況下，相關部門對疫情發展沒有及時判斷、預警，未發布公共危機事件風險預警信息。疫情蔓延期間，很多政府部門應急處置措施明顯不當，上級部門對下級部門的指導、監督不到位，并且多次出現信息上報不及時不準確的情況。在公共危機事件治理過程中最大的問題之一是政策執行的規范性偏失，政策執行缺乏法律監督與保障。雖然《突發事件應對法》是屬于非常態行政法律制度的基本法，但我國現行憲法中并無“突發事件”這一表述，這反映了立法逆位的現象，使得上下位法的關系不協調。并且目前缺乏配套的應急法律規范，特別是缺少有關應急情況下的特殊行政程序。因此，在公共危機事件的治理中缺乏對應急權力的法律監督與失范行為的懲戒。所以，加強對《突發事件應對法》進行補充和修正，完善健全應急事件的法律規定，通過嚴格的法律條文規范、約束公共危機事件治理中的行為，提升公共危機事件治理的效能，最大限度減少公共危機事件對社會經濟發展帶來的影響。

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（作者單位：內蒙古農業大學人文學院）

責任編輯：張莉莉