社會治理共同體視角下改善農牧區公共文化服務問題探究

叢志杰

摘 ?要：“社會治理共同體”理念的提出體現了黨領導下多方參與、共同治理的科學理念，為破解社會治理難題提供了新思路。從社會治理共同體的視角審視農牧區公共文化服務，需要在制度建設、主體構成、方式與途徑、考核評價體系等方面不斷進行改進與創新，以“共建、共治、共享”來更好地滿足農牧民群眾日益增長的精神文化需求。

關鍵詞：社會治理共同體 ?農牧區 ?公共文化服務

“社會治理共同體”理念是順應社會治理新形勢新任務新挑戰的必然要求，是社會治理理念的重大創新與發展，為破解社會治理難題提供了新思路，同時也為改善農牧區公共文化服務提供了新視角。

一、社會治理共同體的基本內涵

加強和創新社會治理，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十九大報告深刻闡述了新時代社會治理的內涵，提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。繼2019年初習近平總書記首次提出“社會治理共同體”之后，黨的十九屆四中全會明確提出，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。”其中，“社會治理共同體”的提出體現了黨領導下多方參與、共同治理的科學理念，是社會治理理念的重大創新與發展，也是順應社會治理新形勢新任務新挑戰的必然要求，為破解社會治理難題提供了新思路。

“社會治理共同體”，是以中國特色社會主義根本制度為基準、基本制度為依托、重要制度為支撐，以自治、法治、德治“三治融合”為方式，以黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐為體系，合理劃定不同治理主體間就社會治理事務上的權利（權力）和義務（責任），實現人人有責、人人盡責、人人享有的“共建、共治、共享”的社會共同體。

二、農牧區公共文化服務的社會治理功能及制約因素

（一）農牧區公共文化服務的社會治理功能

文化作為一種更基本、更深沉、更持久的力量，以其先導性、戰略性，為社會發展提供精神激勵、智慧支持和道德滋養。公共文化服務參與社會治理，是創新社會治理的重要內容和重要途徑。良好的社會治理既需要發揮政治、經濟、法律等手段的作用，同時也離不開文化固有功能的有效發揮。

鄉村治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。在現階段，實施鄉村振興戰略是促進鄉村有效治理的重要舉施。鄉村振興，鄉風文明是保障。在黨的十九大作出的實施鄉村振興重大決策部署中，鄉村公共文化服務擺在了突出位置。從直接影響看，鄉村公共文化服務及其所營造的良好文化氛圍會感染和啟迪民眾，促使其追求真善美，摒棄假惡丑;從間接影響看，公共文化服務通過豐富人的內心世界，打造人的思想觀念，使人樹立正確的思想觀念。因此，公共文化服務與社會治理在導向上具有目標的一致性，在實踐上具有行動的趨同性，是社會治理中經濟投入最小，易發震蕩最小，反彈力最弱，社會成本最低，效率最持久的一種選擇，對社會治理的維護和保障具有積極的、建設性的和相對穩定作用。

（二）影響農牧區公共文化服務社會治理功能發揮的制約因素

改革開放以來，內蒙古在“富民強區”“文化興區”建設的基礎上，堅持政府主導、社會參與、共建共享的原則，以服務發展和民生為主線，以公共財政為支撐，通過實施“廣播電視村村通”“邊疆文化長廊建設”“文化信息源共享”“蘇木鄉鎮綜合文化站”“草原書屋”等一系列文化惠民工程，扎實推動了公共文化服務建設，已基本形成具有民族特色的，覆蓋自治區、盟市、旗縣、鄉鎮（蘇木）、村（嘎查）五級公共文化服務體系，人民群眾獲得感顯著增強。但是，與當前經濟社會發展水平和人民群眾日益增長的精神文化需求相比，與基本建成公共文化服務體系的目標要求相比，內蒙古公共文化服務的任務依然艱巨。公共文化服務的重點在基層，而基層的重點在農牧區。內蒙古地域跨度大、邊境線漫長。截至2018年，內蒙古鄉村人口944.9萬人，其中有400多萬居住在偏遠的農村牧區，居住分散、交通不便、信息閉塞，公共文化資源相對匱乏，公共文化服務半徑大、成本高、難度大。從社會治理共同體的角度看，有諸多因素制約著公共文化服務社會治理功能的發揮。

1.政府主動提供公共文化服務的意識不強，缺乏提升農牧村公共文化服務供給的內驅動力。改革開放以來，長期堅持的以經濟建設為中心的指導思想使基層政府往往把工作重點放在經濟發展上，忽視了文化事業建設。近年來這種狀況雖然有所改變，但基層政府對于公共文化服務仍重視不夠，即使抓文化工作也大多是把重點放在能拉動經濟增長和帶動居民增收的文化產業和文化旅游上，而對于公共文化服務事業則動力不足。

2.農牧區公共文化服務的供給主體單一。從社會治理共同體的視角看，推動農牧區公共文化服務建設，迫切需要供給主體的多元化。但是農牧區公共文化服務的供給主體仍然是政府部門，文化基礎設施建設、文化活動的組織幾乎全部由縣（旗）政府、縣（旗）文體廣電局和鄉鎮（嘎查）政府負責完成，供給類型、數量、資源的配置等都由政府統一調配、單方面決定，市場、社會組織、農牧民群眾并沒有真正參與進來。

3.農牧區公共文化服務設施城鄉差距大，方式、途徑存在問題。內蒙古農牧區地域廣闊、人口稀散，具有獨特的自然和人文環境，這決定了公共文化服務建設具有很大的特殊性。基礎設施是為人民群眾提供公共文化服務的物質載體。“公共文化設施數量的多寡決定著一個國家公共文化空間的大小。”但從內蒙古的情況看，公共文化服務設施城鄉差距大，大量的公共文化資源、設施集中在城鎮，而農牧區特別是邊遠地區匱乏;以“烏蘭牧騎”為典型代表的流動公共文化服務是解決農牧區公共文化服務的重要途徑，但總量不足，覆蓋度低，常態化程度差，從業人員數量不足等問題突出;隨著互聯網技術的發展，全國文化信息資源共享工程及數字圖書館、數字文化館、數字博物館等工程的開展，使得數字化服務成為公共文化服務的新方式，但在滿足群眾的實際需求方面仍顯不足。

4.農牧區公共文化服務的可及性弱。公共文化服務的可及性是從可獲得性、可接近性、可接受性、可適應性四個相互聯系的維度來評價公共文化服務體系和城鄉居民之間的“適合度”。就內蒙古農牧區而言，公共文化服務的供給并沒有充分考慮文化設施的輻射半徑及居民的實際需求，使用不方便、效率低等問題非常突出。“草原書屋”作為最基層的文化陣地，是建在農牧民家門口、農牧民自己管理的文化工程，對提升農牧民素質，推動農村、牧區全面協調發展起著十分重要的作用。但“草原書屋”存在著嚴重的“供需不對接”、資源浪費、管理混亂等問題，很大程度上制約了草原書屋功能的發揮。

5.考核評價機制陳舊。總體上看，農牧區公共文化服務考核評價仍為自上而下的行政考核。考核的主體是市、縣及鄉鎮政府，考核過程中缺少最重要、最有發言權的服務對象即農牧民群眾的參與，也基本沒有第三方評估組織的參與;考核過程中存在著重設備設施配置等硬性指標、輕實際使用效果，重材料匯報，輕實地考察;“以點帶面”“以突擊布置代替日常運行”等不科學、不規范的問題;考核評價結果的使用在一定程度上流于形式。

三、社會治理共同體視角下改善農牧區公共文化服務的路徑

2020年《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》明確指出，“改善鄉村公共文化服務。推動基本公共文化服務向鄉村延伸，擴大鄉村文化惠民工程覆蓋面。”這進一步體現了黨和政府對鄉村文化建設的高度重視。從社會治理共同體的視角看，化解農牧區公共文化服務的困境，推動農牧區公共文化服務在社會治理中發揮其應有的功能，需要做好以下幾點工作：

（一）健全文化制度，正確處理自治、德治、法治之間的協同關系

文化制度是國家制度的重要組成部分。黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度作出全面部署，指出我國國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優勢，其中就包括文化制度方面的顯著優勢。要把文化繼續推向繁榮發展，必須繼續堅持并不斷完善中國特色社會主義文化制度。

推進農牧區公共文化服務，關鍵在于準確把握自治、德治、法治之間的協同關系。一要充分保障農牧民群體的民主權益，完善村民自治制度。二要高度弘揚社會主義核心價值觀，通過評家風、亮家風、塑家風等活動促使公序良俗、倫理風尚在鄉村落地生根，倡導具有高認同度、強推動力的鄉村德治文化。三要在村民自治、鄉村德治的基礎上，強化法律規范意識，通過內涵豐富、形式多樣的主題活動強化普法力度，倡導法律至上、權利平等的鄉村法治文化。

（二）構建農牧區公共文化服務多元主體，形成治理合力

第一，堅持黨的核心領導地位。中國共產黨領導是構建中國特色社會治理共同體的頂層設計者，要把黨的領導貫徹到社會治理全過程各方面，加強各級黨組織對農牧區公共文化服務的核心引領作用。

第二，充分發揮政府治理與服務的作用。提供公共文化服務是政府的核心職能之一。對于農牧區的公共文化服務而言，由于諸多因素的制約，欠賬多，基礎薄弱，這就更需要政府發揮核心主體作用。應進一步加大財政投入力度，加大對農牧區文化事業的扶持;進一步推進文化事業單位改革，強化公益性文化單位的骨干作用。作為豐富廣大農牧民文化生活、加強民族團結、促進農牧區經濟發展和社會文明進步的生力軍，烏蘭牧騎應遵照習近平總書記的重要指示，繼續發揮和創新“演出、宣傳、輔導、服務”的職能。公共圖書館、公共博物館、美術館等公益性文化單位應積極主動地開展流動服務、聯網服務，推動公共文化服務更好地向農牧區延伸;應充分利用市場手段，采取政府購買服務等方式，支持社會組織、機構、個人捐贈和興辦公益性文化事業，加強和創新對文化市場的管理。

第三，著力促進多元主體的參與。要高度重視和發揮非政府組織的主體作用。深入開展“春雨工程”全國文化志愿者邊疆行工作，以“大舞臺”“大講堂”“大展臺”為主要載體，堅持需求導向、項目帶動，構建參與廣泛、形式多樣、活動經常、機制健全的志愿服務體系;要發展以企業為主體的市場服務。企業具有強大的生產能力和市場競爭力，在公共文化基礎設施建設及某些具體的公共文化產品的生產中具有比政府、文化事業單位更多的優勢，是公共文化服務體系的補充與延伸，有助于推動公共文化服務體系的建立健全和高效運轉;要大力推動以農牧民為主體的業余烏蘭牧騎、農家大院等自我文化服務。農牧民個體或群體依靠其擁有的各類文化資源進行的、以滿足自身或群體的精神文化需求為目的的各類文化活動，具有吸引力大、參與者身心滿足感強的特點，以及文化資源利用率高，不受時間限制，不受活動內容限制等優勢，是農牧民群眾精神文化需求自覺意識追求的體現。

（三）改進和創新公共文化服務方式，突破農牧區公共文化服務“最后一公里”

第一，要在各級黨委政府的組織領導下，將民主協商貫穿農牧區公共文化服務建設的全過程，問需于民，凝聚共識，通過民主協商共同“提”治理事項、提解決方案、“推”治理工作、“驗”治理效果，充分發揮農牧民群眾在公共文化服務中的主體作用，夯實社會治理共同體的共同價值基礎。

第二，以自然條件、服務人口、覆蓋面積等為依據，突出民族和地域特點，按照科學化、規范化要求，發揚烏蘭牧騎優良傳統，建立起靈活機動、方便群眾的流動公共文化服務網絡，推動公共文化服務的均等化、可及性。

第三，繼續推進“數字文化走進蒙古包”、文化信息資源共享工程建設、內蒙古“智慧廣電”，提高公共文化服務的信息化水平，夯實農牧區特別是邊境地區智能化公共服務基礎。

（四）健全和完善農牧區公共文化服務績效考核機制

農牧區公共文化服務急需形成政府、社會、農牧民群眾共同參與的考核評價體系，真實地反映服務效率和效能。要以農牧民參與度和滿意度為核心，建立鄉村文化建設效能評價機制，做到標準化、制度化和規范化;要將鄉村文化建設效能納入政府日常考核體系之中，并常態化;要建立公共文化服務效能督查機制，定期和不定期地開展效能督查。

農牧區公共文化服務的發展狀況，關系到少數民族群眾基本文化權利的實現，關系到我國經濟、社會和諧發展與現代化的進程。結合內蒙古農牧區獨特的自然環境、人文環境，以及公共文化服務的特殊性，從社會治理共同體的視角審視農牧區公共文化服務，需要在制度建設、主體構成、方式與途徑、考核評價體系等方面不斷改進與創新，以“共建、共治、共享”來更好地滿足農牧民群眾日益增長的精神文化需求。

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（作者單位： 內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：康偉