慈善組織參與醫(yī)療救助的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

任玙，林麗寶

（廣東醫(yī)科大學(xué) 人文與管理學(xué)院，廣東 東莞 523808）

慈善組織是以公益為目的通過(guò)提供資金或服務(wù)來(lái)幫助貧困人士走出生活困境的非營(yíng)利性組織。慈善組織的形式主要是基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。慈善救助事業(yè)是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。隨著《中華人民共和國(guó)慈善法》 的頒布，慈善組織越來(lái)越多的出現(xiàn)于我們的生活中，為急需幫助的困難人群提供幫助。當(dāng)前，在醫(yī)療救助領(lǐng)域，國(guó)家積極支持慈善組織與政府開(kāi)展有效銜接與合作。慈善組織的快速發(fā)展為醫(yī)療救助事業(yè)注入了活力，但也帶來(lái)了一些問(wèn)題。

一、慈善組織參與醫(yī)療救助的必要性和可行性

1.慈善組織參與醫(yī)療救助的必要性。醫(yī)療救助作為社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)，保障內(nèi)容是滿(mǎn)足困難群眾的基本醫(yī)療服務(wù)需求。醫(yī)療救助的承擔(dān)主體是政府，醫(yī)療救助的主要對(duì)象是低保人群。政府承擔(dān)的醫(yī)療救助遵循的是“低水平、廣覆蓋”原則。低水平指的是醫(yī)療救助的保障水平不能太高，太高不利于費(fèi)用控制，易造成財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。廣覆蓋指的是盡可能地去擴(kuò)大救助覆蓋面，力求滿(mǎn)足民眾基本醫(yī)療需求。政府醫(yī)療救助對(duì)于低保邊緣人群和突發(fā)重疾的人群缺乏涵蓋。在醫(yī)療救助力度不能滿(mǎn)足貧困群眾需求的地區(qū)和醫(yī)療救助制度暫時(shí)無(wú)法覆蓋的領(lǐng)域，慈善組織的介入是必要和急需的。要消除“健康貧困”、破解“因病致貧、因病返貧”難題，必須充分發(fā)揮慈善組織在醫(yī)療救助中的積極作用。[1]慈善組織的介入可以擴(kuò)大救助覆蓋面和提高當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救助水平，拓寬社會(huì)保障途徑、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

2.慈善組織參與醫(yī)療救助的可行性。相對(duì)于政府，慈善組織在參與社會(huì)救助方面，物資內(nèi)容更豐富，信息來(lái)源更加準(zhǔn)確，方法措施更加靈活，應(yīng)急反應(yīng)更快捷，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)作用，是當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建功能完善、統(tǒng)籌銜接、務(wù)實(shí)管用、兜底有力的社會(huì)救助體系不可或缺的一支力量。[2]民間慈善組織獨(dú)立于政府系統(tǒng)之外，是民間自發(fā)的組織。它的獨(dú)立性和靈活性使得在開(kāi)展慈善活動(dòng)時(shí)擺脫了官僚主義的束縛，能夠非常方便地聚集社會(huì)資源開(kāi)展工作。慈善組織的公益性特點(diǎn)使得它具有較高的社會(huì)公信力，能夠在醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)整合資源，為社會(huì)公眾提供醫(yī)療救助服務(wù)，滿(mǎn)足社會(huì)需求。政府的支持是慈善組織能夠參與醫(yī)療救助工作的關(guān)鍵。2016年12 月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)深入醫(yī)療衛(wèi)生體制改革“十三五”規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)[2016]78 號(hào)），明確提出建立相對(duì)完整的基本社會(huì)保障和慈善醫(yī)療救助的相互銜接和互動(dòng)機(jī)制。政府鼓勵(lì)慈善組織開(kāi)展工作，為困難群體提供多種形式的醫(yī)療救助服務(wù)，提升救助水平，保障社會(huì)成員基本醫(yī)療權(quán)益。

二、慈善組織參與醫(yī)療救助的現(xiàn)狀分析

1.慈善組織數(shù)量快速增長(zhǎng)。近年來(lái)，我國(guó)各類(lèi)社會(huì)組織的數(shù)量逐年增加（見(jiàn)表1）。通過(guò)查詢(xún)中國(guó)慈善信息平臺(tái)，當(dāng)前參與醫(yī)療救助的慈善組織占總慈善組織數(shù)量的7.35%，排名第四，僅居于人類(lèi)服務(wù)、教育和扶貧與發(fā)展領(lǐng)域之后。已開(kāi)展的4 223 個(gè)慈善項(xiàng)目中有328 項(xiàng)屬于醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，占比7.77%。

表1 2010-2017 年社會(huì)組織發(fā)展概況表

2.慈善組織籌資能力增強(qiáng)。近年來(lái)，慈善組織的社會(huì)捐贈(zèng)總額及人均捐贈(zèng)額都呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)；捐贈(zèng)資金流向醫(yī)療領(lǐng)域的比例從2010 年的6.86%到2017 年達(dá)到25.08%，提高了18.22%；截至2017 年底，全社會(huì)捐贈(zèng)總額達(dá)1 499.86 億元，捐贈(zèng)總額占GDP 的0.18%，人均捐贈(zèng)107.9 元（見(jiàn)表2）。隨著2020 年建成全面小康社會(huì)目標(biāo)的到來(lái)，預(yù)計(jì)未來(lái)幾年醫(yī)療救助的捐款數(shù)額或?qū)⒊掷m(xù)增加，將為開(kāi)展醫(yī)療救助工作提供資金保障。

表2 我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展概況

3.慈善組織參與形式多樣化。慈善組織參與醫(yī)療救助的形式主要有以下三種：第一種形式是資助、減免醫(yī)療費(fèi)用。資助資金來(lái)源主要是慈善組織自籌及募捐而來(lái)。資助形式是為貧困人群購(gòu)買(mǎi)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、支付門(mén)診或住院費(fèi)用以減輕貧困人群由于疾病治療造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。慈善組織與醫(yī)院合作開(kāi)展醫(yī)療救助，對(duì)醫(yī)療費(fèi)用進(jìn)行減免，或者與醫(yī)院、康復(fù)中心等合作成立專(zhuān)項(xiàng)基金項(xiàng)目。[3]第二種形式是提供醫(yī)療用品。慈善組織與醫(yī)療企業(yè)或地方醫(yī)院合作，將醫(yī)療器械、藥品藥物等以捐贈(zèng)的形式提供給救助對(duì)象。第三種形式是為貧困人群提供專(zhuān)業(yè)醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。慈善組織通過(guò)聯(lián)合專(zhuān)業(yè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)為貧困患者提供專(zhuān)業(yè)的醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，幫助患者解除病痛。例如“西京鵬飛白內(nèi)障醫(yī)療救助基金”與第四軍醫(yī)大學(xué)西京醫(yī)院合作，通過(guò)西京醫(yī)院雄厚的醫(yī)療實(shí)力和專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，為貧困白內(nèi)障患者提供手術(shù)費(fèi)用。

4.慈善組織基金會(huì)占比高、地域分布不均。截至2019 年1 月31 號(hào)，我國(guó)共有5 285 個(gè)慈善組織（包括紅十字會(huì)）。基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、紅十字會(huì)及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量及比例如下：當(dāng)前慈善組織中基金會(huì)占比72.24%（見(jiàn)圖1）。我國(guó)基金會(huì)數(shù)量最多的前三個(gè)省份是北京市（824 個(gè)）、廣東省（500個(gè)）、浙江省（433 個(gè)），數(shù)量最少的三個(gè)省份分別是西藏（5 個(gè)）、新疆（6 個(gè)）、青海（13 個(gè)）。其主要分布特點(diǎn)是東部和南部地區(qū)集中，西部地區(qū)相對(duì)稀少。雖然基金會(huì)主要分布在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，但基金會(huì)的活動(dòng)范圍覆蓋全國(guó)，西南、西北等貧困地區(qū)都在基金會(huì)的救助范圍之內(nèi)。例如，在青藏高原上，賽瓦基金會(huì)與當(dāng)?shù)蒯t(yī)院合作，實(shí)施治療白內(nèi)障項(xiàng)目。每年讓5 000 人在承擔(dān)得起醫(yī)療費(fèi)用的情況下，通過(guò)手術(shù)治愈白內(nèi)障，讓患者重見(jiàn)光明[4]。

三、慈善組織參與醫(yī)療救助存在的問(wèn)題

圖1 全國(guó)各類(lèi)慈善組織數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖

1.社會(huì)公眾對(duì)醫(yī)療救助缺乏了解。我們通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查來(lái)了解社會(huì)公眾對(duì)醫(yī)療救助的認(rèn)知。具體方法是隨機(jī)投放問(wèn)卷205 份，回收之后有效問(wèn)卷203份，有效回收率99%。調(diào)查結(jié)果顯示，將近32%的群眾不了解醫(yī)療救助，45%的群眾對(duì)醫(yī)療救助處于模糊狀態(tài)，13%的群眾對(duì)醫(yī)療救助比較了解。對(duì)醫(yī)療救助很不了解與很了解的群眾各占5%。調(diào)查過(guò)程中，僅有18%的群眾對(duì)于慈善組織參與醫(yī)療救助是比較了解的。在被問(wèn)及如何獲得醫(yī)療救助信息時(shí)，203 份問(wèn)卷中有137 份問(wèn)卷回答渠道來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)。被調(diào)查者表示獲得醫(yī)療救助信息的渠道多來(lái)源于新媒體。

2.慈善組織公信力影響社會(huì)信任程度。我國(guó)慈善組織分為政府舉辦和民間舉辦兩類(lèi)，政府慈善組織以紅十字會(huì)為代表。政府慈善組織的責(zé)任分工明確，但其救助過(guò)程繁瑣，辦事效率相對(duì)不高。當(dāng)前慈善領(lǐng)域活躍的多為民間慈善組織。民辦慈善組織的優(yōu)點(diǎn)是靈活高效。大型的民間慈善組織在組織管理方面較為規(guī)范，制度清晰，具有較好的內(nèi)控機(jī)制。當(dāng)前活躍的絕大多數(shù)慈善組織是小型組織，其責(zé)任和分工模糊不清，缺乏良好的內(nèi)控機(jī)制。近年來(lái)，一些慈善組織利用慈善活動(dòng)的名義從中獲得商業(yè)利益，嚴(yán)重?fù)p害了慈善事業(yè)的聲譽(yù)。公信力是慈善組織的靈魂。如果失去了社會(huì)公眾的信任，慈善組織就失去了生存發(fā)展的空間。其中最典型的就是“郭美美事件”，使歷經(jīng)百年的紅十字會(huì)聲譽(yù)遭受?chē)?yán)重沖擊，甚至波及到所有的官辦慈善組織。近期還有一些慈善組織打著回收舊衣物的名義進(jìn)行牟利，這些慈善組織的不規(guī)范行為對(duì)整個(gè)慈善行業(yè)的公信力造成了負(fù)面影響，使得社會(huì)大眾對(duì)慈善行業(yè)的信任程度降低，不利于慈善活動(dòng)的開(kāi)展。

3.慈善資源在醫(yī)療救助領(lǐng)域投放不均衡。當(dāng)前大多數(shù)慈善組織之間都是各行其事，互不干擾，易導(dǎo)致醫(yī)療救助投入的不均衡。這種不均衡主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是救助病種不均衡。有很多著名的基金會(huì)都是專(zhuān)門(mén)為某項(xiàng)醫(yī)療救助而開(kāi)展的，所以非常有可能導(dǎo)致某一病種有多個(gè)組織提供救助，而某些病種卻無(wú)人問(wèn)津。例如“嫣然天使”基金、民政部與李嘉誠(chéng)基金會(huì)合作的“重生行——全國(guó)貧困家庭唇腭裂兒童手術(shù)康復(fù)治療計(jì)劃”等項(xiàng)目是為唇腭裂兒童提供救助。“西京鵬飛白內(nèi)障醫(yī)療救助基金”和賽瓦基金會(huì)是為白內(nèi)障患者提供救助。但是卻沒(méi)有慈善組織參與尿毒癥疾病的救助。二是救助個(gè)體不均衡。由于各個(gè)慈善組織救助宗旨、救助對(duì)象千差萬(wàn)別，他們實(shí)際救助的范圍和方式也有較大區(qū)別，這就導(dǎo)致具有某些特征的個(gè)體同時(shí)符合多個(gè)慈善組織的救助條件，而另一些個(gè)體可能連一個(gè)慈善組織的條件都不符合。醫(yī)療救助資源投放的不均衡導(dǎo)致慈善醫(yī)療救助難以實(shí)現(xiàn)普及性、公平性的初衷，弱化了慈善活動(dòng)的社會(huì)效益。

四、對(duì) 策

1.強(qiáng)化宣傳工作，提高群眾知曉率。慈善醫(yī)療救助做為一項(xiàng)利國(guó)利民的活動(dòng)，應(yīng)該加強(qiáng)宣傳，擴(kuò)大影響力。一是要明確宣傳重點(diǎn)，重點(diǎn)宣傳受助者范圍，明確告知受益對(duì)象范圍、申請(qǐng)辦理流程。二是拓寬宣傳渠道，利用社區(qū)宣傳欄、車(chē)站站牌、宣傳橫幅等載體廣泛宣傳醫(yī)療救助工作，開(kāi)展小區(qū)文體活動(dòng)，深入宣講醫(yī)療救助政策。將群眾切身受益的醫(yī)療救助事例通過(guò)相聲、小品等文藝形式呈現(xiàn)出來(lái)，加深社區(qū)群眾對(duì)慈善醫(yī)療救助的認(rèn)識(shí)。三是拓展宣傳范圍，發(fā)揮社區(qū)宣傳陣地作用，全面拓展宣傳范圍，充分發(fā)揮好受益對(duì)象的輻射作用，全面提升群眾知曉率，積極營(yíng)造周?chē)罕娀ネɑ缘牧己镁置妗?/p>

2.提高慈善組織公信力，維護(hù)慈善組織良好聲譽(yù)。慈善組織是以社會(huì)信任為活動(dòng)基礎(chǔ)的非營(yíng)利性組織，公眾對(duì)慈善組織聲譽(yù)期望值很高。如果慈善組織負(fù)面事件頻發(fā)，其公信力必將受到嚴(yán)重?fù)p害，難以開(kāi)展工作。因此，提高和維護(hù)慈善組織的公信力是發(fā)展慈善醫(yī)療救助事業(yè)的重要內(nèi)容。慈善組織應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行聲譽(yù)管理，自覺(jué)地依法履行信息公開(kāi)透明義務(wù)，定時(shí)、定期、定向發(fā)布相關(guān)信息，加強(qiáng)與媒體和民眾的溝通和互動(dòng)，根據(jù)社會(huì)輿論變化動(dòng)態(tài)地公布信息。對(duì)于針對(duì)本組織的虛假信息，應(yīng)及時(shí)澄清或更正。

3.加強(qiáng)外部監(jiān)督，保證健康的慈善環(huán)境。有效發(fā)揮外部監(jiān)督作用可從以下三方面入手。首先，加強(qiáng)政府監(jiān)督力度。政府通過(guò)完善慈善組織的準(zhǔn)入制度，允許符合條件的慈善組織進(jìn)入慈善行業(yè)同時(shí)將不符合資格或偽慈善組織堅(jiān)決拒之門(mén)外。另外，政府應(yīng)規(guī)范善款使用途徑，做好善款監(jiān)督工作。其次，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督力度。社會(huì)監(jiān)督是社會(huì)公眾監(jiān)督。公眾不管作為捐贈(zèng)主體或是受贈(zèng)主體，都有權(quán)利對(duì)善款的使用情況、善款的去向以及項(xiàng)目的真實(shí)性擁有知情權(quán)。慈善組織應(yīng)主動(dòng)對(duì)其運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行公開(kāi)，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督并判斷其真假，共同維護(hù)健康的慈善環(huán)境。最后，加強(qiáng)媒體監(jiān)督力度。報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體應(yīng)主動(dòng)對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督。媒體的監(jiān)督要深入細(xì)致、不偏不倚、公正客觀，確保向社會(huì)大眾展現(xiàn)真實(shí)的慈善組織。

4.建立信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，優(yōu)化救助資源供給。政府提供的醫(yī)療救助是一種救助面廣而救助水平一般的醫(yī)療救助，慈善救助是對(duì)政府救助的補(bǔ)充和支援。慈善醫(yī)療救助和政府醫(yī)療救助都是我國(guó)多層次醫(yī)療保障體系的重要組成部分，兩者既有共性，又有顯著差異。[5]慈善救助對(duì)于那些病情較重的困難群體是巨大的支持和幫助。由于多數(shù)慈善組織都是獨(dú)立工作、互不干擾，缺乏有效銜接，容易導(dǎo)致救助重復(fù)或救助不足。對(duì)于慈善組織來(lái)說(shuō)，由于缺乏溝通聯(lián)系，會(huì)導(dǎo)致扎堆救助或無(wú)序救助現(xiàn)象。因此，可以由政府牽頭，組建救助信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。救助信息平臺(tái)是共享信息平臺(tái)，政府相關(guān)部門(mén)與慈善組織可以通過(guò)此平臺(tái)進(jìn)行查詢(xún)受救助人員資料，了解受助情況，幫助慈善組織制定合理的救助計(jì)劃，避免重復(fù)救助和過(guò)度救助。平臺(tái)可以幫助慈善組織把資源投放到急需的困難群體中，實(shí)現(xiàn)慈善資源的高效運(yùn)作，提升社會(huì)效益。