PPP模式在城中村改造項目中的運用
——以杭州市新文村改造項目為例

■黃 玲

（杭州北部軟件園發(fā)展有限公司）

1 引 言

城中村改造，既是一場蛻變，更是推進民生福祉行動的生動實踐，是改善民眾生活環(huán)境，加快城市化發(fā)展進程、提升城市品位品味的必然趨勢，是一項民心工程。但是因存在大量資金需求，需要較長的建設(shè)周期、無法快速獲得投資回報、存在較大的風(fēng)險等因素，項目往往存在難以融資的問題。

借鑒其他國家舊城更新中廣泛使用的PPP模式，能為城中村改造階段，難以融資的問題得到解決起到一定的促進作用。杭州市新文村位于拱墅區(qū)北部，由于專業(yè)市場、城市道路等圍合，拆遷難度大、成本高。為緩解財政壓力，籌集項目建設(shè)所需資金，嘗試采用PPP模式實施城中村改造。

2 PPP模式概述

PPP模式是一個極其廣泛的概念，包含的實際形式很多，結(jié)合中國的國情，往往將其劃分成特許經(jīng)營類等三種類型。

2.1 PPP模式的情況

通常情況下，在外包類PPP項目中，在政府出資的情況下，私人部門負責(zé)承擔(dān)項目中的部分職能，如僅負責(zé)工程建設(shè)，或在政府的委托下代替負責(zé)設(shè)施的管理維護工作或提供部分公共服務(wù)，并通過政府支付費用來獲取收益。在此類項目中，私人部門無須無須承擔(dān)較大風(fēng)險。

公私部門采用特定的契約關(guān)系，依照特定的方式使公共項目轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺瞬块T的一種PPP模式即為私有化類PPP項目。此類項目要求私人部門負責(zé)項目的所有投資，在政府的監(jiān)督管理下，采用向用戶收取費用的方式來收回投資進而實現(xiàn)盈利。因此類項目的所有權(quán)為私人所有，并且并不具備有限追索的特點，因此在此類項目，私人部門承擔(dān)著極大風(fēng)險。

特許經(jīng)營類PPP模式需要私人部門部分或全面出資，并采用特定的合作方式與公共部門承擔(dān)風(fēng)險，共同分享項目收益，這種模式引入了廣泛探討。常見的有：BOT(建造—運營—移交）、BOO(建造—擁有—運營）、BOOT（建造—擁有—運營—移交）、TOT(移交—經(jīng)營—移交）。

2.2 新文村改造項目運作模式

新文村改造項目運作模式為BOT (建設(shè)-運營-移交），項目運作結(jié)構(gòu)圖具體如下：

圖1 項目運作結(jié)構(gòu)圖

3 PPP模式在城中村改造中的可行性

3.1 有利于土地資源的有效利用

在城市化進程快速推進的形勢下，城市土地資源漸漸成為約束城市發(fā)展的一種核心要素。新文村城中村政改造PPP項目的建設(shè)有利于規(guī)劃布局調(diào)整，經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。通過PPP模式引入社會資本，充分利用其先進的技術(shù)、管理經(jīng)驗，提高項目效率，減少重復(fù)投資。

3.2 有助于降低政府投資風(fēng)險

將PPP模式引入到城中村治理中來，使政府和社會資本充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，雙方各自承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，風(fēng)險分配更合理。同時轉(zhuǎn)變政府管理方式，通過設(shè)置績效考核機制，與項目公司收入掛鉤，從而實現(xiàn)對項目提供公共服務(wù)質(zhì)量地把控，降低了政府的投資風(fēng)險。

3.3 解困政府難題，緩解財政壓力

通過PPP模式的使用來治理城中村將項目的融資以及資金管理體現(xiàn)了出來，從由政府全面提供財政支持到如今PPP模式的應(yīng)用，可謂是一種極大進步。拓寬了融資渠道，吸收社會資本，引入社會資本，可有效解決本項目的建設(shè)資金問題，有效緩解區(qū)政府財政壓力。

4 PPP模式在城中村改造項目中常見的難點分析

4.1 前期融資困境

在私營企業(yè)中，通過PPP模式的引入來改造城中村，不但可利用其專業(yè)能力，更為關(guān)鍵的是，提供了一種社會資金融通渠道。但現(xiàn)實情況是，在融資階段，此類企業(yè)也對銀行貸款存在嚴(yán)重的依賴性，企業(yè)的融資能力直接影響到項目是否能順利進行。

4.2 風(fēng)險分擔(dān)之難

合理分配風(fēng)險是PPP項目取得成功的關(guān)鍵。原則上需由社會資本承擔(dān)項目建設(shè)等商業(yè)風(fēng)險，政府來分攤法律等方面的風(fēng)險，由政府與社會共同承擔(dān)因自然等不可抗力因素引發(fā)的風(fēng)險。實踐階段，大部分PPP項目并未依照這一分配原則來實施。

4.3 盈利之難

PPP模式下的項目公私雙方都希望以營利為目的，政府以城市建設(shè)、改善市貌為目標(biāo)，顯而易見，政府也較為關(guān)注維護社會秩序、防范行政審批風(fēng)險等問題，在城中村改造階段，私營公司參與其中的目的在于通過投資獲取最大利潤。所以盈利模式的設(shè)計就成了重中之重。

4.4 運營期績效考核之難

PPP項目運營效率和質(zhì)量的高低很大程度取決于績效考核，目前考核存在的問題還是以績效考核制訂率不高，或者即使有績效考核，方案缺乏操作性。倘若未能對考核準(zhǔn)則與體系進行及時調(diào)整，則會對績效考評結(jié)果帶來一定影響，使之流于一種表面形式。

5 PPP模式在實際應(yīng)用中的改進對策——以杭州市新文村城中村改造PPP項目為例

杭州市新文村城中村改造PPP項目通過實施，將建成有安置房、小學(xué)、幼兒園、領(lǐng)里中心及道路橋梁和綠地等配套設(shè)施，總用地面積約358畝。項目總投資約242859萬元，其中采購內(nèi)容工程總投資約135898萬元（不含拆遷補償費）。

5.1 項目資金來源以資本金結(jié)合部分解決項目整體融資問題

考慮到項目實際情況及金融機構(gòu)的相關(guān)要求，項目公司資本金為項目總投資20%，約為27179.60萬元，其余由項目公司融資解決，項目公司可以以本項目融資之目的，在征得實施機構(gòu)同意的情況下，將其在項目合同項下的各項權(quán)益(如預(yù)期收益權(quán)、保險受益權(quán)等)設(shè)置質(zhì)押或以其他方式設(shè)置擔(dān)保權(quán)益。

5.2 完善PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)機制

在簽訂合同時，根據(jù)各風(fēng)險分配制定應(yīng)對措施，具體如圖2所示。

圖2 風(fēng)險分配及應(yīng)對措施

5.3 建立公平的利益分配機制

在項目進行階段，應(yīng)對參與方的利益進行高效統(tǒng)籌。政府的核心任務(wù)在于監(jiān)督管理，調(diào)節(jié)社會資本利潤，在代表廣大人民群眾的利益之余，還應(yīng)為社會資本能夠獲取合理收益提供有力保障。社會資本取得投資回報的資金來源為政府支付的可行性缺口補助和項目運營取得的收入。

5.4 提高績效考核的實用性操作性

將關(guān)鍵指標(biāo)系數(shù)作為PPP項目績效考核的基本依據(jù)，通過引入第三方專業(yè)機構(gòu)設(shè)定具體評分標(biāo)準(zhǔn)及考核等級，并將考核結(jié)果與當(dāng)年可行性缺口補助支出掛鉤。

6 結(jié) 語

將PPP模式引入到“城中村”治理階段，與當(dāng)代信息的互相聯(lián)通、共同分享、資源的共同分享以及整合的時代發(fā)展趨勢相符，使政府與企業(yè)共同治理 “城中村”，不但能幫助政府減輕財政負擔(dān)，并且能為其治理能力的提升起到一定的促進作用，具備良好的實踐價值。