PPP模式在城中村改造項目中的運用
——以杭州市新文村改造項目為例

■黃 玲

（杭州北部軟件園發展有限公司）

1 引 言

城中村改造，既是一場蛻變，更是推進民生福祉行動的生動實踐，是改善民眾生活環境，加快城市化發展進程、提升城市品位品味的必然趨勢，是一項民心工程。但是因存在大量資金需求，需要較長的建設周期、無法快速獲得投資回報、存在較大的風險等因素，項目往往存在難以融資的問題。

借鑒其他國家舊城更新中廣泛使用的PPP模式，能為城中村改造階段，難以融資的問題得到解決起到一定的促進作用。杭州市新文村位于拱墅區北部，由于專業市場、城市道路等圍合，拆遷難度大、成本高。為緩解財政壓力，籌集項目建設所需資金，嘗試采用PPP模式實施城中村改造。

2 PPP模式概述

PPP模式是一個極其廣泛的概念，包含的實際形式很多，結合中國的國情，往往將其劃分成特許經營類等三種類型。

2.1 PPP模式的情況

通常情況下，在外包類PPP項目中，在政府出資的情況下，私人部門負責承擔項目中的部分職能，如僅負責工程建設，或在政府的委托下代替負責設施的管理維護工作或提供部分公共服務，并通過政府支付費用來獲取收益。在此類項目中，私人部門無須無須承擔較大風險。

公私部門采用特定的契約關系，依照特定的方式使公共項目轉變為私人部門的一種PPP模式即為私有化類PPP項目。此類項目要求私人部門負責項目的所有投資，在政府的監督管理下，采用向用戶收取費用的方式來收回投資進而實現盈利。因此類項目的所有權為私人所有，并且并不具備有限追索的特點，因此在此類項目，私人部門承擔著極大風險。

特許經營類PPP模式需要私人部門部分或全面出資，并采用特定的合作方式與公共部門承擔風險，共同分享項目收益，這種模式引入了廣泛探討。常見的有：BOT(建造—運營—移交）、BOO(建造—擁有—運營）、BOOT（建造—擁有—運營—移交）、TOT(移交—經營—移交）。

2.2 新文村改造項目運作模式

新文村改造項目運作模式為BOT (建設-運營-移交），項目運作結構圖具體如下：

圖1 項目運作結構圖

3 PPP模式在城中村改造中的可行性

3.1 有利于土地資源的有效利用

在城市化進程快速推進的形勢下，城市土地資源漸漸成為約束城市發展的一種核心要素。新文村城中村政改造PPP項目的建設有利于規劃布局調整，經濟建設的發展。通過PPP模式引入社會資本，充分利用其先進的技術、管理經驗，提高項目效率，減少重復投資。

3.2 有助于降低政府投資風險

將PPP模式引入到城中村治理中來，使政府和社會資本充分發揮自身優勢，雙方各自承擔相應責任，風險分配更合理。同時轉變政府管理方式，通過設置績效考核機制，與項目公司收入掛鉤，從而實現對項目提供公共服務質量地把控，降低了政府的投資風險。

3.3 解困政府難題，緩解財政壓力

通過PPP模式的使用來治理城中村將項目的融資以及資金管理體現了出來，從由政府全面提供財政支持到如今PPP模式的應用，可謂是一種極大進步。拓寬了融資渠道，吸收社會資本，引入社會資本，可有效解決本項目的建設資金問題，有效緩解區政府財政壓力。

4 PPP模式在城中村改造項目中常見的難點分析

4.1 前期融資困境

在私營企業中，通過PPP模式的引入來改造城中村，不但可利用其專業能力，更為關鍵的是，提供了一種社會資金融通渠道。但現實情況是，在融資階段，此類企業也對銀行貸款存在嚴重的依賴性，企業的融資能力直接影響到項目是否能順利進行。

4.2 風險分擔之難

合理分配風險是PPP項目取得成功的關鍵。原則上需由社會資本承擔項目建設等商業風險，政府來分攤法律等方面的風險，由政府與社會共同承擔因自然等不可抗力因素引發的風險。實踐階段，大部分PPP項目并未依照這一分配原則來實施。

4.3 盈利之難

PPP模式下的項目公私雙方都希望以營利為目的，政府以城市建設、改善市貌為目標，顯而易見，政府也較為關注維護社會秩序、防范行政審批風險等問題，在城中村改造階段，私營公司參與其中的目的在于通過投資獲取最大利潤。所以盈利模式的設計就成了重中之重。

4.4 運營期績效考核之難

PPP項目運營效率和質量的高低很大程度取決于績效考核，目前考核存在的問題還是以績效考核制訂率不高，或者即使有績效考核，方案缺乏操作性。倘若未能對考核準則與體系進行及時調整，則會對績效考評結果帶來一定影響，使之流于一種表面形式。

5 PPP模式在實際應用中的改進對策——以杭州市新文村城中村改造PPP項目為例

杭州市新文村城中村改造PPP項目通過實施，將建成有安置房、小學、幼兒園、領里中心及道路橋梁和綠地等配套設施，總用地面積約358畝。項目總投資約242859萬元，其中采購內容工程總投資約135898萬元（不含拆遷補償費）。

5.1 項目資金來源以資本金結合部分解決項目整體融資問題

考慮到項目實際情況及金融機構的相關要求，項目公司資本金為項目總投資20%，約為27179.60萬元，其余由項目公司融資解決，項目公司可以以本項目融資之目的，在征得實施機構同意的情況下，將其在項目合同項下的各項權益(如預期收益權、保險受益權等)設置質押或以其他方式設置擔保權益。

5.2 完善PPP項目的風險分擔機制

在簽訂合同時，根據各風險分配制定應對措施，具體如圖2所示。

圖2 風險分配及應對措施

5.3 建立公平的利益分配機制

在項目進行階段，應對參與方的利益進行高效統籌。政府的核心任務在于監督管理，調節社會資本利潤，在代表廣大人民群眾的利益之余，還應為社會資本能夠獲取合理收益提供有力保障。社會資本取得投資回報的資金來源為政府支付的可行性缺口補助和項目運營取得的收入。

5.4 提高績效考核的實用性操作性

將關鍵指標系數作為PPP項目績效考核的基本依據，通過引入第三方專業機構設定具體評分標準及考核等級，并將考核結果與當年可行性缺口補助支出掛鉤。

6 結 語

將PPP模式引入到“城中村”治理階段，與當代信息的互相聯通、共同分享、資源的共同分享以及整合的時代發展趨勢相符，使政府與企業共同治理 “城中村”，不但能幫助政府減輕財政負擔，并且能為其治理能力的提升起到一定的促進作用，具備良好的實踐價值。