政府在我國高校智庫建設中的缺位與補位

王鳳秋　朱康莉

[摘 要] 自從2010年我國初次在國家層面提出應充分肯定并發揮高校智庫作用，高校智庫已逐步發展成為我國咨詢行業一支不容忽視的重要力量。作為政府部門的決策咨詢機構，高校智庫能夠發揮促進政府決策民主化、科學化和現代化的功能。與此同時，政府在我國高校智庫建設中的地位和作用也是毋庸置疑的。然而政府在高校智庫建設中缺乏足夠的重視、引導和制度保障等缺位現象，使我們不得不重新認識政府在高校智庫建設中的補位作用，以實現政府和高校智庫的合作共贏。

[關鍵詞] 高校智庫;政府;決策咨詢;缺位;補位

[中圖分類號]G641? ?[文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2020） 04-0004-04

近年來，我國各地高校立足于地方經濟和社會發展，競相建立起服務于政府決策咨詢的科研機構，即高校智庫。它是一種隸屬于高校的、與傳統院系相獨立的專門從事政策研究的學術組織，生產政策知識并影響政策的制定和實施。相對于官方智庫來說，高校智庫具有特殊性和獨立性，其聲音更加直率，觀點更加客觀，表達方式也更加靈活。尤其重要的是，由于立場、視野以及分析問題的角度不同，高校智庫的研究成果更有助于政府的科學決策。雖然我國的智庫規模已經躍入世界前列，但是高校智庫無論是規模還是影響力并沒有達到應用的地位。這方面的原因固然很多，但政府在高校智庫建設發展中角色的缺位，也是導致高校智庫建設發展滯后不能忽略的因素。因此，只有認清政府在高校智庫建設中的地位和作用，才能有利于高校智庫的發展壯大。

一 政府在我國高校智庫建設中的作用

作為決策咨詢機制中的兩個重要主體，政府和高校的關系緊密、不可分割。高校智庫服務于政府，同時借助政府支持獲得發展的驅動力。政府受益于高校智庫建設，同時也引導和保障各級各類高校智庫建設，這是高校智庫與政府關系密不可分的重要原因。由于高校智庫依附于高校而存在，高校必須通過內部體制機制改革才能使高校智庫建設得以開展。但是目前，單純依靠高校自身的力量難以使智庫建設順利進行。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2015年出臺的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》著重指出了政府在各級各類智庫建設中的主導地位、引導和保障作用，表明了政府與智庫合作共建的決心。主要包括三個方面[1]。

一是加強智庫建設的組織領導。其一是政府要高度重視智庫建設，不斷完善智庫管理，使智庫建設成為政府決策科學化、法制化、民主化的重要推動力。其二是加大資金投入力度，要求各級政府要制定和實施扶持智庫發展的財政政策，逐步建立多元化、多渠道、多層次的資金投入保障體系。其三是加強智庫人才隊伍建設，要求各級黨委和政府要把人才隊伍建設作為智庫建設的重中之重，落實中國特色新型智庫高端人才培養計劃。鼓勵黨政機關與智庫之間的人才交流，推薦智庫專家到黨政部門掛職鍛煉。

二是引導智庫的管理體制改革。政府對智庫的引導是宏觀層面的，推進智庫建設需要進一步深化組織管理體制改革、經費管理體制改革、成果考評機制改革、國際交流合作機制改革等。其中，深化組織管理體制改革要求政府承擔宏觀指導上的責任，包括制定智庫建設的整體發展戰略、智庫建設所依據的政策法規和智庫發展的協同機制構建等等。還要在管理方式上追求創新，使智庫的管理體制不僅能把握正確方向，還能充滿創造活力。

三是健全智庫建設的制度保障體系。包括落實政府信息公開制度、建立政府購買決策咨詢服務制度、完善重大決策意見征集制度、建立健全政策評估制度等。其中，落實政府信息公開制度要求政府嚴格依據信息公開條例的規定，主動并及時向社會發布信息。建立政府購買決策咨詢服務制度要求建立政府主導、社會參與的決策咨詢服務系統，以滿足政府部門多層次、多樣化的決策需要。

目前，我國高校智庫的數量已占我國智庫總數的1/3[2]，其影響力也在我國智庫體系中占據日益重要的地位。作為智庫的一種重要形式，高校智庫需要政府參與共建。政府參與高校智庫建設，是互利雙贏的必要之舉。一方面，高校智庫的研究成果能使政府增強處理實際問題的能力，從而達到科學民主執政的目的;另一方面，政府部門也能通過建立政策法規、財政撥款等形式為高校智庫提供良好的外部環境，促進高校智庫的內部體制機制變革，使高校智庫作為“智囊團”“思想庫”的作用得到充分發揮。

二 政府在高校智庫建設中的缺位

相比國外的高校智庫，我國的高校智庫地位和作用遠沒有充分顯現。美國的智庫大約有70%多是高校智庫，澳大利亞也有一半的智庫是在高校。高校智庫建設少不了政府的保障和推動，政府為高校智庫建設提供支持力和驅動力。然而，由于政府在高校智庫建設中的責任缺失，也一定程度上導致了高校智庫自身發展的滯后。政府在高校智庫建設中的缺位主要表現為以下幾點。

（一）政府對高校智庫作用的重視力度不大

1.政府的支持力度不大。政府作為高校智庫研究成果的采納者，其大力支持是高校智庫發展的直接動力。在我國常見的智庫類型中，黨政軍智庫和民間智庫占多數，而高校智庫僅占少數。此外，高校智庫不僅在數量上處于弱勢地位，在對政府的政策建言上也難以得到青睞。盡管獨特的學科優勢和強大的人才優勢是高校智庫的兩大優勢，但政府對高校智庫研究成果的需求小。有研究顯示，高校智庫的研究成果產出眾多，但能夠被政府采納的不足千條。在政府政策的咨詢、制定、評價、監督等公共決策過程中，高校智庫很難有話語權，也就是說，高校智庫實際上處于被動地位。

2.政府的經費投入不足。目前，我國政府還沒有建立高校智庫建設的專項經費籌措與使用制度，這表明了政府在經費保障方面的責任缺失，也說明了政府對高校智庫服務政府決策和社會發展的重大意義認識不夠。我國的高校智庫具有官方性質，其研究成果主要面向各級政府機構，因此可以說，它們的主要服務對象是政府。然而，依靠政府財政撥款維持運轉的高校智庫非常少，絕大多數都是以校方的撥款為主，這種自食其力以維持生存的方式必將影響其研究的深入性。此外，由于大部分高校智庫的研究范圍都局限于哲學社會科學領域，其獲得的科研經費數額相對于自然科學范疇來說都十分有限。因為缺乏專項經費支持，阻礙了許多高校智庫進一步開展研究項目和發揮研究水平。

（二）政府對高校智庫管理體系的引導力度不足

1.未能充分發揮對高校智庫研究團隊建設的引導作用。組織結構不嚴密、研究團隊不穩定，是目前我國高校智庫建設中存在的主要問題之一。就研究人員的數量而言，我國高校薈萃了80%以上的社科力量、近半數的兩院院士、60%的“千人計劃”入選者，以及規模龐大的研究生、本科生隊伍[3]。但存在的主要問題卻是，大部分研究機構總體上看隊伍比較龐大，但實際上并沒有專門的研究人員和穩定的研究團隊。另一方面，由于高校智庫的研究成果多局限于專業領域的學術研究上，多數研究團隊缺乏“智庫研究能力”[4]。也就是說，大部分高校智庫研究時遵循的思路、采取的方法和產出的成果上均屬于學術型，而不是以為政府決策建言獻策的應用型。理論上講，高校智庫旨在研究與當前各種社會經濟發展緊密相關的戰略問題和政策問題，如果僅從學術研究的視角出發，其產出的成果多“學術性”而少“應用性”。而高校智庫研究團隊的建設與政府的引導作用息息相關。

2.政府沒有建立起高校智庫研究成果發布平臺。高校智庫的生命力在于其影響力，影響力是智庫賴以生存的核心競爭力，而影響力的獲得直接取決于智庫研究成果的宣傳推廣[5]。高校智庫研究成果的影響力取決于其推廣的范圍。但是，目前高校智庫主要借助報刊、專題論著、網站、學術論壇、國際會議等形式的平臺來宣傳其研究成果，只有少部分高校智庫采用成果發布平臺來公開信息和共享資源。而且不像少數頂尖高校，以強強聯合的方式實現合作共贏，多數普通高校各自為戰，單槍匹馬地搭建成果發布平臺，難以產生較大的社會影響力，由于個體高校在智庫數量和成果數量上處于弱勢地位，社會對其關注也有限。相對來說，社會各界對政府信息發布平臺的關注要遠大于對高校成果發布平臺的關注。

（三）政府對高校智庫制度保障體系的建設力度不夠

1.政府沒有建立起高校智庫運行的市場競爭機制。目前，我國政府還未能建立起完善的高校智庫運行的市場競爭機制。高校智庫作為專門為政府提供決策咨詢服務的機構，其研究成果多是以研究報告和建議書的方式呈現，以為政府提供有價值的政策建議為目的。嚴格來講，高校智庫的研究成果也是一種商品，只是相對于普通商品來說比較特殊，所以政府就不能違背市場經濟規律，要像購買社會服務一樣來購買其研究成果，以最大限度地調動高校智庫服務政府決策咨詢的積極性和主動性。

2.政府未能建立高校智庫的成果考核評價機制。目前，我國高校智庫研究成果的考核評價機制還不健全。一方面，在評價高校智庫的研究成果時，基本上都是按照研究項目的級別、數量、研究成果的經濟收益等量化指標來評價，而研究成果的實際應用率、同行競爭力、社會影響力等往往被忽視。另一方面，目前對高校智庫的成果評價主要由政府的行政機構來引導，其他的評價機構不易介入，這樣的評價在實踐過程中難免會出現強者越強、弱者越弱的現象，即“馬太效應”[6]。對高校智庫而言，科學靈活的考核評價機制不僅能提高研究人員的積極性和創新性，而且還能保證研究成果的科學性與客觀性。

3.政府沒有打通與高校智庫間的信息溝通渠道。高校智庫作為政府的決策咨詢機構，必須依據客觀、完整、準確的信息數據。政府工作人員在社會管理的實踐中，所掌握的信息資源是文獻資料無法比擬的。因此，高校智庫的研究進程離不開政府的參與，政府為高校智庫提供項目研究的基本信息數據，從而保證高校智庫研究成果的質量。然而，政府與高校智庫間的信息溝通渠道不暢，信息交流存在障礙，導致高校智庫獲取信息的難度加大。一方面，高校智庫難以依靠政府信息公開獲取信息，更不能從政府手中直接獲取原始信息數據，自然就不能為研究成果的科學性和可操作性提供保障。另一方面，政府信息發布的及時性、公開渠道和公開程序都是影響智庫研究時效和質量的因素。雖然高校智庫在與政府的日常交流中也能獲取重要信息，但為了獲取更加完整、準確、及時的信息，需要建立定期的信息溝通機制，以確保高校智庫平等地享用政務信息資源，實現提供政府決策方案的機會均等[7]。

三 政府在高校智庫建設中的補位

政府在高校智庫建設中的缺位，有高校智庫自身建設的問題，諸如高校智庫在我國現有的智庫體系中處于新生代，發展規模不大。智庫的定位不明確，研究隊伍水平良莠不齊。研究領域范圍窄，成果缺乏針對性，傳播渠道有限，社會影響力較弱。高校智庫存在的這些問題使得政府某種程度上忽視了高校智庫的作用，造成了在高校智庫建設和發展過程中的缺位現象。

但是政府的重視和支持能夠幫助高校智庫走出發展的困境，主客觀作用統一發揮，就能夠發揮高校智庫戰略研究、政策建言、人才培養、輿論引導、公共外交的重要功能，真正成為國家的專業智囊團。因此，政府的支持是制約高校智庫發展的一個重要因素，探尋政府在高校智庫建設中的補位措施實屬必要。

（一）加大對高校智庫重視力度

1.加大政府支持力度。高校智庫的發展離不開政府的支持，但也并不意味著高校智庫要完全處于政府的絕對掌控之中，高校智庫依舊需要保持獨立性與特殊性。政府要加大對高校智庫的需求，改變以“命題作業”的傳統方式，將項目交給高校智庫進行研究的現狀，從而防止權力濫用。正如普通產品一樣，高校智庫所生成的知識產品也要以交換和自由競爭的方式來實現其價值。政府應該遵循市場化的運作規律，保證思想市場的公平競爭，通過招標、合同等購買服務形式使高校智庫能夠和官方智庫公平競爭，在競爭中獲得項目研究，在保證高校智庫研究的客觀公正性的同時，還能擴大高校智庫研究項目的資金渠道，同時能夠保證政府決策的科學性，避免權力尋租和利益壟斷。此外，政府應設立相應的基金項目以維持高校智庫的運轉，推進高校智庫的協同機制建設，同時激勵高校智庫之間形成良性競爭的局面。

2.加大經費投入力度。高校智庫是高校自身或借助其他機構、團體的力量創辦的、依附于高校的致力于政策研究和決策咨詢的組織機構。高校智庫研究經費主要通過校方撥款、基金會、企業資助或私人捐贈等途徑獲得，政府在經費保障方面卻沒有發揮重要作用。政府可以在創新資金中設置專門的高校智庫建設資助資金，借助專項智庫建設資金，建立激勵機制、競爭機制和監督機制，按照分級分類管理、持續滾動支持的原則，發揮高校學科優勢和人才優勢，以實際問題和研究領域為導向，在重點領域開展若干“智庫”建設，引領高校智庫建設沿著創新、務實的方向發展[8]。

（二）引導高校智庫管理體制改革

1.促進高校智庫形成高水平的研究團隊。建設高水平的高校智庫的研究團隊，政府也可以發揮積極作用。政府可借鑒美國的人才“旋轉門”的制定，通過推動智庫人才交流來促進高校智庫形成高水平的研究團隊。具體的做法是密切配合有關部門的工作，有組織地推薦高校智庫的骨干專家到政府部門和國際組織掛職任職，讓他們積累更多的實際工作的經驗，培養形成問題意識，開闊他們的研究視野。高校智庫也應聘請有較高理論素養和實踐素養的黨政、企事業單位的領導干部參與高校智庫的研究工作，發揮他們的實踐優勢，合作開發研究項目，形成政產學研用之間人才交叉流動的人才運行機制，打造一只優秀的智庫研究團隊。[9]

2.推動高校智庫建設高端成果的發布平臺。政府推動高校智庫建設高端成果的發布平臺，一是要構建國內外高校智庫交流平臺，順應文化交流國際化的趨勢，聚焦國內國際普遍關注的問題，鼓勵高校與國外頂尖智庫建立伙伴關系，舉辦高水平智庫論壇，塑造質量高、口碑好的高校智庫成果發布品牌，發揮高校智庫引領社會輿論、促進內政外交的重要作用;二是要加強成果發布管理。制訂并實施《關于加強和規范高校哲學社會科學成果發布管理的實施辦法》，規范成果發布流程，著力把好政治關和質量關[10]。

（三）健全高校智庫建設的制度保障體系

1.建立高校智庫運行的市場競爭機制。高校智庫的研究成果是一種服務產品，政府和社會其他機構可以通過購買智庫研究成果服務的方式促進高校智庫建設。一方面，政府要為高校智庫運行營造一種公平競爭的市場環境。營造公平競爭的市場環境，最重要的是采取項目招標的形式讓各種類型的智庫參與公平競爭，并規范和公開研究項目的招投標程序以確保“項目競爭”公平有序[11]。另一方面，政府要建立高校智庫研究成果的市場定價機制。高校智庫研究成果的定價水平的高低，既反映了高校智庫當前的研究能力，也反映了高校智庫的可持續發展能力。根據市場的方式制定智庫成果的價格與并規范交易的程序，既能防止滋生“私相授受”式的權力尋租的腐敗，也能避免“劣幣驅逐良幣”的市場怪圈[12]。

2.推動建立高校智庫成果的考核評價機制。政府要推動建立高校智庫考核評價機制，一是要改進科研評價，以成果質量為評價導向，設定科學合理的分級分類評價標準，把能夠解決國家重大實際問題作為首要標準，采用全方位、多元化的綜合評價模式，建立以政府、企業、社會等為主體的多元評價制度體系。二是要改革項目管理，采取獎勵措施，對政府決策咨詢有巨大作用的科研成果要給予及時的激勵和持續的支持。關注重大現實問題，與實際工作部門協作確定科研項目選題，完善課題立項和申報制度，以提高項目設置的針對性與實用性[13]。

3.建立起政府與高校智庫之間的信息溝通機制。高校智庫的建設，要在政府部門營造的公開、透明、及時的信息環境下才能進行。因為高校智庫研究成果的時效和質量取決于政府部門向公眾發布相關信息的及時性、公開渠道和公開程序。建立信息流通機制，一方面要使高校智庫能夠及時獲取政府部門發布的研究信息。為了使高校智庫能夠及時獲取政府部門發布的信息，如若需要高校智庫提供決策咨詢建議的對策性問題，政府應在第一時間通過公開的方式告知高校智庫，以便高校智庫在最短的時間內給政府提供滿意的決策方案。另一方面，要使高校智庫獲得政府部門對項目研究的反饋意見。高校智庫的研究成果是否符合政府的意圖？需要聽取政府部門的反饋意見。高校智庫的研究報告呈交到政府部門，決策者有何反應、是否采用？需要及時反饋，以便智庫明確研究方向與研究手段，為可持續發展提供保障。與社會公共利益密切相關的決策事項，要借助政府的力量舉辦聽證會、論證會與座談會，而聽證的群體向政府反饋的意見和建議，對高校智庫來說更為難能可貴的。然而，召開會議和廣泛征集社會公眾的意見，并非高校智庫能夠操作的，而政府部門卻有能力協調和召開此類會議，幫助智庫與群眾、政府之間進行深度溝通。

總之，高校智庫是我國智庫建設中應當給予重視的重要組成部分，具有天然的學術優勢。如果能夠建設好高校智庫，充分發揮出高校智庫作用，對于政府決策的科學化，提高政府的社會治理能力具有積極的意義。而高校智庫建設也是高校服務于社會的方式之一，智庫的發展也會反哺于高校，促進高校的科學研究和人才培養，提升高校的影響力。為此，無論政府還是高校都應該強化高校智庫的建設意識，以積極主動的姿態協同一致地致力于高校智庫建設，把我國高校智庫建設成能夠參與國際合作與競爭的。為國家的戰略決策和社會與經濟發展獻計獻策的高質量的智囊機構。

參考文獻：

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[9][10][13]教育部.教育部關于印發《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》的通知[EB/OL].（2014-02-28）[2015-10-11].http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/28/content_

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（責任編輯：姜海晶）