加強項目檔案管理是交通事業高質量發展的“剛需”

張鳳霞

2019年9月28日上午，G25長深高速2154KM處發生一起特別重大交通事故，該事故共造成36人死亡、36人受傷。事故起因是一輛由南向北行駛的車牌號為豫A5072V的大客車（核載69人，實載69人）在行至該路段時，沖破道路中央隔離帶駛入對向車道，與一輛由北向南行駛的車牌號為蘇CF3658的半掛貨車（貨車上有3人）相撞。事故發生后，由國家應急管理部、公安部、交通運輸部等部門組成的前期工作組于當晚抵達江蘇宜興，指導事故處置，組織開展事故調查。

9·28交通事故由于損失巨大，影響深遠。根據國務院調查組要求，當年建設單位均須協助調查，并提供事故路段有關檔案材料。交通運輸部門迅速組織原建設單位，通過調閱建設期招投標檔案和文書檔案查出參建各方，并主持召開了當初參與建設的設計、施工、監理等項目負責人及檔案工作人員的專題會議，聽取并查看各相關單位履職盡責情況匯報及證明材料。建設期的管理人員、設計方、咨詢方、施工方、監理方、原材料供應商、生產商都被要求參與事故排查和互相取證，且核查取證必須限時完成。很多當事人都是面臨職業生涯第一次經歷時間跨度這么久的“倒逼”和“追查”。

G25長深高速公路事故路段于2001年6月開工并于2003年建成，距今已有16年。該工程項目的建設行為、工作流程是否合法合規，歸檔的項目檔案是否經得起檢驗和追溯，是對每位工程項目檔案管理人員的一次大考，可以說，9·28特別重大交通事故的排查對所有的交通工程建設與管理者都是一次警醒。筆者從事交通項目檔案管理多年，也是這次事故排查的參與者，震撼之余，也引發了對項目檔案管理的一些思考。

一、確保檔案完整準確是項目管理法規規定的必備要素

國務院《政府投資條例》第二十九條規定：項目單位應當按照國家有關規定加強政府投資項目檔案管理，將項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查。實際上這是對項目檔案管理的底線要求，如果不重視檔案管理、沒有投入相應的資源確保其完整準確與安全，可能會面臨法律制裁。

本次事故核查中重點調閱檔案分以下三大類：

一是項目建設期各階段的基本建設程序審批檔案。（1）立項審批類檔案，包括：項目建議書及可行性研究審批文件；行業主管部門審批文件。（2）設計審批類檔案，包括：初步設計及審批文件、專家審查意見及審查會議紀要；施工圖設計文件及審批文件。（3）竣工驗收審批類檔案，包括：各參建單位竣工總結報告、竣工驗收各專業檢查組意見、公路工程參建單位工作綜合評價表、公路工程竣工驗收評價表、專家評議意見及簽名、質量監督機構出具的工程質量鑒定報告、公路工程竣工驗收鑒定書等。

二是執行的建設管理規范標準、各方職責、建設單位的管理性文件，包括：建設單位與設計等單位的往來文件，各類會議紀要，集體決策檔案資料。

三是施工工序記錄、質量保證檔案資料、監理記錄檔案及工程圖紙。

從“9·28”特別重大交通事故排查處置工作中看出，用原始、真實、可靠的建設項目檔案倒追排查建設項目質量，以令人信服的真憑實據保護各參建單位、參建者合法權益不受損失，明確了事故的責任，減少不必要的糾紛。

二、健全制度規范是項目檔案工作有序開展的基本保證

在2000年初，由省檔案行政管理部門、行業主管部門、建設單位聯合下發《江蘇省高速公路建設項目檔案管理規范》（蘇交辦[2000]41號文），要求各現場管理機構嚴格執行。從本次項目建設檔案核查情況來看，當初建設項目檔案工作規范、有序，并與項目建設同步開展，保障了建設期檔案資料的完整、準確、系統。事故調查工作的開展，使得建設單位對檔案工作有了新的認識和更高的要求。

項目檔案形成過程中，參建單位的各級職能部門領導、工作人員、檔案人員都要密切配合，提高全員檔案意識，嚴格按照有關標準和要求共同完成項目文件材料的歸檔和項目檔案管理工作。

要樹立“檔案工作人人有責”的觀念，強化項目檔案質量管控。各項目現場管理機構在檢查工程實體質量、進度的同時，應檢查項目文件形成及預立卷的質量，對不符合質量、進度等要求的限時整改，所有檢查環節均應形成記錄和整改閉環管理；對整改不符合歸檔要求的單位不予進行當月工程支付。將項目檔案編制質量與施工“優質優價”、監理“優監優酬”及階段性勞動競賽考核掛鉤。

項目交工驗收時，須完成該項目所有已完實體工程形成的項目檔案，包括無變更和變更已審批的竣工圖編制工作。缺陷責任期須及時組織督促相關單位對交工檔案驗收會上專家提出的意見進行整改，并繼續完善竣工圖表及變更設計等工作。在項目竣工驗收前三個月內完成項目竣工檔案專項驗收，竣工檔案未經審查驗收或驗收未通過的項目，不得辦理項目竣工驗收手續，不得進行工程費用結算，不得申報優質工程。各承包人申請質保金退還的簽批手續中，必須有現場管理機構綜合檔案部門負責人的簽字認可，確認該標段項目檔案已完成并達到標準規范要求，否則不予退還。

三、力求應歸盡歸是維護項目檔案完整統一的必要條件

項目審批文件、管理性文件應符合有關法律法規、相關行業的規定；工程技術文件應符合國家、行業有關技術規范和標準的規定。項目檔案管理要遵循工程管理程序，結合工程管理要求，為工程建設和后期的運營服務。項目建設過程中形成的、具有查考利用價值的各種形式和載體的項目文件均應收集齊全。

（一）項目檔案管理作為工程項目建設重要環節，應該有真實、準確、齊全、完整的施工原始記錄、試驗檢測數據、質量檢驗結果等質量保證檔案資料。在整個質量保證檔案資料中所用原材料、半成品和成品質量檢驗各項指標、出廠合格證、質保書等質量證明材料，材料配合比等加工控制檢驗和試驗數據等尤其重要。

（二）施工圖紙和完工時的竣工圖應完整、準確、清晰、規范，真實反映項目竣工時的實際情況。項目竣工圖由施工單位負責編制，應明確規定施工單位和監理單位的審核和簽署責任。竣工圖應由編制單位逐張加蓋竣工圖章并簽署，經施工、監理單位相關人員審核簽字認可，不得代簽；如項目法人指定由設計單位編制或施工單位委托設計單位編制的，仍由施工單位和監理單位完成審核與簽署。

（三）監理類檔案要真實還原監理單位履職盡責情況。監理類檔案應包括管理、質量、安全、環保、費用與進度、合同事項，以及監理日志、巡視記錄、旁站記錄、監理月報等檔案，總之要全面反映施工監理工作機制、工作行為規范、工作職責。在此次事故調查中監理單位復印了大量原始監理日志，充分說明了當時的監理工作履職盡責情況，印證了當年監理單位工作流程。

（四）項目檔案所有管理性文件材料必須閉環管理。事故調查要求各級建設管理產生的管理性文件，包括批復及請示、來函及復函、質量通報、檢測報告等應有相應的反饋資料同時歸檔，用來印證建設項目質量控制等工作的落實整改情況。還對所報送的全部資料的真實性、可靠性及有效性負責，并承擔相應的責任。因此建設項目各類文件材料閉環管理應該做到責任明確、手續齊全、文件完整，堅持用項目檔案成果去解釋問題和化解疑問。

四、信息化管理是提升項目檔案工作水平的重要手段

事故路段的建設項目檔案，執行的檔案行業標準是國家檔案局、國家計委制發的《基本建設項目檔案資料管理暫行規定》（國檔發[1988]4號文），當時計算機還沒有全面普及，尚未提出項目檔案數字化要求及電子文件和電子檔案管理的細節。

2017年在“十三五”檔案事業發展目標規劃中提出加快推進信息技術與檔案工作的深度融合，全面推進檔案數字化實施項目。建設單位和運營管養單位積極開展檔案信息化建設工作，啟用專項經費用于支持本單位的室藏檔案數字化和檔案軟件系統部署實施工作，通過改進項目檔案服務基礎條件，創新服務手段，提高服務能力與水平。我們利用檔案系統的強大的檢索功能，從海量的項目檔案中檢索有價值的檔案，縮短時間節省人力，高效率高質量地完成此次事故調查的調檔工作，由此可見，項目檔案信息化有著非同一般的意義。

因此要主動融入管檔用檔的這場變革中去，善于應用信息化手段和工具，讓項目檔案電子數據這個歷史記憶始終處于激活的狀態，讓項目檔案始終保持“清醒”和“智慧”，無論誰需要什么，只要是“發生過”的情況，項目檔案都能立馬“回憶”并給出滿意的答案，從而全面提升項目檔案服務工程建設全壽命周期的能力和質效。

由“9·28”特別重大交通事故排查引發的項目檔案印證項目建設質量案例，深刻揭示出項目檔案服務工程建設、服務交通發展大局是永恒的主題。隨著時代的發展，交通工程項目檔案管理正在走向全流程、精細化、規范化、標準化與信息化的軌道，并逐漸實現與相關專業管理的聯通和共享。項目檔案工作應更好地順應新時期交通工程建設高質量發展的實際需要，發揮服務、保障、促進功能，為項目建設質量、安全管理和營運養護提供更堅實的基礎支撐，打造交通強省建設樣板檔案。