構建多元共治環境治理體系的路徑探析

雷萌萌

摘要：我國環境治理主體的演變經歷了從一元到多元、從行政命令手段到共同治理方式的轉變。要想構建多元環境治理體系，就要認識各類主體的優勢和不足。本文首先對政府、企業、公眾和社會組織三類主體的特點進行分析，提出三類主體的矛盾屬性，然后對三類主體參與環境治理的路徑進行了探討，最后得出：構建多元共治環境治理體系既要構建協調機制又要構建制約機制，最終實現環境治理體系的穩定運行。

關鍵詞：多元共治 ?環境治理 ?路徑

中圖分類號：X321 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2020）18-0201-02

習近平總書記強調生態文明是全社會共同參與、共同享有、共同建設的事業，人人都要增強環境保護和參與環境治理的意識。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》指出，現代環境治理體系的總基調是黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與，到2025年要形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系。

一、構建多元共治環境治理體系的背景

我國環境治理主體的演變經歷了從一元到多元、從行政命令手段到共同治理方式的轉變。隨著工業化、城鎮化的持續推進，環境問題日益成為影響黨和國家事業持續穩定發展的絆腳石，單純依靠政府力量解決環境問題已舉步維艱。

放眼國際社會，信息公開與公眾參與作為一項有效的措施逐漸被納入環境治理的軌道，我國也逐步意識到環境治理主體多元化的重要性和必要性，將多元治理理論與我國環境治理的實際相結合。2015年4月頒布實施的《環境保護法》正式將信息公開和公眾參與納入制度建設，從而使公眾成為監督企業排污行為的重要力量。2015年9月，《環境保護公眾參與辦法》對公眾參與環境治理的途徑、程序、保障進行了詳細的規定和說明，我國環境治理在法律上實現了從注重對公眾實體權益的保障向兼顧公眾環境程序權益方向發展的轉變。2015年10月，在十八屆五中全會上，我們黨正式提出構建“政府、企業、公眾共治的環境治理體系”。在2016年制定的“十三五”規劃中，環境多元共治理念被正式寫入，成為指引我們國家未來一段時期環境治理主體模式發展的風向標。

二、構建多元共治環境治理體系的矛盾分析

盡管我國的多元環境治理體系已經初具雛形，但政府、企業、公眾參與環境治理仍存在很多問題，解決這些問題，首先要分析幾類主體自身的特點。

1.政府監管能力不足與監管過當之間的矛盾

政府監管能力不足包括客觀和主觀兩方面。客觀上的監管不足主要體現在政府缺乏專業的人員和技術來監測環境信息;主觀上的不足體現在政府作為管理部門既當運動員又當裁判員。以經濟增長為考核目標的制度體系，使得地方官員急于追逐經濟的發展，為當地的高污染、高稅收企業掛上環境監管的“免檢牌”，而由于缺乏其他主體的監督，造成相當一部分環境污染處于無人監管的境地。

與政府監管能力不足相對應，政府在環境監管過程中還存在監管過度的問題。自從黨的十八大把“生態文明”納入“五位一體”總體布局，我國的環境保護工作得到了前所未有的重視，尤其是2015年7月《環境保護督察方案（試行）》實施以來，全國范圍的環保工作更是呈現出白熱化態勢。在此背景下，一些地方政府為了快速解決環境問題，對排污企業“一關了之”;這種簡單粗暴的方式直接侵害了企業的合法權益，“一刀切式”的監管造成當地居民的失業，進而衍生出一系列社會問題。

2.企業履職能力不足與逐利本性之間的矛盾

企業是市場經濟的主體，自身能力不足會影響其主體地位的發揮。在一些企業內部，尤其是小微企業，由于其缺乏環境治理的資金和技術而面臨倒逼的風險;這就需要政府通過財政、稅收政策為小微企業提供資金上的支持，通過培育第三方治理產業，幫助、引導小微企業通過市場化的手段解決技術、設備方面難題。公眾層面，專家、學者可以通過產學研相結合方式，為部分存在技術難題的企業提供一定的幫助，帶動企業污染治理能力的提升。

另外，企業作為“理性經濟人”，其本質在于追求利益的最大化。據上海青悅發布的《上市公司2019年年報環境信息披露檢查報告》顯示，上市公司一般只披露氮氧化物、化學需氧量等一般污染物的排放情況，對公眾高度關心的有毒有害物質的排放只字不提，這說明企業主動保護環境的意識并未明顯提升，規避責任、選擇性披露的現象仍然大量存在。一方面這是因為披露的環境信息越多，公眾對企業的監督范圍也就越廣，企業為此付出的成本也就越高;另一方面，由于法律的不完善，并未對完整地披露環境信息進行剛性約束，導致企業并未真正將環境保護納入企業發展的長期規劃。

3.公眾參與不足與參與過當之間的矛盾

一方面，公民參與環境治理在客觀上存在能力不足的困境，主要體現在公眾參與意識淡薄、缺乏資金的支持、參與渠道不暢通等。另一方面，公眾的無序參與會落入參與過當的陷阱。公眾參與環境治理存在情緒化、方式偏激等非理性現象，為環境治理的有序開展帶來新的難題。不同利益群體之間的沖突和多重訴求極易誘發環境群體性事件，比如近些年頻頻爆出很多大型工業項目因當地群眾的抗議而遭到中斷。非理性的公眾參與造成的“民意綁架”，最終結果可能是失去一個很好的發展項目，這對當地政府和社會來說無疑是一種損失。

三、構建多元共治環境治理體系的路徑探討

1.構建多主體共同參與的協作機制

政府在環境治理中起著主導作用，只有政府從政策、機制方面做好相關工作，其他主體才能合法參與到治理的實踐中來。對于政府監管能力不足的問題，一方面要以環境監測企業的專業優勢，彌補政府工作人員技術能力不足的缺陷;另一方面要調動公眾的積極性，協助政府監督企業違法排污行為，并監督政府官員，以免出現利用職務之便謀取私利的違法行為。對于企業履職能力的不足，政府要加快扶持環境治理第三方企業的發展，為小微企業進行環境治理提供技術和設備的支持。完善市場機制，發展政策性金融，促進節能環保產業的發展，發展綠色信貸、綠色債券，調動民間資金流入環境治理領域，緩解政府的資金壓力。對于公眾參與能力不足的問題，政府要加強宣傳，引導公眾生活方式綠色化，提高公眾參與環境治理的積極性。企業為公眾和社會組織提供必要的資金支持，支持環保組織開展活動，減輕其經濟壓力。

2.構建多主體共同參與的制約機制

在市場經濟條件下，企業進行合法的經濟活動是發展社會主義市場經濟的題中應有之義。面對政府“一刀切”式管理，企業有權利依照相關法律規定提起申訴，對與上位法相違背的地方規章制度，企業有權提出司法建議。面對政府壟斷式的環境監測服務，應當開放環境監測服務市場，保障企業在環境執法中的平等地位。公眾作為環境治理主體制約政府的首要前提是賦予公眾檢舉權，公眾可通過郵件、電話、檢舉信等多種途徑監督政府的行政行為，并逐步將成效顯著的檢舉手段納入制度化的軌道。

對于企業因為逐利本性導致的環境領域失范行為，政府要通過引導加懲罰的手段進行限制。首先進行引導。推進生產方式綠色化是每個企業必須履行的責任，企業應轉變以往以利潤為唯一目標的經營方式，在環境治理中承擔起自己的責任;政府要加快完善企業環境信息強制性披露制度，通過宣傳教育引起企業對環境治理的重視。其次加大環境違法行為的懲處力度。完善生態環境損害賠償制度，通過要求企業賠償巨額賠償金來遏制企業違法行為的發生，加快開展立法工作，提高政府進行索賠的效率。公眾既要通過生活方式綠色化倒逼企業進行綠色生產，也要對企業的環境保護行為進行監督。

公眾參與環境治理的行為也要受到政府和企業的制約。為防止公眾參與環境治理的無序性，政府可通過引導、監督與處罰進行約束：引導公眾通過理性的方式、合法的渠道行使自己的參與權;監督公眾參與環境治理的全過程，對公眾的不理性行為、不合理訴求堅決說“不”，避免“政府俘獲”現象的發生;對公眾散布謠言、行為過激的違法行為依法依規進行處罰，避免產生“多數人暴政”的混亂局面。企業也可以對公眾的不合理訴求進行制約。對于群眾的惡意破壞等非理性行為，企業可以運用法律的武器維護自身的合法權益，進而在一定程度上迫使公眾參與環境治理的方式規范、有序。

現代環境治理體系是國家治理體系和治理能力的重要方面，而政府、企業、公眾和社會 組織是實現治理現代化不可或缺的重要主體。我們不但要注重三類主體之間的協調、統一，還要實現三者之間的相互制約，加快相關制度建設，保障 三大主體的良性互動，實現環境多元共治體系的穩定運行。

參考文獻：

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責任編輯：趙世鵬