“后扶貧時代”返貧治理問題研究

程 明，錢 力，吳 波

(1.中共六安市委黨校 理論研究室， 安徽 六安 237000； 2.安徽財經大學 經濟學院， 安徽 蚌埠 233030；3.中共安徽省委黨校(安徽行政學院) 教務處， 安徽 合肥 230022)

一、引言

貧困是各國普遍存在的社會現象,由最開始的收入貧困逐漸發展到能力貧困、多維貧困,貧困內涵和外延的界定處于不斷變化中[1]。返貧現象的發生在“侵蝕”精準扶貧成效的同時也不利于社會主義現代化強國目標的實現。2019年中央一號文件明確指出，要減少和防止貧困人口返貧，研究解決收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾缺乏政策支持等新問題。目前，學術界關于防止返貧的研究主要可劃分為兩大版塊。

一是關于返貧誘因的歸納總結。韓崢、董春宇等認為貧困人口所具有的脆弱性特征是返貧的主要原因，經濟的脆弱性與貧困互為因果[2-3]。鄭瑞強等將返貧類型劃分為政策性返貧、貧困人口能力缺失返貧、因災返貧以及發展中返貧等類型[4]。卜海將返貧原因歸納為因災返貧、因病返貧、因事返貧、因學返貧、因賭返貧、因老返貧6個方面[5]。包國憲等將我國返貧誘因概括為制度政策型返貧、資源環境型返貧、災禍風險型返貧及能力習慣型返貧4種[6]。

二是關于返貧治理路徑與對策建議研究。焦國棟建議從加大對貧困地區基礎設施建設的投入力度、大力實施開發性扶貧戰略、加大科學技術扶貧力度、努力探索扶貧到村到戶途徑和方法、嚴格扶貧資金管理、建立和完善貧困監測系統、提高返貧人口素質、把扶貧開發與人口計生工作結合起來、加快農村貧困地區社會保障體系建設9個方面共同努力，以遏制返貧現象[7]。陳標平等提出從促進主體素質持續提高、確保供體資源持續供給、保證載體可持續循環3個層面構建可持續扶貧模式治理農村返貧頑疾[8]。苑英科認為教育扶貧是解決返貧和貧困代際傳遞的關鍵[9]。此外，還有學者從產業扶貧、財產保障體系、商業保險制度等方面建言獻策。

綜觀前期成果發現，目前關于返貧的研究大多局限在返貧現象發生之后的原因追溯與治理層面。返貧誘因主要源自于貧困群體脫貧質量的脆弱性成為普遍共識，關于治理路徑的建議集中在加大政策支持力度、增加教育投入、加強醫療保障等方面。學術界普遍缺乏對返貧問題產生機理與治理困境的闡釋，特別是在返貧之前的防范化解預警機制方面很少涉及。然而，遏制返貧的源頭在于預防，這就需要加強對建立具有可操作性、針對性強的返貧監測預警機制的研究。此外，如何構建防止返貧長效機制、如何實現防止返貧與鄉村振興戰略相互銜接機制等方面的研究成果也較為單薄。

二、“后扶貧時代”返貧治理問題特征與困境

脫貧攻堅概念提出的時間節點，也可以視為“后扶貧時代”貧困治理的起點。“后扶貧時代”返貧治理重點在于建立“可持續性”脫貧機制，從“能力貧困”的視角解決“防貧”問題。同時，“后扶貧時代”的扶貧監管考核、貧困群體思想狀況、脫貧與返貧并存等治理困境亟待解決。

(一)“后扶貧時代”的界定

黨的十八大以來，我國扶貧事業取得了歷史性成就，貧困人口由2012年底的9 899萬人銳減至2018年底的1660萬人，貧困發生率從2012年的10.2%下降至1.7%。2015年11月，中央扶貧開發工作會議在北京召開，習近平總書記首次提出脫貧攻堅概念。從改革開放以來我國扶貧政策目標瞄準方向看，我國扶貧政策變遷經歷了4個時期，分別是體制改革下的救濟式扶貧階段 (1978—1985年)、開發式扶貧制度化和“八七”扶貧攻堅階段 (1986—2000年)、“大扶貧”格局的形成和發展階段(2001—2013年)、精準扶貧階段(2014— )[10]。筆者認為，從脫貧攻堅的提出到2020年全面建成小康社會目標的實現可以界定為狹義上的“后扶貧時代”，這一階段的扶貧工作主要解決的是絕對貧困問題；廣義上的“后扶貧時代”則是從脫貧攻堅目標提出到2050年前后實現貧困對象可持續穩定脫貧，消除相對貧困、實現共同富裕的區間段。本文探討的是廣義上的“后扶貧時代”概念。

(二)“后扶貧時代”返貧治理問題特征

1.從“脫貧”轉向“防貧”。在進入“后扶貧時代”以前，我國的扶貧策略與治理體系都是按照消除絕對貧困，即“脫貧”進行設置的，無論是開發式扶貧還是社會保障扶貧，更多的是強調通過政府自上而下的行政式手段實現社會資源向貧困群體的傾斜與再分配。隨著絕對貧困的消除，如果繼續堅持扶貧的戰略，其帶來的政治外部性、社會外部性、經濟外部性將會愈發凸顯與嚴重。因此，貧困治理的重點應轉向如何從源頭上對貧困與返貧發生進行遏制與預警。

2.從“單一維度”轉向“多元維度”。區別于傳統的以貧困群體收入為主要指標的識別標準，“后扶貧時代”的貧困群體識別更多的是從多維視角審視影響個人獲取各種資源的能力，包括獲取知識的能力、參與行政決策的能力、擁有健康的能力、利用資源的能力等事關貧困個體自我發展的能力權益組合。

3.從“規模性”轉向“可持續性”。在“后扶貧時代”來臨之后，我國的扶貧場域由“縣—村”向貧困個體轉移，扶貧對象由“區域性”走向“原子化”。原先通過貧困人口數量、貧困發生率等衡量減貧效果“規模性”量的指標開始轉為返貧發生率、脫貧可持續性等質的指標。貧困群體脫貧時序與質量的可持續性、貧困地區脫貧產業可持續發展成為“后扶貧時代”防止返貧的關鍵議題。

(三)“后扶貧時代”返貧治理困境

建檔立卡縱向數據顯示， 2016年全國有返貧人口68.4萬人，2017年下降為20.8萬人，2018年進一步下降到5.8萬人(1)http://www.chinanews.com/cj/2019/05-23/8845320.shtml.，盡管返貧人數呈逐年遞減趨勢，但是依然不可忽視。從橫向來看，我國中西部地區返貧率與東部沿海等發達地區存在明顯的區域落差。東部沿海各省返貧率明顯低于全國15%的平均水平，而中西部貧困地區則達到20%～40%，個別深度貧困地區甚至超過50%[5]。

1.扶貧主體監督考核機制不盡完善。脫貧攻堅是一項關系到我國全面建成小康社會質量的政治性任務，脫貧質量涉及到千千萬萬群眾的切身利益。在“后扶貧時代”如何加強政府主導型扶貧的監管依然是提升扶貧績效需要考量的制度問題。例如，扶貧主體的責任不落實、政策執行偏差、工作作風不實、形式主義和官僚主義、數字脫貧和虛假脫貧等問題都會對返貧現象的發生催生“放大效應”，在浪費公共資源的同時也會損害政府的公信力和降低人民群眾的滿意度。

2.貧困群體思想懈怠與行為滯后。“后扶貧時代”面臨的重要難題就是政府主導扶貧視域下貧困群體思想懈怠、積極性與主動性不高，對于扶貧資源輸入的“依賴性”嚴重，包括部分已經脫貧在內的貧困戶依然不愿放棄對扶貧政策所附加的各種資源的占有。部分群眾的“等靠要”思想頑疾依然存在，呈現出對“輸血式”扶貧的天然 “偏好”，在行動上、脫貧思想上仍然停擺在“貧困狀態”。此外，在“不患寡而患不均”思想的支配下，資源配置的不均衡也導致貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶之間矛盾激增，“懸崖效應”愈發凸顯。

3.脫貧與返貧現象并存。“后扶貧時代”就人力資本狀況而言，所剩貧困人口多為老弱病殘等“無業可扶、無力脫貧”的“兩無”人員，這部分群體最典型的行為特征就是發展能力缺失，對扶貧主體的扶貧政策可執行性差。就結構而言，這些貧困人口又是集中在自然環境惡劣、生態環境脆弱、資源稟賦貧瘠等不適宜產業發展的地區。隸屬于西藏、云南、甘肅、新疆等地的“三區三州”地區截止到2018年底仍有172萬建檔立卡貧困人口，貧困發生率為8.2%，與全國1.7%的貧困發生率相比差距明顯，都是難啃的硬骨頭，需要政府政策兜底的壓力較大。一方面在政策的合力之下我國貧困人口存量顯著減少，另一方面脫貧后又返貧的現象依然存在。返貧的發生在“侵蝕”精準扶貧成效的同時也不符合全面建成小康社會目標對高質量脫貧的要求，貧困人口由于“脆弱性”在脫貧后又重返貧困狀態所引發的可持續性發展路徑亟待探究。2018年，安徽省臨泉縣共上報新增貧困戶166戶568人，返貧戶59戶209人(2)數據來自臨泉縣人民政府網站公布的“臨泉縣2018年返貧貧困戶名單公告”，網址：http://www.linquan.gov.cn/openness/detail/content/5b309d084daee3bd66cc3c9b.html.；金寨縣新增貧困戶114戶368人，返貧戶7戶23人(3)數據根據金寨縣扶貧局(移民局)官方網站公布的數據整理所得，網址：http://www.ahjinzhai.gov.cn/openness/detail/5dda40c66eb33e584600002a.html.。如何建立穩定脫貧的長效機制是加快脫貧攻堅步伐、確保脫貧質量、遏制返貧現象發生所必須解決的長期性、制度性難題。

三、返貧現象的誘發因素與生成機理

返貧原因多元化且具有不確定性、突發性的特點，針對返貧的誘因進行系統的辨識和解析有助于對返貧原因進行追根溯源，進而有的放矢開展返貧治理。根據返貧治理鏈條中的角色定位，可從扶貧主體、扶貧客體和扶貧載體3個視角對返貧誘因進行剖析。返貧現象的發生是貧困群體在經濟、社會、環境、制度等一系列約束條件共同作用下的動態演變過程。

(一)返貧誘發因素解構

1.扶貧主體：扶貧政策斷供、執行偏差與監管缺位

制度政策型返貧至少包含兩種情況：政策性“斷供”型返貧和政策扭曲型返貧。對于部分貧困群眾，由于其自身發展動力和發展能力較差，政策的“斷供”意味著他們將失去政府的“給養”，貧困戶返貧的可能性大大增加。一些地區的貧困戶收入構成中60%以上來源于政府的財政補貼，而工資性收入、家庭經營性收入等其他收入來源占比不足40%。根據筆者2019年3月在安徽省霍邱縣、岳西縣的調研，一些地方實施的光伏發電扶貧項目，多是依靠政府貼息、貧困戶貸款的方式獲取入股資金，再由政府對發電效益進行補貼，整個項目中貧困戶的參與度較低，一旦失去政府政策性支持，貧困戶返貧的概率就會大大增加。政策扭曲則是指政策的制定與現實情況之間的不匹配現象，既包括政策制定決策的初衷也包括決策執行中存在的偏差。特別是一些地方政府為了按時完成脫貧攻堅的目標在脫貧數字上下功夫，盡管從臺面上看貧困戶已經“高質量”脫貧了，但是由于政策的制定與實施并沒有注重激發貧困戶的內生動力，也沒有聚焦產業發展這個脫貧攻堅的基礎性工作，導致的結果就是返貧幾率驟增[12]。

同時，作為一項政治任務，政府在我國扶貧過程中扮演重要的角色，既有社會資源再分配政策的制定也有政策的執行與監管，因此政府部門在“后扶貧時代”如何創新扶貧績效考核機制尤為迫切。

2.扶貧客體：政府主導式扶貧伴隨的負面效應

國內外的扶貧理論與實踐都證明，通過政府行政命令式手段采取自上而下的扶貧模式對解決大范圍、集中式、普遍式的貧困具有鮮明的減貧效應，但是由政府主導的扶貧模式也存在行政偏好與市場需求不匹配、目標識別偏離、扶貧資源利益尋租等問題，特別是對貧困群體而言，存在自我發展認知能力不足的問題，而這恰恰是引起返貧的一個極為重要的內生變量。許多貧困戶囿于文化、教育程度等約束依然存在“等靠要”的思想，長此以往，貧困群體習慣于政府扶貧政策制度供給的“滋養”，內生發展動力欠缺，表現為貧困戶對產業結構調整不積極、貧困戶信貸意愿不高、貧困戶自我認識欠缺等諸多方面。簡而言之，貧困群體內生動力不足、思想懈怠、行動遲緩等極易引發返貧。

3.扶貧載體：貧困群體生產、生活環境條件惡劣

貧困地區面臨的生態環境相對而言更為惡劣，自然災害等突發事件發生頻率較高，而現實中生態環境惡劣又和自然災害頻發交織在一起。生態環境是貧困群體賴以生存的物質基礎，我國返貧人口主要集中在高山、丘陵等地區，這些地區資源匱乏、交通不便、生產指數低。與之相伴的是各種災害的頻發，例如洪澇、雪災、泥石流、山體滑坡等不可抗拒因素所引發的貧困人口在生命財產安全方面的損失。例如，現階段政策性農險受到地方財政制約，貧困戶主要依靠扶貧資金發展農業生產，一旦遭遇自然災害，對于本身抵抗災禍風險能力較弱的貧困戶而言無疑是“雪上加霜”。返貧高發地區往往會陷入“貧困—破壞環境—災害頻發—脫貧—返貧”的困境，“貧困—脫貧—返貧”的怪圈重復上演(圖1)。

(二)返貧現象生成機理

返貧的發生是在經濟、社會、環境、制度等一系列要素共同作用下由脫貧重新返回貧困狀態的動態過程。返貧的產生機理主要是，貧困個體在扶貧政策疊加強大力量的推動下在收入、生活保障等方面達到國家標準后，受限于生態環境、教育、社會保障、個人素質等多重條件而導致自身脫貧質量的脆弱性，加之在某些不特定因素觸發下而重回貧困狀態。

返貧是一個動態的、多維空間共同作用的變化過程，返貧的過程曲線呈倒U型。在圖2中，假設FG為貧困線，貧困戶在AB區間內受到自然條件、資源稟賦、自身素質、住房條件、教育負擔等各種因素影響，處于多維原始貧困狀態，但這段時間內，隨著國家各項扶貧政策的落實，特別是在教育扶貧、產業扶貧、健康扶貧、金融扶貧等一系列精準扶貧措施的“外在”推力下，貧困戶的生活條件、收入水平不斷改善，在到達B點后擺脫貧困狀態。根據現有扶貧政策，貧困戶脫貧不脫政策，隨著其自身發展觀念、發展動力的改善，所以在BM區間段內，貧困戶的收入水平等仍然呈線性增長趨勢。在時間節點M處，貧困戶遭遇到自然災害、突發大病、勞動力喪失等偶然不可抗拒因素的影響，加上其自身積蓄水平、生存能力、個人素質、思想狀況、生態環境等多維變量構成的綜合發展能力長期處于低位運行，就可能使得其收入水平、生活質量等快速下降，到達C點后，又重新陷入貧困狀態，CD階段即為返貧狀態。由圖2可以發現，返貧的蹤跡并非無跡可尋，重點是要做好監測預警與應急管理工作。具體來看，在BM階段要加強對貧困戶收入穩定性、身體狀況等的監測，一旦發生異常，在MC階段要設法進行幫扶，防止其重返貧困狀態。

四、“后扶貧時代”防止返貧應對策略

“后扶貧時代”返貧治理的關鍵是在高質量完成脫貧攻堅硬任務的基礎上，在“事前”階段構建防止返貧長效治理機制。具體來說，可以從構建防止返貧長期性政策與監督預警機制、構建可持續性脫貧長效機制、構建防止返貧與鄉村振興耦合機制等維度加以破解。

(一)構建防止返貧長期性政策與監督預警機制

扶貧政策的長期性、穩定性對于防止返貧至關重要。同擺脫貧困一樣，防止返貧也是一個長期的過程。構建嚴密、科學、全方位的監管機制是防止返貧的根本制度保障。具體來說，在“后扶貧時代”要構建政府、貧困戶、第三方機構等多元監管主體，制定公開、透明、可執行的監管細則，加強對政府扶貧政策執行的規范性、公平性、公正性與效度的考核與監管。

返貧預警機制是阻斷返貧現象發生的管理前置。返貧問題的應對重點在于通過對再生貧困內生邏輯的研判，預先從源頭上進行阻斷。所謂的返貧預警就是要研究對返貧現象的產生、發展和終結具有重要影響的關聯要素，并持續動態地進行數據監測，比對預警指標體系，結合數據分析技術對返貧風險進行等級劃分，同時預測未來發展趨勢，制定應對策略。在返貧預警機制構建中，扶貧大數據管理系統是極為重要的支撐平臺。自2015年國務院出臺《促進大數據發展行動綱要》以來，大數據技術的嵌入成為提升我國精準扶貧績效的重要介質，各省份也在實現信息資源共享的基礎上開發了相應的大數據管理平臺，構建動態、高效的監管機制，例如貴州省的“扶貧云系統”、安徽省的“脫貧攻堅大數據管理平臺”等。通過將大數據技術應用到精準扶貧動態管理體系中，對于已經脫貧的貧困人口進行動態退出和對返貧的貧困人口及時給予精準幫扶，建立起長效持續的動態脫貧管理機制，避免出現“富人繼續戴窮帽或返貧無人問津而更貧困”的現象[10]。因此，依托現有的精準扶貧大數據管理平臺，可構建如圖3所示的返貧預警機制。

返貧預警機制中的數據監測是做好返貧預警數據分析的邏輯前提，也是進行大數據分析的數據源。數據采集的對象是否全面、精準，數據采集的方式是否高效、經濟、便捷，數據采集的內容是否合理、準確、及時、科學，直接關系到整個預警機制運行的效度。返貧預警指標的構建應該能夠從整體上對貧困人口返貧狀態、趨勢、向度、潛在風險進行綜合評價。構建的預警指標體系包含3個維度，分別是生存指標、發展指標和心理指標。由于返貧預警指標體系中各變量對返貧風險的影響程度不盡相同，因此可運用層次分析法(AHP)、主成分分析法等賦予各指標相應的權重，將返貧風險劃分為無風險、較低風險、中等風險、嚴重風險4個類別，對于中等風險及嚴重風險要追根溯源，盡早從源頭上進行遏制，以減少后期貧困治理成本。

(二)構建可持續性脫貧長效機制

返貧現象的發生既有不可抗拒的自然因素，也有教育機會、扶貧政策、個人素質等社會因素，但貧困個體扶貧效果“脆弱性”這一內生變量與返貧發生呈明顯的線性相關，因此要構建可持續性脫貧的長效機制。

一是要注重激發貧困戶的內生動力。精神脫貧并非物質脫貧的天然附加物，貧困群體思想懈怠、不思進取以及對扶貧政策的重度依賴是貧困個體缺乏內生動力的典型表征也是返貧發生的深層次內因，這就要求將扶貧同扶志、扶智相結合，徹底阻斷依賴心理和改變“被動扶貧”狀態[11]。具體來說，就是從思想意識上實施正向激勵，喚起貧困個體自我發展的主動性與積極性，催生貧困個體尋求自我發展的驅動力與價值共振，通過實施鄉風文明工程、技能提升工程、繼續教育工程、價值觀培育工程等，讓扶志與扶智共同構成貧困地區防止返貧的思想源泉與行為活力。

二是要構建長期穩定、可持續的利益保障機制。返貧現象的發生歸根結底還是貧困人口在收入分配、資源配置、社會保障、資源稟賦等方面利益與權益的不合理、不均衡配置所致。特別是最為基礎的物質權益，要充分發揮產業扶貧的經濟效益和社會效益，通過調整優化產業結構，構建農村一二三產業融合發展的現代化產業體系，延伸農業產業鏈條，拓寬農業的多元功能，將貧困群體的經濟權益與社會權利訴求嵌入到現代農業利益共享機制中，規避市場波動和信息不對稱等風險，形成貧困群體與農業大戶、農業專業化合作社、龍頭企業等新型農業經營主體的利益共同體，借助產業發展補齊潛在返貧人口在收入分配、社會保障等方面的短板。繼續深化以土地制度改革為主線的農村改革，通過制度供給激發各類市場主體活力，讓農民享有更多的財產性收入，同時繼續完善社會保障等兜底政策。

(三)構建防止返貧與鄉村振興耦合機制

鄉村貧困問題的解決是實施鄉村振興戰略的邏輯前提，無論是2020年之前的脫貧攻堅還是脫貧攻堅以后所要解決的多維貧困、相對貧困問題，都需要注重與鄉村振興戰略相互銜接。具體來說，防止返貧與鄉村振興要實現觀念的銜接、規劃的銜接、產業的銜接、體制的銜接和政策的銜接[12]。例如，在產業發展層面，防止返貧與鄉村振興的高度契合點就是產業興旺。在文化層面，防止返貧要從思想源頭上將過去“輸血式扶貧”轉換為“造血式扶貧”，而鄉村振興戰略的“鄉風文明”這一方針就是要借助鄉村文化發展解決貧困主體精神脫貧動力問題。在生態維度，對于生態環境惡劣的貧困地區，要注重將鄉村振興“生態宜居”目標與防止返貧實踐相融合。鄉村振興戰略的實施是從理論與實踐上對長期以來我國所形成的城鄉經濟社會二元結構的反思與重塑，通過城鄉融合發展加速城鄉之間人才、資本、技術等要素合理雙向流動，鄉村振興不僅是要解決城鄉之間經濟發展差異，而且是要實現鄉村在政治、經濟、文化、社會和生態5個維度的全面振興。通過引導城鄉資源配置優化,實現城鄉融合發展和福利均衡[13]，將為“后扶貧時代”防止返貧長效內生動力的形成提供強大的經濟、組織、文化與生態保障。