農村宅基地退出的農戶理性與政府理性

韋彩玲 藍飛行 宮常歡

摘?要：作為處于一定社會經濟形態中的經濟主體，農戶和政府的行為選擇是其價值理性和工具理性綜合權衡的結果。基于在廣西農村的抽樣調查分析發現：“安土重遷”“落葉歸根”等傳統觀念以及“祖宅意識”降低了部分農業轉移人口（尤其是老年人）的宅基地退出意愿，在城市生產生活的穩定性和保障性較弱的農業轉移人口宅基地退出意愿較低，還有的農業轉移人口由于不確定遠期利益得失而不愿意退出宅基地。對此，地方政府一方面應堅持“以人民為中心”“發展壯大集體經濟”的價值理性，在“自愿有償”的原則下積極推進農村宅基地制度改革，并通過有效利用集體土地彰顯宅基地退出帶來的個人利益、集體利益和社會利益，引導農戶合理退出宅基地;另一方面要堅持“量力而行”“因時因地制宜”“多舉并行”的工具理性，不但要在補償標準上盡量滿足農戶的現實需求，更要以持續提升農業轉移人口的市民化能力和程度以及農戶退出宅基地后的生產生活質量為重心，有序推進農村宅基地退出工作。

關鍵詞：宅基地退出;農業轉移人口;價值理性;工具理性;宅基地退出補償;農民市民化

中圖分類號：F301;F291.1??文獻標志碼：A??文章編號：1674?8131（2020）02-0066-07

一、引言：地方政府積極推進農村宅基地退出與農戶退出意愿較低的現實矛盾

工業化和城市化是經濟社會現代化的必然趨勢和重要內容。隨著中國工業化和城市化的不斷推進，農業剩余勞動力從農村流向城市從事非農產業，由此產生農業轉移人口。“農業轉移人口”一詞是由“打工仔”“打工妹”“外來務工人員”“農民工”等演化而來[1]，2009年中央經濟工作會議首次提出“農業轉移人口”的概念。從廣義來看，農業轉移人口具有兩方面的含義：一是指從農村轉移到城市的人口，如進城務工經商人員、隨遷家屬、失地農民等;二是從農業轉移到非農業的人口，包括進城務工經商及進入城市就業和在農村從事非農產業的勞動力。從狹義來看，“農業轉移人口”是對“農民工”概念的替代[2]。本文將農業轉移人口界定為：從農村轉移到城市從事非農產業的勞動人口以及其隨遷家屬，其戶籍性質可能仍然是農業戶口，也可能已經轉變為非農業戶口。

新時代中國經濟社會的高質量發展對新型工業化和城市化提出了更高要求，然而農業轉移人口的市民化依然存在諸多障礙。戶籍制度改革的深化很大程度上解決了農業轉移人口的戶籍轉變問題，但現實中農業轉移人口“兩棲占地”的現象普遍存在。在城市建設用地日趨緊張和耕地紅線不斷逼近的壓力下，農業轉移人口如候鳥般在城市和農村間變換棲息地，不利于有限土地資源的合理規劃和集約利用，尤其是農村宅基地閑置、利用效率低下的問題亟待解決。因此，政府出臺一系列政策積極推動農村宅基地制度改革。2008年國家鼓勵離村進城并在城市生活定居的農戶將其占用的宅基地在集體經濟組織內部進行轉讓，2015年國家將宅基地自愿有償退出作為農村宅基地制度改革的方向，2017年中央一號文件明確了農村宅基地自愿有償退出的前提、對象及補償主體和補償資金來源，2018年9月中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出要“建立健全依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”。同時，《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正版）規定：“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。

近年來，為緩解城市建設用地壓力和有效利用農村土地，在中央政策的指導下，各地政府積極推進農村宅基地制度改革。宅基地退出必須尊重農民意愿，然而根據大量關于農戶宅基地退出意愿的調研材料，大多數地方農戶的宅基地退出意愿并不高。面對政府積極性高漲與農戶退出意愿較低的現實矛盾，有必要對影響農戶宅基地退出意愿的因素進行深入細致的研究。隨著農村土地制度改革的持續深化，關于農戶宅基地退出意愿影響因素的研究成果也不斷涌現，有從戶籍制度改革、經濟發展水平、農地流轉、社會保障制度等宏觀層面的探究[3?6]，也有從農民個人及家庭特征、農戶分化、代際差異等微觀視角的考察[7?12]。總體來看，現有研究還可從以下兩方面進一步拓展和深化：一是專門針對農業轉移人口進行研究。農業轉移人口生產生活在城市，其在農村的宅基地長期處于閑置狀態，是宅基地退出主體中最重要最可行的群體，現實中農業轉移人口的宅基地退出也往往被地方政府寄予厚望。但從本文在廣西的調查結果來看，農業轉移人口的宅基地退出意愿也不高（不愿意退出宅基地的占56.1%）。因此，深入探究農業轉移人口宅基地退出意愿的影響因素具有重要意義，但目前這方面的文獻不多。二是從農戶“理性”的角度探析其宅基地退出意愿形成的根源。人既有自然性，又有社會性。社會人都具有一定的與其社會環境相適應的價值理念，其行為選擇往往是與其價值取向相一致的，即具有價值理性;自然人都需要一定的物質條件滿足其自身生存發展的需要，其行為選擇通常要實現其利益最大化，即具有工具理性。農民在面對是否退出宅基地的選擇時要進行理性的思考，其宅基地退出意愿也是價值理性和工具理性綜合權衡的結果。

那么，農業轉移人口的宅基地退出意愿折射出其怎樣的價值理性和工具理性？對此，本文利用課題組2017年2月—2018年11月在廣西壯族自治區針對農業轉移人口進行的實地調研資料，借鑒馬克斯·韋伯的二重理性理論，實證分析農業轉移人口宅基地退出意愿形成中的價值理性和工具理性，以期有助于深入理解現階段農戶宅基地退出意愿較低的內在原因。同時，地方政府作為處于一定社會形態的經濟主體和行為主體，也是具有價值理性和工具理性的，因而本文試圖進一步闡明政府在推動農村宅基地退出中的價值理性和工具理性，進而為正確理解和面對當前地方政府積極性高漲與農戶退出意愿較低的矛盾提供幫助，并為農村宅基地制度改革提供啟示和思路。

二、農戶的理性選擇：基于價值理性和工具理性的宅基地退出意愿

馬克斯·韋伯認為，人做出某種行為是因為其有意義或值得做[13]。理性是現代社會的基本特征，人的社會行動帶有工具理性和價值理性兩種理性取向;價值理性相信一定行為的無條件價值，而工具理性由追求功利的動機驅使[14]。工具理性與價值理性不是非此即彼的：如果離開了價值、情感和傳統等可能被不正確地稱為“非理性”的價值理性，只依靠工具理性，那么整個人類世界將會變得冰冷而殘酷;如果過于依賴價值理性的“純粹”而缺乏現實功利取向，社會發展的各類愿景和宏大目標也只能是無法落地的空中樓臺[15]。

價值理性是基于“無條件的固有價值的純粹信仰”的，不以功利為目的，甚至在遵從某些價值信念時可以犧牲眼前的利益。價值理性是產生于一定社會經濟環境中的，并具有較強的歷史傳承性和現實感染性，因而具有共同社會經濟屬性的群體通常具有共同的價值理性;同時，價值理性也是隨經濟社會的發展而不斷演進的，個體的價值理性還受其生產生活環境和經歷的影響，因而價值理性也表現出多樣性和動態性。具體到宅基地退出意愿和行為上，農戶的價值理性主要在于兩個方面：一是“安土重遷”“落葉歸根”等傳統觀念的取向。歷史上中國的小農經濟長期存在，傳統的小農經濟與農村家庭結合在一起，即使外部制度和社會環境不斷變化， 只要它形成的前提和要素不發生根本性的變化， 小農經濟就能長期存在， 并穩定地復制與發展[16]。在具有穩定性的小農經濟形態之下，中國的農村社會普遍存在“厚土情結”，農民常常將宅基地視為“人格財產”，根深蒂固的傳統觀念使農戶不愿意退出宅基地。二是在城市生產生活的市民化傾向。生產力的發展驅動人類社會走上工業化、城市化的道路，現實中的城鄉差距也驅使越來越多的農民更加向往城市生活。中國正處于快速工業化和城市化過程中，城鄉差距依然較為顯著，在經濟社會發展的大趨勢下，市民化成為很多農民的現實選擇和奮斗目標，進而愿意退出其在農村的宅基地。尤其是對于農業轉移人口來講，長期在城市生產生活，受市場經濟思想的滲透，也深切感受到在城市生活和發展的好處，因而具有更為強烈的市民化傾向。

工具理性是基于“看得見的利益”的，將財富和名譽的擴大作為行動目的[17]，通過精確算計和合理權衡各種利益的得失來決定行為選擇。從工具理性來看，農戶的宅基地退出意愿和行為取決于退出后其生活質量是否會得到顯著提高。目前，經濟因素仍是中國人口遷移的最主要原因[18]，長期存在的城鄉二元結構導致農村的農業生產和生活條件較為落后，絕大部分的農業轉移人口來到城市就業和生活就是追求生活條件的改善以及自我發展的實現。但是，農業轉移人口要在城市真正站穩腳跟，是需要花費一定成本的，同時還存在市民化失敗的風險。因而，在農業轉移人口能夠在城市獲得持續生存和發展的機會和條件之前，會將農村作為其市民化失敗的退路，是不愿意退出其在農村的宅基地的;而當宅基地退出的補償可以幫助其成功實現市民化的轉變或能使其在城市更好地生活和發展時，則會愿意退出宅基地。因此，市民化能力和程度成為影響農戶宅基地退出意愿和行為的關鍵因素。一般來講，農業轉移人口在城市的收入越高、越穩定，在城市生活和發展的能力越強，對農村的依賴性越弱，市民化的愿望越迫切，退出農村宅基地的意愿也就越強。此外，宅基地退出是有償的，并且各地政府為有效推進農村宅基地退出工作還采取了相關激勵措施。農戶退出宅基地通常意味著將完全進入城市生產生活，可能會面臨生活成本增加的風險，因而其對經濟補償標準的敏感性很強[19]。因此，對相關政策是否滿意、補償是否達到其預期等也是影響農戶宅基地退出意愿的重要因素。

三、農戶宅基地退出意愿較低的理性分析：基于廣西農業轉移人口的調研思考

對于上述理論邏輯，本文試圖通過實證分析予以檢驗，實證分析數據來源于課題組在廣西農村進行的實地調研。采用分層隨機抽樣法確定樣本村：基于區位特征和城鎮化水平選取五個縣，每個縣隨機抽取2個鄉鎮，每個鄉鎮隨機抽取2～3個村莊（詳見表1），每個村莊隨機抽取30～40位農業轉移人口;農業轉移人口包括兩類人群，一是目前為農業戶口但常年居住生活在城市并在農村擁有宅基地的，二是目前已從農業戶口轉為非農戶口但仍在農村擁有宅基地的;調查方法主要是在重要節日期間對集中返鄉的農業轉移人口進行問卷調查，并對部分樣本通過電話訪談等方式進行跟蹤調查;每個縣發放100份問卷，共發放500份，回收有效問卷476份，問卷有效率為95.2%。在476個樣本中，不愿意退出宅基地的占56.1%，且有63.7%的樣本對當前宅基地退出的補償標準不滿意。

本文采用二元Logistic回歸模型分析農業轉移人口的價值理性和工具理性對其宅基地退出意愿的影響，愿意有償退出宅基地的賦值為1，不愿意則為0。根據理論分析，選擇2個價值理性變量和4個工具理性變量：用“是否想把宅基地留給子孫后代”衡量“安土重遷”“落葉歸根”等傳統觀念取向，用“在城市居住的意愿”衡量市民化傾向，用“個人年收入”“個人收入主要來源”和“購買城市住房壓力”衡量市民化能力和程度，用“是否滿意補償標準”衡量政策滿意度。各變量的賦值和回歸結果見表2，模型系數綜合檢驗、H?L檢驗結果表明模型擬合度良好。

從價值理性變量看：（1）農業轉移人口的“祖宅意識”（想留宅基地給子孫后代）與宅基地退出意愿顯著負相關，表明“安土重遷”“落葉歸根”等傳統觀念降低了農戶宅基地退出意愿。這一結果也反映出一些農業轉移人口對于宅基地的認知存在誤區，宅基地世代沿襲的傳統以及天賦性自然權利的感知[20]，使得其認為宅基地是可以繼承的私人財產，形成了較為濃厚的“祖宅意識”，這一意識成為其不愿意退出宅基地的深層阻因。進一步的分析發現，因“祖宅意識”而不愿意退出宅基地的農業轉移人口多為60歲以上的老年人。（2）農業轉移人口的市民化傾向（愿意在城市居住）與宅基地退出意愿顯著正相關。進一步分析發現，農業轉移人口的市民化傾向存在代際差異，年輕人的市民化傾向通常比老年人更強18～50歲的農業轉移人口中有69%的人非常愿意或比較愿意在城市居住，50～70歲的農業轉移人口中有63%的人不愿意在城市居住或意愿一般。。

從工具理性變量來看：（1）農業轉移人口的收入水平與宅基地退出意愿顯著負相關，年收入越高宅基地退出意愿反而越低。這與理論分析和一些實證研究的結果不相符，但從本文的調研資料來看，其具有合理性。一是有的較高收入農業轉移人口（主要是老年人）傳統思想根深蒂固，根本不愿意退出農村宅基地比如某農業轉移人口（63歲）表示，“說實話國家給的宅基地退出的補償不論有多高，我都不愿意退出我農村的老宅。我在年輕的時候就到城市來打拼了，現在我和我老伴一般會在逢年過節等重要的節日帶兒孫回農村老宅祭祖，平時都在城里住，家里的小孩也都在城市買房定居了，但我覺得我的根就在老家這里。再說這些補償金，我們也不是很需要。” 。二是有的較高收入農業轉移人口認為現在的補償標準太低，選擇觀望或待價而沽，不輕易退出宅基地比如某農業轉移人口（43歲）表示，“我從十幾歲開始就出去打工了，現在帶著老婆孩子一起在城市里面買了房，一年中也很少回到農村居住，就是過年過節的時候會偶爾回來走親戚。現在親戚也沒有多少在農村了，大家都出來了。現在老家的房子都是空的，而且我也習慣了城里生活，以后老了也不想要回老家住。只是現在的補償低了點，也不知道后面政策變成什么樣，所以不著急，再看看吧。” 。三是對于高收入農業轉移人口來講，其生活水平已經較高，宅基地退出的收益并不能顯著提高其生活質量，因而可能會將宅基地視為不動產保留下來。（2）農業轉移人口的收入來源顯著影響宅基地退出意愿，相比收入穩定的農業轉移人口，收入不穩定的農業轉移人口宅基地退出意愿較低。（3）農業轉移人口購買城市住房的壓力與宅基地退出意愿沒有顯著相關性，一定程度上表明宅基地退出獲得的收益不能顯著緩解農業轉移人口在城市購房的壓力，即對其市民化能力和程度提升的幫助不大。（4）農業轉移人口對補償標準的滿意度與宅基地退出意愿顯著正相關，表明提高宅基地補償標準可以增強農業轉移人口的宅基地退出意愿。

上述分析表明，農業轉移人口宅基地退出意愿的形成是其價值理性和工具理性交互影響的結果，總體上較低的退出意愿具有現實合理性。在價值理性方面，“安土重遷”“落葉歸根”等傳統觀念和“祖宅意識”降低了農業轉移人口的宅基地退出意愿，其中傳統觀念的影響可通過“代際更替”和“家庭生命周期”得以弱化[21]，但對于基于對宅基地產權屬性認知誤區的“祖宅意識”，還需要通過培育和強化廣大農民的集體經濟意識予以消解。在工具理性方面，有的農業轉移人口由于在城市的生產生活還未得到充分保障（穩定性和可持續性較低）而不愿意退出其在農村的宅基地;有的農戶雖然有較高的市民化能力和程度，但由于對宅基地退出的遠期利益得失不確定而采取觀望態度比如，認為目前的補償標準太低，想等標準提高后再退出;又如，覺得宅基地退出并不能提高自身的生活水平，與其退出，還不如作為自己的不動產放在那里。這些實際上都是農業轉移人口由于對現在退出宅基地與以后退出宅基地的利益得失并不確定而采取的不作為策略，進而造成其農村宅基地長期處于閑置狀態;同時，這種利益權衡是基于個體利益的，沒有考慮集體利益和社會利益。 。因此，雖然單純地提高退出補償標準也可以提高部分農業轉移人口的宅基地退出意愿，但并不能完全解決當前農戶宅基地退出意愿較低的問題。

四、政府的理性作為：積極有序推進農村宅基地退出

農戶宅基地退出的意愿和行為是個體適應經濟社會發展階段和環境的理性選擇，對此，政府應進行理性的分析并采取理性的作為。政府也是經濟社會系統中的行為主體，同樣具有價值理性和工具理性。從國家層面講，政府的價值理性取決于由國家性質決定的意識形態，工具理性則由經濟基礎和發展目標決定;而地方政府的價值理性服從于中央政府的價值理性，工具理性則受各地的經濟社會發展狀況的影響。

在中國的農村宅基地退出中，相關法規和中央政策充分顯示了中國特色社會主義國家的價值理性，主要在于兩個方面：一是堅持“以人民為中心”，走“共同富裕道路”。不但強調“自愿有償”的原則，充分保障退出宅基地農戶的權益;還要求農村集體經濟組織有效利用農戶退出的宅基地以及閑置宅基地，不斷增進農民集體福祉。二是堅持農村土地集體所有制度，發展壯大農村集體經濟。從中央政府的工具理性看：中國特色社會主義進入新時代，社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，其中城鄉發展的不平衡、農村發展的不充分日益凸現，為了實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興夢，必須加快推進新型工業化和城市化，必須實施鄉村振興戰略;而現實中普遍存在的農業轉移人口“兩棲占地”不利于新型城市化的深入推進，不利于農村集體土地的有效利用。因此，中央政府積極推進農村宅基地退出試點改革，希望通過地方政府的制度創新激勵有條件的農戶退出農村宅基地。

農村宅基地退出的具體工作需要由地方政府來組織實施。地方政府在執行和落實中央政策的過程中，既要遵循中央政府的價值理性，積極推進農村宅基地退出工作，也需要基于工具理性采取差異化策略。最為顯著的表現在于補償標準上：在經濟發達的地區，農戶退出宅基地的各種利益訴求可能得到較好的滿足;而在經濟落后的地區，農戶的訴求往往難以得到滿足。其原因不僅僅在于財力的大小，更主要的是由于經濟基礎和社會結構的不同。在經濟落后的農村地區只有極少數具有區位優勢的宅基地是“沉睡的資產”，絕大部分的宅基地退出并得到復墾之后也只是一塊普通的耕地，復墾后雖然增加了土地資源，但是其增值空間非常有限。在這種情況下，財力有限的地方政府，舉全縣（市）之力推動宅基地退出，其實是事倍功半的，不如將資金用于地方經濟建設，而且通過經濟發展促進城市化，也可以提高農戶的宅基地退出意愿。同時，經濟落后地區的農戶通常市民化能力和程度較低，其退出宅基地的意愿自然較低。因此，地方政府是應該積極推進農村宅基地退出，但也應理性對待農戶退出意愿不高的現實，要認識到農戶意愿形成的根源在于經濟社會基礎和環境，要量力而行。因此，目前，一些地方盲目追求短期的改革績效，不切實際地花費巨大財力來提高補償標準，這是不理性的表現。地方政府必須認識到，推動農村宅基地退出要著眼于全體人民的福祉增進，要通過改革促進社會公平和經濟發展，不能因改革而帶來新的更大的不公平。

綜上所述，當前農戶宅基地退出意愿總體較低是與經濟社會發展階段和狀態相適應的，是農戶追求更好生產生活條件和質量的理性選擇結果;政府積極推進農村宅基地退出也是其價值理性的體現，是要促進人民生活質量的提高和進一步發展壯大農村集體經濟。兩者看似矛盾，但實際上是統一的，只要政府多措并舉，努力提高農業轉移人口的市民化能力和程度，農戶宅基地退出意愿自然會提高，進而實現共同的目標——滿足美好生活需要。因此，地方政府應堅持“以人民為中心”和“發展壯大農村集體經濟”的價值理性，尤其應在“發展壯大農村集體經濟”上多下工夫：一方面，要進一步培育和強化廣大農民的集體經濟意識，明確宅基地是集體所有，不是能夠繼承的私人財產，弱化和消除農民的“祖宅意識”;另一方面，要合理規劃和有效利用農戶已經退出的宅基地以及閑置的宅基地，積極發展集體經濟，讓農戶切實看到宅基地退出給集體和社會帶來的利益（這些利益很可能使退出宅基地的農戶間接受益），進而提高農戶的宅基地退出意愿。同時，地方政府也要堅持“量力而行”“因時因地制宜”“多舉并行”的工具理性。不能單純為了改革而改革，只著眼于滿足農戶退出宅基地的訴求，而要在幫助農業轉移人口提高市民化能力和程度上多做工作。比如，加大對農業轉移人口的人力資本投入，不斷完善其進城后的社會福利保障，不僅要讓其有能力在城市中謀生，而且要讓其成為一名真正的產業工人并在城市中得到更好的發展。此外，宅基地退出工作也需要與其他相關工作協同推進，以實現多重改革目標和績效。比如，貧困地區的宅基地退出可以與異地扶貧搬遷相結合，在通過重置貧困農戶生計資本來幫助其脫貧致富的同時，收回其閑置的宅基地并加以有效利用[22]。

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“Farmer Rationality” and “Governmental Rationality” for Rural Homestead Quitting： Survey and Thinking Based on the Desire for Homestead

Quitting of Rural Transfer Population in Guangxi

WEI Cai?ling， LAN Fei?xing， GONG Chang?huan

（School of Public Administration， Guangxi University， Nanning 530004， Guangxi， China）

Abstract： As an economic main body in a certain social state， the behavior selection of farmers and governments is the result of comprehensive consideration of price rationality and tool rationality. The analysis based on the sampling survey in Guangxi rural area finds that the traditional ideas such as “some farmers hating to leave ones native land”， “resetting and returning to the roots” and so on decrease the quitting desire of the homestead of some agricultural transfer populations （especially old people）， that the quitting desire of the homestead for the agricultural transfer populations who have weaker stability and security of production and living in the cities is lower， and that some agricultural transfer populations are unwilling to quit their homestead because they can not ensure their long?term benefit. As a result， in the one hand， local governments should uphold the value orientation of “people?centered” and “development and enlargement of collective economy”， actively boost the institutional reform of rural homestead under the principle of “volunteer and paid”， and guide the farmers to reasonably quit their homestead by effectively using collective land to demonstrate individual interests， collective interests and social interests. In another hand， local governments should stick to the tool rationality of “acting based on governmental capacity”， “acting based on proper time and reality” and “acting by many ways” and orderly promote the quitting work of rural homestead by not only using compensation standard to try to satisfy the real needs of the farmers but also continuing to raise their quality of production and living after the farmers quit the homestead.

Key words： homestead quitting; agricultural transfer population; price rationality; tool rationality; compensation for homestead quitting; peasant citizenization

CLC number：F301;F291.1???Document code： A???Article ID： ?1674?8131（2020）02-0066-07

（編輯：夏?冬）